Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 15 ноября 2011 г. N 08АП-7873/11

город Омск

15 ноября 2011 г.

Дело N А46-7073/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 10 ноября 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 ноября 2011 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Киричёк Ю.Н.,

судей Ивановой Н.Е., Рыжикова О.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Кулагиной Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-7873/2011) Территориального Фонда обязательного медицинского страхования Омской области на решение Арбитражного суда Омской области от 17.08.2011 по делу N А46-7073/2011 (судья Стрелкова Г.В.), принятое по заявлению Муниципального учреждения здравоохранения "Городская поликлиника N 6" (ОГРН 1025501387394, ИНН5507035730) к Территориальному Фонду обязательного медицинского страхования Омской области, (ОГРН 1025501245197, ИНН 5504019137) о признании недействительным предписания N 14 от 04.04.2011 об устранении нарушений в использовании средств обязательного медицинского страхования, выявленных в ходе проверки в период с 28.03.2011 по 31.03.2011,

при участии в судебном заседании представителей:

от Территориального Фонда обязательного медицинского страхования Омской области - Баканова Е.В. по доверенности N 5979/09-01-06 от 28.12.2010 сроком действия по 31.12.2011, личность удостоверена паспортом гражданина Российской Федерации;

от Муниципального учреждения здравоохранения "Городская поликлиника N 6" Щелконогова В.А. по доверенности N1/2011 от 09.11.2011 сроком действия на один год, личность установлена на основании служебного удостоверения

установил:

Муниципальное учреждение здравоохранения "Детская городская поликлиника N 6" (далее - заявитель, МУЗ "ДГП N 6",Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Омской области с заявлением к Территориальному Фонду обязательного медицинского страхования Омской области (далее - заинтересованное лицо, ТФОМС Омской области) о признании недействительным предписания N 14 от 04.04.2011 об устранении нарушений в использовании средств обязательного медицинского страхования, выявленных в ходе проверки с 28.03.2011 по 31.03.2011.

Решением от 17.08.2011 по делу N А46-7373/2011 Арбитражный суд Омской области удовлетворил заявленное Учреждением требование.

В обоснование принятого решения суд первой инстанции указал на превышение ТФОМС Омской области предоставленных ему законом полномочий при вынесении оспариваемого предписания, и отсутствие у заинтересованного лица полномочий на проверку именно целевого расходования денежных средств обязательного медицинского страхования.

Кроме того, суд первой инстанции не нашел правовых оснований для прекращения производства по делу на основании части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ввиду неподведомственности данного спора арбитражному суду.

В апелляционной жалобе ТФОМС Омской области просит решение Арбитражного суда Омской области от 17.08.2011 по делу N А46-7073/2011 отменить, принять по делу новый судебный акт.

Податель жалобы считает, что в настоящем конкретном случае заявленное Учреждением требование не связано с осуществлением экономической деятельности, поскольку должностные лица заинтересованного лица в процессе проверки расходования средств обязательного медицинского страхования действовали на основании приказа Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 17.12.1998 N 100, являющегося в силу Постановления Правительства РФ от 29.07.1998 N 857 обязательным для исполнения ТФОМС.

По мнению подателя жалобы, у него отсутствуют законодательно закрепленные властные полномочия и способы их реализации в случае неисполнения медицинским учреждением оспариваемого предписания; направление средств обязательного медицинского страхования на иные статьи, выходящие за рамки структуры тарифа, является их нецелевым расходованием; на момент издания ТФОМС предписания о восстановлении нецелевых средств у него имелось законодательно закрепленное право направить в адрес заявителя требование, несмотря на формальное несоответствие буквального названия документа.

ТФОМС Омской области считает, что, исходя из буквального толкования полномочий ФОМС, в части проведения проверок и ревизий, полномочия заинтересованного лица являются аналогичными полномочиям ФОМС.

Податель жалобы также не согласен с выводом суда первой инстанции об отсутствии тождественности понятий рациональное и целевое использование средств.

В судебном заседании представитель ТФОМС Омской области поддержал доводы и требования апелляционной жалобы.

