Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 октября 2011 г. N 14АП-5902/11

г. Вологда

31 октября 2011 г.

Дело N А13-3965/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 24 октября 2011 года.

В полном объеме постановление изготовлено 31 октября 2011 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Тарасовой О.А., судей Виноградовой Т.В. и Пестеревой О.Ю. при ведении протокола секретарем судебного заседания Ефимовой О.Н.,

при участии от Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Вологодской области Погожева М.А. по доверенности от 03.10.2011 N 5733-16-1, от администрации Сокольского муниципального района Швецовой Е.Н. по доверенности от 14.03.2011 N 628,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Сокольского муниципального района на решение Арбитражного суда Вологодской области от 12 июля 2011 года по делу N А13-3965/2010 (судья Селиванова Ю.В.),

установил

администрация Сокольского муниципального района (далее -администрация) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании недействительным предписания Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Вологодской области (далее - управление) от 18.04.2011 N 302/4/302-1.

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 12 июля 2011 года администрации отказано в удовлетворении заявленных требований.

Заявитель с судебным решением не согласился и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит данный судебный акт отменить.

Администрация не согласна с утверждением ответчика о том, что ею допущены нарушения норм действующего законодательства, регламентирующих порядок создания единой дежурной системы (далее - ЕДДС). Податель жалобы ссылается на то, что управление необоснованно обязало администрацию создать ЕДДС на муниципальном уровне в срок до 01.01.2012, поскольку в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28.12.2010 N 1632 "О совершенствовании системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб на территории Российской Федерации" (далее - Указ Президента N 1632) срок завершения создания ЕДДС определен 31.12.2012.

Также заявитель считает, что управлением при проведении проверки нарушены положения, закрепленные Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон о защите прав юридических лиц).

Управление в отзыве и его представитель просили решение суда оставить без изменения, ссылаясь на его законность и обоснованность.

В ходе рассмотрении дела в суде апелляционной инстанции представитель управления в обоснование вынесенного предписания также указал на проводимую на уровне субъекта и муниципальных образований Вологодской области плановой работы по созданию ЕДДС, а также сослался на решение коллегии Северо-западного регионального центра по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 10.11.2009, письмо полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Западном Федеральном округе от 09.06.2010 N А51-3563, письмо Северо-западного регионального центра по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий МЧС России от 17.06.2010 N 5735-4-2-2, письмо заместителя губернатора Вологодской области от 30.04.2010 N 08-ДП/87 (листы дела 124-126, 128-130).

Также ответчик сослался на то, что проведение проверки в отношении администрации не согласовывалось с прокуратурой, поскольку в решении прокуратуры Вологодской области от 23.03.2011 N 17, вынесенном до проведения контрольных мероприятий в отношении другого муниципального района, указано на то, что на такие проверки нормы Закона о защите прав юридических лиц не распространяются.

Заслушав объяснения представителей сторон, изучив доводы, приведенные в жалобе, и письменные доказательства, апелляционная инстанция не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Как следует из материалов дела, управлением проведена внеплановая выездная проверка деятельности администрации, по результатам которой составлен акт от 18.04.2011 N 302 и 18.04.2011 вынесено предписание N 302/4/302-1.

Указанным предписанием администрации установлено в срок до 01.01.2012: создать на муниципальном уровне единую дежурно-диспетчерскую службу, разработать документацию, определяющую работу ЕДДС: порядок взаимодействия ЕДДС района с городскими и сельскими поселениями и привлекаемыми для ликвидации чрезвычайных ситуаций службами; инструкции для действия ЕДДС в случае чрезвычайных ситуаций, нормативно-технические и справочные документы; документацию по обеспечению создания, подготовки и поддержания в готовности к применению сил и средств предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Администрация оспорила данное предписание ответчика в судебном порядке. Апелляционная инстанция считает, что данное предписание признанию недействительным не подлежит.

Как усматривается в материалах дела, в обоснование оспариваемого предписания ответчик сослался на постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (далее - Постановление N 794).

