Пояснительная записка к проекту федерального закона N 284073-4 "О специальном техническом регламенте о соках и соковой продукции" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О специальном техническом регламенте о соках и соковой продукции"

Досье на проект федерального закона

1. Основание для разработки

Основанием для разработки проекта федерального закона "Специальный технический регламент "Соки и соковая продукция" (далее в тексте Проект) является ФЗ "О техническом регулировании" N 184-ФЗ от 27 декабря 2002 г.

2. Разработчик Проекта

Проект разработан в инициативном порядке авторским коллективом - Рабочей группой в составе предприятий и организаций: Московский государственный университет пищевых производств (МГУПП), Российский союз производителей соков (РСПС), ООО "Амтел Софт Дринкс", ООО "Вильд-Россия", ОАО "Вимм-Билль-Данн Продукты Питания", ООО "Делер НФ & БИ", ОАО "Лебедянский", ЗАО "Мултон", ООО "Нидан-Фудс", ООО "СИГ-Комбиблок", ООО "Троя-Ультра", Центр сертификации и стандартизации ОАО "Академсертификат" (Москва), а также при участии специалистов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзора), ГУ НИИ питания РАМН, ВНИИ консервной и овощесушильной промышленности (ВНИИКОП). Сопредседатели Рабочей группы: А.Ю.Колеснов (МГУПП), В.Д.Остапец (РСПС).

Контактные реквизиты Рабочей группы: 125080 Москва, Волоколамское шоссе, д. 11, МГУПП. Телефон (095) 158-71-25, телефакс (095) 158-71-28, электронная почта: zakon@biolab.ru, drafting-group@yandex.ru. 109240 Москва, ул. Николоямская, д. 26, стр. 1, РСПС. Телефон/телефакс (095) 502-99-38, электронная почта: rsps@rsps.ru, В.Д. Остапец.

3. Цель и объекты технического регулирования

Целью разработки Проекта является создание в системе законов РФ о техническом регулировании специального технического регламента, устанавливающего обязательные и исчерпывающие требования, обеспечивающие безопасность и предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей при производстве и обороте соков и соковой продукции.

Объектами технического регулирования в рамках предлагаемого Проекта являются соки и соковая продукция из фруктов и овощей, включая процессы переработки, применяемые пищевые добавки и ингредиенты, технологические средства, гигиену, тару, маркировку и методы анализа. Коды ОКС: 67.020, 67.040, 67.050, 07.100.3, 67.080, 67.160.20, 67.220.20, 67.230 и 67.250.

4. Краткая характеристика Проекта

Проект разработан согласно требованиям ФЗ "О техническом регулировании", определяющим порядок разработки технического регламента. Проект учитывает состояние и тенденции в развитии национальной и международной нормативно-правой базы для рассматриваемой группы пищевых продуктов. Основой разработки Проекта являлись основополагающие Федеральные законы, в т.ч. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "О качестве и безопасности пищевых продуктов", "О защите прав потребителей", "Об обеспечении единства измерений", действующие в настоящее время национальные стандарты ГОСТ Р на фруктовые и овощные соки, нектары и сокосодержащие напитки (8 стандартов), национальные стандарты ГОСТ Р на методы выполнения измерений показателей качества и безопасности соковой продукции (29 стандартов), а также ряд документов, устанавливающих требования гигиенической безопасности пищевых продуктов и продовольственного сырья, в т.ч. санитарные правила и нормы "СанПиН 2.3.2.1078-01", "СанПиН 2.3.2.1293-03" и др.

В части требований к фруктовым сокам и нектарам Проект полностью гармонизирован с Единым стандартом Codex Alimentarius на фруктовые соки и нектары CODEX-STAN 247-2005 (2005 г.), который является основополагающим стандартом, применяемым в международной практике законодательного регулирования производства и оборота соков, в т.ч. в рамках ВТО. Проект в основном гармонизирован с Директивой Европейского союза 2001/112/ЕС (2001 г.) на фруктовые соки и однородные пищевые продукты.

В качестве дополнительных требований Проект содержит положения о сокосодержащих напитках, морсах и овощных соках. Проект не содержит требований, отличающихся от обязательных специальных требований, предъявляемых к рассматриваемым объектам технического регулирования в настоящее время в Российской Федерации.

Проект содержит отдельные положения, отличающиеся от общих положений Федеральных законов N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" и N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Отличия обосновываются несоответствием указанных Федеральных законов принципам и требованиям технического регулирования, установленным ФЗ N 184-ФЗ "О техническом регулировании".

Значения показателей безопасности соковой продукции, установленные в проекте, практически полностью соответствуют действующим санитарным правилам и нормативам, что не ведет к изменению степени риска при потреблении такой продукции.