Представитель МУЗ "ГП N 6" в письменном отзыве на апелляционную жалобу и в устном выступлении в суде апелляционной инстанции просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, письменный отзыв Учреждения на апелляционную жалобу, заслушав представителей участвующих в деле лиц, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

На основании приказа исполнительного директора Территориального фонда обязательного медицинского страхования Омской области от 25.03.2011 N 48 в срок с 28.03.2011 по 31.03.2011 была проведена проверка использования средств обязательного медицинского страхования в МУЗ "ГП N 6" за период с 01.01.2010 по 31.12.2010, по результатам которой составлен акт проверки от 04.04.2011 (т.1 л.д.19-23).

В названном акте указано на использование МУЗ "ГП N 6" средств обязательного медицинского страхования (далее - ОМС) не по целевому назначению в размере 5 775 654 руб. по статьям, не включенным в структуру тарифа на медицинские услуги тарифного соглашения на медицинские услуги в системе ОМС населения Омской области, в том числе на такие статьи как: "услуги связи", "транспортные услуги" (проездные билеты, командировочные расходы), "услуги по содержанию имущества", "прочие услуги, работы", "увеличение стоимости основных средств" (лабораторные инструментальные столы, оргтехника, бытовая техника, медицинское оборудование), а также "увеличение стоимости материальных запасов".

На основании указанного акта проверки в адрес МУЗ "ГП N 6" направлено предписание об устранении нарушений в использовании средств ОМС, выявленных в ходе проверки с 28.03.2011 по 31.03.2011 от 04.04.2011 N 14, в котором МУЗ "ГП N 6" предписывалось в течение 10 дней направить в адрес ТФОМС Омской области информацию о принятых мерах, по устранению выявленных в ходе проверки нарушений и согласовать срок и способ восстановления средств, использованных не по целевому назначению.

Также средства ОМС, использованные не по целевому назначению в сумме 5 755 654 руб. предписывалось восстановить в соответствии с "Временным порядком обеспечения рационального использования средств системы обязательного медицинского страхования":

- путем перечисления средств, использованных не по целевому назначению, на счет ТФОМС Омской области, за счет средств бюджета, платных услуг населению;

- путем перечисления установленной суммы средств, использованных не по целевому назначению за счет бюджетных средств или платных медицинских услуг (добровольного медицинского страхования) на счет медицинского учреждения по учету средств ОМС, при условии отражения указанных операций в бухгалтерской отчетности медицинского учреждения и предоставления ТФОМС Омской области копий платежных документов с отметкой банка;

- путем уменьшения размера оплаты оказанной медицинской помощи страховыми медицинскими организациями.

Кроме того, заявителю было предписано направить в адрес ТФОМС Омской области уведомление об исполнении.

Полагая, что вышеупомянутое предписание не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы МУЗ "ГП N 6", последнее обратилось в суд с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

17.08.2011 Арбитражный суд Омской области принял обжалуемое решение.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены или изменения, исходя из следующего.

В соответствии с абзацем 2 статьи 9 Федерального закона от 05.08.2000 N 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах" порядок расходования средств, уплачиваемых в государственные социальные внебюджетные фонды, устанавливаются законодательством Российской Федерации об обязательном социальном страховании.

Статьей 4 Закона Российской Федерации от 28.06.1991 N 1499-1 "О медицинском страховании граждан Российской Федерации" (далее - Закон РФ N 1499-1) предусмотрено, что отношения субъектов медицинского страхования, к которым относятся гражданин, страхователь, страховая медицинская организация, медицинское учреждение, регулируются договорами.

Определяя в статьях 20 и 23 функции каждого субъекта обязательного медицинского страхования, Закон РФ N 1499-1 устанавливал, что медицинские учреждения оказывают медицинскую помощь в системе медицинского страхования на основании договоров со страховыми медицинскими организациями, в которых должен быть предусмотрен, в частности, и порядок контроля использования страховых средств соответствующей медицинской организацией.

В соответствии с пунктом 5.2 Типовых правил обязательного медицинского страхования граждан, утвержденных Федеральным фондом обязательного медицинского страхования от 03.10.2003 N 3856/30-3/и, отношения между медицинским учреждением и страховой медицинской организацией (и/или Территориальным фондом обязательного медицинского страхования) строятся на основании договора на предоставление лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг) по обязательному медицинскому страхованию.