Данным постановлением утверждено Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - Положение N 794), пунктом 2 которого определено, что единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - единая система) объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 21.12.1994 N 68-ФЗ (далее - Закон о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций).

Пунктами 3, 5, 6 Положения N 794 предусмотрено, что единая система, состоящая из функциональных и территориальных подсистем, действует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях. Территориальные подсистемы единой системы создаются в субъектах Российской Федерации для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в пределах их территорий и состоят из звеньев, соответствующих административно-территориальному делению этих территорий.

На основании пункта 11 этого Положения органами повседневного управления единой системы на муниципальном уровне являются единые дежурно-диспетчерские службы муниципальных образований.

Постановлением правительства Вологодской области от 31.01.2011 N 65 утверждено Положение о Вологодской территориальной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - Положение N 65).

Данным постановлением определено, что территориальная подсистема строится по территориальному принципу и состоит из муниципальных звеньев. Муниципальные звенья создаются в муниципальных образованиях области на уровне муниципальных районов и городских округов для участия в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на их территориях (пункт 1.3 Положения N 65).

Органами повседневного управления территориальной подсистемы на муниципальном уровне являются единые дежурно-диспетчерские службы муниципальных образований (пункт 2.5 Положения N 65).

Постановлением администрации Сокольского муниципального района от 15.04.2011 N 210 утверждено Положение о Сокольском районном звене Вологодской областной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - Положение N 210), пунктом 1.3 которого предусмотрено, что районное звено создается для участия в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории Сокольского муниципального района.

Органами повседневного управления районного звена территориальной подсистемы является единая дежурно-диспетчерская служба района (пункт 2.5 Положения N 210).

Между тем заявитель считает необоснованным требование управления создать эту службу в срок до 01.01.2012. Податель жалобы также указывает на то, что создание ЕДДС муниципального района является обязанностью субъекта Российской Федерации.

Апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что установление ответчиком указанного срока для создания ЕДДС не противоречит нормам действующего законодательства по следующим основаниям.

Как видно из оспариваемого ненормативного правового акта, заявителю фактически предписано разработать и утвердить соответствующие документы, инструкции, направленные на организационное создание ЕДДС (определить ее структуру, численность, задачи, порядок функционирования, порядок взаимодействия этой службы с городскими и сельскими поселениями и др.) и регламентирующие ее деятельность на местном уровне.

Данные требования согласуются с нормами, установленными пунктом 11 Положения N 794, которыми закреплено, что компетенция и полномочия органов повседневного управления единой системы определяются соответствующими положениями о них или уставами указанных органов управления (на муниципальном уровне - едиными дежурно-диспетчерскими службами муниципальных образований).

При этом структура, порядок создания и функционирования, задачи ЕДДС, в том числе требования к оборудованию средств и каналов связи, оповещения населения о чрезвычайных ситуациях, установлены ГОСТ Р 22.7.01-99 "Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Единая дежурно-диспетчерская служба", утвержденным постановлением Госстандарта России от 09.11.1999 N 400-ст (далее - ГОСТ Р 22.7.01-99).

Частью 1 указанного ГОСТа установлено, что эти требования обязательны в том числе для органов местного самоуправления.

Как следует из положений, закрепленных в пункте 1 статьи 46 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Закон о техническом регулировании), до вступления в силу технических регламентов акты федеральных органов исполнительной власти в сфере технического регулирования носят рекомендательный характер и подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям, указанным в этом пункте статьи 46 названного Закона.

Одной из целей, установленных пунктом 1 статьи 46 Закона о техническом регулировании, является защита жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества.

Положениями, закрепленными Постановлением N 794, прямо предусмотрено, что ЕДДС осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных Законом о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, в соответствии с приведенными нормами требования ГОСТ Р 22.7.01-99 являются обязательными для исполнения заявителем.

Названный нормативный документ введен в действие с 01.01.2000. Законом о техническом регулировании этот документ признан национальным стандартом с момента вступления в силу названного Закона.

