Заключение на проект федерального закона N 438735-4 "О Российской корпорации нанотехнологий" (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
от 9 июня 2007 г. N вн. 2.2-1/2422
по проекту федерального закона N 438735-4 "О Российской корпорации нанотехнологий", внесенному депутатами Государственной Думы Ю.А. Барзыкиным, Н.И. Булаевым, А.А. Кокошиным и другими
(первое чтение)

Рассмотрев вышеназванный законопроект, сообщаем следующее.

1. Законопроектом предусматривается создание, правовое положение, принципы организации и порядок деятельности "Российской корпорации нанотехнологий" (далее - Корпорация), правовые основы создания которой как государственной корпорации (некоммерческой организации) содержатся в Федеральном законе "О некоммерческих организациях" (статья 7.1).

Согласно статье 3 законопроекта Корпорация "действует в целях реализации государственной политики, в том числе в инновационной сфере, содействия перехода экономики Российской Федерации на инновационный путь развития, развития "инновационной инфраструктуры, реализации проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии" и т.д.

Таким образом (см. также наименование законопроекта), в законодательство Российской Федерации вводятся новые понятия "нанотехнологии", "наноиндустрия", правовые определения которых как в данном в законопроекте, так и в действующих законодательных актах Российской Федерации отсутствуют, а также используются понятия "инновационная сфера", "инновационная инфраструктура", "инновационный путь развития" "инновационная деятельность" (см. статью 3), которые хотя и упоминаются в ряде законодательных актов Российской Федерации, но определения которых не приводятся ни в одном из них. В этой связи возникает ряд вопросов, касающихся предусматриваемых направлений деятельности указанной Корпорации и приоритетности оказания ею организационной и финансовой поддержки разработок и проектов.

Поскольку одной из основных функций Корпорации является финансирование "инновационной деятельности", проектов в области "нанотехнологий" и иных проектов, связанных с созданием новых научно-технических результатов, новой высокотехнологичной продукции и их внедрением в производство (статья 3 законопроекта), то (с учетом отмеченного выше) возможны ситуации, при которых приоритеты в поддержке разработок и проектов могут предназначаться разработкам, не отвечающим необходимому уровню новизны. В то же время, если вести речь о принципиально новых разработках и результатах, то таковыми являются результаты и разработки, признаваемые в качестве изобретений, полезных моделей, промышленных образцов и т.д. (результаты интеллектуальной деятельности), мировая новизна которых подтверждается экспертным путем.

Таким образом, с правовой точки зрения эффективность реализации предлагаемой законопроектом системы стимулирования создания и внедрения результатов и разработок во многом зависит от четкого определения вводимых понятий. В этих целях необходимо обратиться к положениям части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации (вступит в силу с 1 января 2008 года) (далее - ГК РФ), регулирующей отношения, связанные с созданием и использованием результатов интеллектуальной деятельности, в том числе в составе единых технологий (см., в частности, главу 77).

Помимо вышеизложенного, в целях обеспечения эффективного использования денежных средств Корпорации считали бы целесообразным предусмотреть в законопроекте положения, устанавливающие критерии отбора организаций для предоставления им средств Корпорации на осуществление деятельности, связанной с созданием и развитием перспективных "нанотехнологий и наноиндустрии", уточнив, являются ли ими организации государственной формы собственности или любой иной формы собственности, и механизм контроля со стороны Корпорации за целевым использованием выделяемых средств. В этой связи полагаем возможным предусмотреть для получателей средств Корпорации обязанности по предоставлению отчета об использовании данных средств, а также меры воздействия со стороны Корпорации в отношении получателей денежных средств в случае выявления фактов их нецелевого использования.

Одновременно в части 4 статьи 5 законопроекта, в которой идет речь об использовании имущества Корпорации для достижения целей, ради которых она создана, следует говорить о целях, определенных "законом" (см. пункт 2 статьи 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях").

2. В части 1 статьи 2 законопроекта предусматривается, что Корпорация является "государственной корпорацией, созданной Российской Федерацией, статус, цель деятельности, функции и полномочия которой определяются настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами". Однако, с учетом норм пункта 3 статьи 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях", предусматривающих, что особенности правового положения государственной корпорации устанавливаются законом, предусматривающим создание государственной корпорации, в котором должны определяться наименование государственной корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации представляется неправомерным такое расширение перечня актов, регулирующих деятельность Корпорации.