Положения предлагаемого Проекта, отражая путем установления исчерпывающего перечня обязательных требований и согласуя интересы всех участников российского рынка соков и соковой продукции, соответствуют целям технического регулирования, установленным ФЗ "О техническом регулировании", обеспечивают необходимые нормы безопасности соков и соковой продукции при ее производстве и обороте, создают основу для предотвращения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, обеспечивая тем самым необходимый уровень защиты прав потребителей и общественного доверия к продукции, направлены на поддержание условий добросовестной конкуренции и защиту интересов производителей и поставщиков высококачественных, подлинных соков.

В ходе разработки редакции Проекта были представлены российским и зарубежным специалистам на 4-ой и 5-ой Международных конференциях "Мир соков-2005" и "Мир соков-2006" (Москва). Редакция Проекта на английском языке направлена в международные организации: ВТО (General Council/Женева), Представительство Европейской комиссии в РФ (Москва), Комиссию Codex Alimentarius (Рим), Международный союз производителей фруктовых соков (Париж), Ассоциацию промышленности соков и нектаров из фруктов и овощей европейского союза (Брюссель).

5. Сведения о публичном обсуждении Проекта

Проект был представлен для публичного обсуждения согласно ФЗ "О техническом регулировании". Уведомление о разработке Проекта опубликовано 31.10.2005 г. в Приложении N 1 (с. 4) к официальному печатному изданию Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии "Вестник технического регулирования" (N 10/23, 2005 г.). Уведомление о завершении публичного обсуждения Проекта опубликовано 27.02.2006 г. в Приложении N 1 (с. 3) к "Вестнику технического регулирования" (N 2/27. 2006 г.).

В ходе публичного обсуждения в Рабочую группу поступило 23 запроса от организаций и специалистов на предоставление копии Проекта. Замечания к Проекту поступили от 3 организаций и 2 специалистов (всего 61 замечание).

Полный перечень замечаний представлен в общей сводке, прилагаемой к настоящей пояснительной записке. В соответствии с поступившими замечаниями Рабочей группой проведена доработка Проекта.

Замечания специалистов ВНИИ консервной и овощесушильной промышленности, направленные в письме N 10/66 от 10.02.2006 г., не включены в общую сводку, т.к. письмо направлено к проекту специального Технического регламента "Соки, нектары и сокосодержащие напитки", а из содержания замечаний следует, что они относятся к положениям, которые отсутствуют в тексте разработанного Проекта, представленного Рабочей группой на публичное обсуждение согласно уведомлению, опубликованному 31.10.2005 г. (см. выше).

Финансово-экономическое обоснование
принятия федерального закона "О специальном техническом регламенте о соках и соковой продукции"

1. Краткая характеристика сокового рынка и соковой индустрии России

По итогам 2005 года объем продаж соков, нектаров, сокосодержащих напитков и морсов в Российской Федерации составил 2260 млн. литров, включая соковую продукцию для детей раннего возраста. Рынок соков и соковой продукции России является вторым (после Германии) в Европе и пятым (после США, КНР и Индии) в мире. Большая часть продукции - это продукция отечественного производства, хотя и с высокой долей импортного сырья. Доля импорта готовой соковой продукции в 2005 году составила не более 1% рынка.

Рынок в целом характеризуется высоким уровнем концентрации. Доля четырех ведущих компаний составляет примерно 85% рынка России. Большая часть производителей соковой продукции объединены в Российский союз производителей соков. На долю участников РСПС приходится около 95% продаж. Соковая отрасль является одной из наиболее прозрачных отраслей в экономике страны. Акции трех лидеров сокового рынка России обращаются на международных финансовых рынках. Практически вся соковая продукция России производится на предприятиях, оснащенных современным технологическим, в основном импортным, оборудованием с высококвалифицированным производственным и управленческим персоналом. Большинство предприятий имеют международные сертификаты систем управления качества и рисками. Аналитическое оборудование, используемое на предприятиях отрасли для контроля сырья и готовой продукции, по уровню не уступает оборудованию лабораторий государственных органов по контролю и надзору, а также испытательных центров органов по сертификации, а в некоторых случаях превосходит его.

На российском рынке соков в рамках сотрудничества между его промышленными и непромышленными участниками создана и успешно функционирует система самоконтроля качества и подлинности соковой продукции.

2. Оценка последствий введения Федерального закона

2.1. Нормы технического уровня

Специальный технический регламент о соках и соковой продукции не содержит требований к продукции, которые бы принципиально отличались от требований международных стандартов и требований национальной нормативной базы. Поэтому введение этого регламента не влечет за собой изменения рисков для потребителей и дополнительных затрат для добросовестных отечественных и зарубежных производителей. Вместе с тем повышение статуса нормативов до уровня закона, безусловно, повысит давление на недобросовестных производителей и приведет к вытеснению фальсифицированной продукции. Ожидается, что для рынка в целом это не будет иметь заметных экономических последствий, так как приведет лишь к более строгому распределению продукции по классификационным группам и предотвращению поступления на рынок фальсифицированной продукции, что соответствует интересам, как потребителей, так и добросовестных производителей подлинной и высококачественной соковой продукции.

2.2. Процедуры технического регулирования.