Между тем, как следует из акта поверки от 18.04.2011 N 302 и не оспаривается подателем жалобы, в Сокольском районе ЕДДС не создана, порядок взаимодействия этой службы с городскими и сельскими поселениями, инструкции для действия в случае чрезвычайной ситуации, нормативно-технические и справочные документы не разработаны. Функции ЕДДС выполняет диспетчер федеральной противопожарной службы, что не соответствует требованиям законодательства.

Следовательно, оснований для вывода о том, что срок, определенный управлением в предписании от 18.04.2011 N 302/4/302-1, не может считаться соответствующим закону, в данном случае не имеется.

При этом апелляционная инстанция соглашается с утверждением ответчика о том, что рекомендательно установленный срок создания ЕДДС, определенный Указом Президента N 1632, предусматривает завершение создания единой системы (территориальных подсистем и ее звеньев на территории Российской Федерации) в целях ее дальнейшего функционирования как единой службы.

В связи с этим установление управлением на местном уровне более ранних сроков создания документального обеспечения деятельности ЕДДС и этапов формирования такой службы в соответствии с ГОСТ Р 22.7.01-99 и Постановлением N 794 не противоречит названному нормативному акту.

При этом в силу приведенных норм и положений, закрепленных в пункте 7 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статье 38 Устава Сокольского муниципального района, полномочия по созданию ЕДДС муниципального района, утверждению положения об этой службе и организация ее деятельности на местном уровне (в Сокольском районе) входят в компетенцию администрации.

Ссылка заявителя на отсутствие запланированного финансирования на цели создания ЕДДС в бюджете на 2011 год (листы дела 46-47) в данном случае также не может послужить основанием для признания оспариваемого предписания недействительным.

Как следует из текста оспариваемого предписания, оно фактически содержит требование о создании в соответствии с ГОСТ Р 22.7.01-99 и Постановлением N 794 документального обеспечения деятельности ЕДДС на местном уровне.

При этом отсутствие финансирования, связанного с непосредственным созданием этой службы как действующей единицы территориальной подсистемы, при выполнении заявителем всех от него зависящих мер будет являться основанием для определения наличия (степени) вины администрации в случае рассмотрения вопроса о привлечении ее к ответственности за неисполнение требований уполномоченных органов государственной власти.

Ссылка подателя жалобы на нарушение управлением при проведении проверки требований Закона о защите прав юридических лиц также подлежит отклонению, поскольку апелляционная инстанция считает, что нормы, закрепленные названным Законом, не распространяются на спорные правоотношения.

Действительно, сфера применения данного Закона в действующей его редакции на момент проверки расширена.

Так, согласно части 1 статьи 1 Закона о защите прав юридических лиц названный Закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Из этой нормы Федеральным законом от 27.12.2009 N 365-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления" исключены слова: "при осуществлении ими предпринимательской деятельности".

Между тем наделение органов местного самоуправления правами и обязанностями юридического лица означает лишь то, что нормы Гражданского кодекса Российской Федерации к ним применимы в части, касающейся осуществления ими хозяйственной деятельности, необходимой для реализации своих публично-правовых функций. Закон о защите прав юридических лиц в числе иных предусматривает осуществление муниципального контроля в отношении юридических лиц. Таким образом, по смыслу этого Закона органы местного самоуправления выступают контролирующими органами, поэтому они не могут являться теми лицами, в отношении которых такой контроль осуществляется.

Аналогичный подход к рассмотрению таких правоотношений изложен в письмах Министерства экономического развития Российской Федерации от 28.12.2010 N Д05-4857, от 22.12.2010 N Д05-4778, от 08.12.2010 N Д05-4534.

Таким образом, апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что оспариваемое предписание вынесено ответчиком в соответствии с законом и не нарушает прав и законных интересов администрации.

Следовательно, оснований для удовлетворения жалобы заявителя и признания оспариваемого предписания управления недействительным у суда апелляционной инстанции в рассматриваемом случае не имеется.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил

решение Арбитражного суда Вологодской области от 12 июля 2011 года по делу N А13-3965/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Сокольского муниципального района - без удовлетворения.

Председательствующий

О.А. Тарасова

Судьи

Т.В. Виноградова О.Ю. Пестерева