С указанными нормами федерального закона необходимо также согласовать часть 1 статьи 4 законопроекта, устанавливающую, что "правовой статус и деятельность Корпорации регулируются настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами и Регламентом Корпорации"; части 3 и 4 статьи 4 законопроекта, предусматривающие возможность правового регулирования вопросов деятельности Корпорации актами Правительства Российской Федерации, а также статью 22 проекта, касающуюся порядка реорганизации и ликвидации Корпорации, которая содержит отсылку на федеральный закон, определяющий такой порядок, что не согласуется с положениями абзаца 2 пункта 3 статьи 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях", согласно которому этот порядок должен быть прописан в законе, предусматривающем создание Корпорации.

3. В части 2 статьи 3 проекта устанавливается, что Корпорация вправе осуществлять "иную приносящую доходы деятельность". Вместе с тем согласно пункту 2 статьи 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" государственная корпорация может осуществлять только предпринимательскую деятельность и лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям.

4. 3аконопроект предусматривает участие представителей Федерального Собрания Российской Федерации в деятельности Наблюдательного совета Корпорации (статья 10). Если предполагается, что такими представителями будут выступать депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, то в этом случае в соответствующих изменениях нуждается Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (статья 7), который предусматривает перечень форм деятельности члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы и определяет, что деятельность указанных лиц может осуществляться также в иных формах, предусмотренных "Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации".

Согласно пункту 3 части 2 статьи 6 законопроекта членам наблюдательного совета полагаются вознаграждение и компенсации. Данные положения (в части членов наблюдательного совета, если таковыми будут члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы) требуют согласования с положениями части 2 статьи 6 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", согласно которой указанные лица не вправе заниматься (наряду с предпринимательской) иной оплачиваемой деятельностью (кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности).

5. Как следует из положений части 2 статьи 10 законопроекта члены наблюдательного совета, за исключением генерального директора Корпорации, не работают в Корпорации на постоянной основе, при этом члены наблюдательного совета вправе совмещать свое членство в наблюдательном совете с замещением государственной должности.

Таким образом из предложенной редакции указанной части следует, что генеральный директор Корпорации, работающий на постоянной основе и являющийся членом наблюдательного совета, вправе замещать государственные должности, что требует уточнения.

В статьях 6, 10 и 21 проекта представляется избыточным назначение Правительством Российской Федерации членов наблюдательного совета Корпорации, так как указанные члены выдвигаются в силу проектируемой нормы закона. Кроме того, следует уточнить, каким образом Федеральное Собрание, включающее Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство Российской Федерации и Администрация Президента Российской Федерации, а также представители науки, бизнеса и Общественной палаты Российской Федерации могут проводить соответствующий совместный отбор кандидатур в члены наблюдательного совета Корпорации. Также представляется некорректным исключать из процесса выдвижения кандидатов Президента Российской Федерации.

6. Согласно части 3 статьи 13 законопроекта члены правления Корпорации могут быть досрочно освобождены от исполнения полномочий наблюдательным советом Корпорации по представлению генерального директора Корпорации. Однако при данной редакции остается неясным правовое положение освобожденных членов правления: будут ли они уволены из Корпорации, переведены на другую работу, будет ли им выплачена какая-либо компенсация и т.д. Данные положения требуют согласования со статьей 281 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ), предусматривающей особенности регулирования труда членов коллегиального исполнительного органа организации.

7. Часть 5 статьи 14 законопроекта требует редакционного уточнения в соответствии с нормами трудового законодательства. Так, вместо понятия "найм" в ТК РФ применяется понятие "прием на работу" (см. статьи 68, 70, 71 и другие), вместо слов "служебные права и обязанности" - "права и обязанности работников" (см. статью 14 и другие). Слова "систему дисциплинарных взысканий" предлагается исключить, поскольку виды дисциплинарных взысканий установлены статьей 192 ТК РФ.