Наиболее значимые в экономическом отношении изменения специальный технический регламент о соках и соковой продукции несет в части норм, регулирующих доступ на рынок. Существующая система регулирования доступа пищевой продукции и, в частности, соковой, на российский рынок основана # многоступенчатых разрешительных процедурах органов Роспотребнадзора и обязательной сертификации в Системе ГОСТ Р, курируемой Ростехрегулированием. Примерный перечень таких процедур и оценки их стоимости в расчете на одно наименование продукции и на производство с объемом продаж 30 млн. л приведены в таблице 1.

Таблица 1

Процедура	Стоимость, тыс. руб
Санитарно-эпидемиологическое заключение на производство	20
Согласование технических условий	2
Согласование программы производственного контроля	5
Согласование срока годности с испытаниями на долговечность	5
Санитарно-эпидемиологическая экспертиза и заключение на готовую продукцию	5
Санитарно-эпидемилогическая экспертиза и заключение на сырье	5
Регистрация соков для детей раннего возраста	10
Регистрация "аромы"	10
Мониторинг качества воды	20
Обязательная сертификация	2
Инспекционный контроль	3
Оценка состояния производства	10

Удельные затраты такого производства на 1 млн. л соковой продукции составляют около 35 тыс. рублей при стоимости продукции около 20 млн. рублей. Иными словами прямые расходы на эти процедуры оцениваются примерно в 0,2% от стоимости выпускаемой продукции.

Вместе с тем, помимо прямых платежей в разрешительные организации, предприятия несут и другие расходы" связанные с этими процедурами. Так, на рассматриваемом предприятии работу с этими организациями ведут два специалиста, расходы на содержание которых (заработная плата с начислениями, командировочные расходы, накладные расходы) составляют 3350 тыс. рублей в год.

Общие затраты на процедуры подтверждения соответствия для такого предприятия составляют 4380 тыс. рублей или 0,73% от годового объема продаж. Экстраполяция этих данных на весь соковый рынок дает объем затрат отрасли на эти процедуры в размере 330 млн. рублей в год.

Проект предусматривает отказ от разрешительных процедур и перенос акцента в техническом регулировании рынка соковой продукции на надзор. Уведомительная процедура регистрации производства предусматривает возможность выполнения надзорных мероприятий до выхода продукции на рынок. В итоге можно полагать, что риск нанесения вреда жизни и здоровью потребителей будет не выше, чем в настоящее время, т.е. удовлетворять требованиям общества. Отмена этих разрешительных процедур, предусмотренная проектом специального технического регламента о соках и соковой продукции, означает соответствующее снижение стоимости продукции и рост эффективности индустрии соков.

Следует подчеркнуть, что отмена разрешительных процедур положительно сказывается и на инновационном процессе, поскольку снижает временные затраты на обновление ассортимента соковой продукции. Однако выполнить оценку экономического эффекта этих последствий в рамках данного обоснования не представляется возможным.

2.3. Стабильность нормативной базы

Промышленность соков и соковой продукции является отраслью, которая весьма чувствительна к изменениям в нормативной базе, поэтому перенос норм в законодательство дает еще один положительный эффект. Значительная часть соковой продукции в России упаковывается в распространенную на рынке многослойную картонную упаковку, которая одновременно играет роль этикетки. Перманентные изменения ведомственных нормативно-правовых документов ведут к тому, что предприятия# постоянно приходится вносить изменения в дизайн этикетки, а следовательно и обновлять упаковку в целом. Почти каждый год предприятиям отрасли приходится производить вынужденное обновление упаковки (изменение дизайна, обновление типографской оснастки линий по производству упаковки), которое оценивается примерно в 400 млн. рублей.

Переход к более консервативной, законодательной форме регулирования позволяет избежать этих затрат.

Выводы

Анализ последствий принятия специального технического регламента о соках и соковой продукции позволяет сделать вывод об экономической целесообразности его принятия, поскольку при неизменности рисков нанесения вреда жизни и здоровью граждан, его принятие влечет за собой сокращение затрат промышленности, снижение стоимости продукции и рост ее потребления.

Следует отметить, что сокращаемые затраты не относятся к платежам в бюджет и принятие регламента не имеет последствий для бюджета.

Перечень
законодательных актов, нуждающихся в изменениях и дополнениях в связи с принятием федерального закона "О специальном техническом регламенте о соках и соковой продукции"

Со дня вступления в силу настоящего федерального закона утрачивают силу в отношении соковой продукции требования:

- статей 9, 10, 12, 15 (п. 1), 16 (пп. 2, 3), 17 (пп. 1-7), 18 (пп. 1-2, последний абзац п. 3), 19 (пп. 2-4), 20 (пп. 1-3), 21 (пп. 1-3) и 22 Федерального закона от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов";

- статей 13 (второй абзац п. 1, пп. 2-3), 14, 15 (пп. 2-6), 16 (пп. 2-3), 32 (п. 2), 41, 42 (четвертый абзац п. 1) и 43 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".