8. Положения части 5 статьи 2 законопроекта о том, что Российская Федерация не отвечает по обязательствам Корпорации, а Корпорация по обязательствам Российской Федерации, "если иное не предусмотрено федеральными законами", нуждаются в приведении в соответствие с абзацем 3 пункта 1 статьи 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях", согласно которому отсылка к иным федеральным законам является несостоятельной, и положения, касающиеся ответственности по обязательствам друг друга, должны быть предусмотрены непосредственно в законе, предусматривающем "создание государственной корпорации".

9. В части 6 статьи 2 законопроекта следует говорить о том, что Корпорация вправе открывать банковские счета на территории Российской Федерации и за ее пределами "в установленном порядке", поскольку порядок открытия организациями банковских счетов на территории Российской Федерации и за ее пределами регулируется Гражданским кодексом Российской Федерации, федеральными законами "О банках и банковской деятельности" и "О валютном регулировании и валютном контроле". Кроме того, предлагаемое уточнение будет согласовываться с положениями пункта 3 статьи 3 Федерального закона "О некоммерческих организациях".

10. Частью 3 статьи 4, частью 2 статьи 5 и подпунктом 16 части 1 статьи 11 законопроекта предусмотрена возможность формирования в составе имущества Корпорации резервного и иных целевых фондов. Однако при этом законопроектом не определены назначение и порядок использования указанных фондов.

11. В соответствии с частью 1 статьи 5 законопроекта имущество Корпорации формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации в соответствии со статьей 20 законопроекта, однако ссылка на данную статью законопроекта требует уточнения, поскольку в ней устанавливаются направления расходования денежных средств Корпорации.

12. В соответствии с пунктом 10 части 1 статьи 11 законопроекта при осуществлении возложенных на Корпорацию функций, наблюдательный совет Корпорации, в том числе, принимает решение о выпуске Корпорацией облигаций и иных эмиссионных ценных бумаг.

Полагаем, что данные положения законопроекта не согласуются с пунктом 2 статьи 24 Федерального закона "О некоммерческих организациях", в соответствии с которым некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана. Такой деятельностью признаются, в том числе, приобретение и реализация ценных бумаг. Однако возможность выпуска (осуществление эмиссии) некоммерческой организацией собственных ценных бумаг Федеральным законом "О некоммерческих организациях" не предусмотрена. При этом, в соответствии с Федеральным законом "О рынке ценных бумаг" выпуск (эмиссия) ценных бумаг и порядок его осуществления обусловлены наличием уставного капитала эмитента. В соответствии с пунктом 1 статьи 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" в случаях и порядке, которые установлены федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, за счет части ее имущества может быть сформирован уставный капитал. Однако законопроект не предусматривает формирование уставного капитала Корпорации.

Кроме того, полагаем, что в перечне функций, реализуемых Корпорацией для достижения целей своей деятельности (часть 3 статьи 3 законопроекта), отсутствуют функции, для осуществления которых необходим выпуск Корпорацией ценных бумаг. В связи с изложенным положение пункта 10 части 1 статьи 11 законопроекта требует дополнительного обсуждения.

13. Частью 2 статьи 20 законопроекта предусмотрено, что временно свободные денежные средства Корпорации могут быть инвестированы в финансовые инструменты. При этом перечень данных финансовых инструментов или критерии их выбора законопроектом не предусмотрены.

В этой связи, в целях получения стабильного уровня доходов от размещения временно свободных денежных средств Корпорации полагаем целесообразным использовать порядок размещения временно свободных средств, аналогичный порядку, установленному статьей 38 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" для временно свободных средств Агентства по страхованию вкладов. Использование статьи 38 названного Федерального закона обусловлено сходством юридической природы Корпорации и Агентства, являющимися государственными корпорациями.

14. Требует уточнения возможность Корпорация выполнять функции по размещению муниципальных заказов для муниципальных нужд на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ (абзац 8 статьи 3).

15. Согласно законопроекту Научно-технический совет является консультативным органом (часть 2 статьи 9), поэтому вряд ли необходимо столь детально регулировать его деятельность непосредственно в законе. Одновременно нуждается в уточнениях положение о том, что члены Научно-технического совета "избираются" в его состав, а также отсылка к положению об органах управления Корпорации в части полномочий названного Совета (часть 6 статьи 17), к которым этот Совет не относится.

Замечания по юридической технике исполнения законопроекта прилагаются.

Приложение: вышеупомянутое на 15 листах.

Заместитель начальника управления

М.Н. Ласточкина