В силу статьи 27 Закона РФ N 1499-1 медицинские учреждения в соответствии с законодательством Российской Федерации и условиями договора несут ответственность за объем и качество предоставляемых медицинских услуг и за отказ в оказании медицинской помощи застрахованной стороне. В случае нарушения медицинским учреждением условий договора страховая медицинская организация вправе частично или полностью не возмещать затраты по оказанию медицинских услуг.

Имеющиеся в материалах настоящего дела документы свидетельствуют о том, что в рассматриваемом случае договор между МУЗ "ГП N 6" и ТФОМС Омской области не заключался.

В 2010 году Учреждение оказывало медицинские услуги на основании договоров на предоставление лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг) по обязательному медицинскому страхованию (далее - договоры), заключенных между ним и страховыми компаниями: ООО МСК "АСКО-Забота", ЗАО МСК "Астромед", ООО "Росгосстрах - Медицина", ЗАО "РОСНО-МС".

Ни Законом РФ N 1499-1, ни указанными договорами ответственность за нецелевое использование денежных средств медицинским учреждением не установлена, допустима лишь ответственность за нарушение условий заключенных договоров.

Таким образом, учитывая положения указанных норм права и фактические обстоятельства дела, арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о том, что ТФОМС Омской области не является участником договорных отношений между страховыми компаниями и медицинским учреждением, следовательно, у ТФОМС Омской области отсутствуют полномочия как по контролю за расходованием денежных средств, перечисленных на основании договоров, заключенным медицинским учреждением со страховыми компаниями, так и предъявлению требований о восстановлении медицинским учреждением денежных средств по причине их использования не по целевому назначению.

Указанное согласуется с судебно-арбитражной практикой формируемой вышестоящими судами (см., например, постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 21.10.2008 по делу N Ф04-6510/2008 (14694-А46-23).

Арбитражный суд апелляционной инстанции также полагает необходимым отметить следующее.

Имеющиеся в материалах настоящего дела документы свидетельствуют, что проведение контрольных мероприятий было начато ТФОМС Омской области в период, когда уже вступил в действие Федеральный закон от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 29.11.2010 N 326-ФЗ) и утратил свою силу Закон РФ от 28.06.1991 N 1499-1.

В рассматриваемой ситуации, при проведении проверки ТФ ОМС Омской области безусловно не мог применить нормы недействующего закона.

Однако не могут быть применены и положения Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ в части наделения ТФОМС правом на осуществление контроля за целевым использованием средств ОМС, поскольку указанные положения увеличивают число контролирующих органов, определяют ответственность за нецелевое использование средств ОМС медицинскими учреждениями и, тем самым, не могут распространяться на правоотношения, существовавшие до момента вступления указанного закона в силу.

Кроме того, суд апелляционной инстанции считает необходимым отметить следующее.

В соответствии с подпунктом 6 пункта 8 раздела 3 устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 29.07.1998 N 857, подпунктом 9 пункта 3 Положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденного постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 24.02.1993 N 4543-1, пунктом 14 "Временного порядка финансирования взаимодействия и расходования средств в системе обязательного медицинского страхования граждан, утвержденного ФФОМС РФ 05.04.2001 N 1518/21-1, разделом 6 Приказа ФФОМС от 09.12.1999 N 105 функцией ФОМС, а также его территориальных органов является осуществление контроля за рациональным использованием финансовых средств в системе обязательного медицинского страхования, в том числе путем проведения соответствующих ревизий и целевых проверок.

При этом законодательством, регулирующим как бюджетные правоотношения, так и правоотношения в сфере обязательного медицинского страхования, разделяются понятия "рациональное" и "целевое" использование и, соответственно, "нерациональное" и "нецелевое" их использование.

Под рациональным использованием финансовых средств в системе обязательного медицинского страхования понимается такое их использование, которое соответствует целям обязательного медицинского страхования граждан Российской Федерации по обеспечению им равных возможностей в получении медицинской и лекарственной помощи в объемах и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования (абзац 4 раздела 1 Приказа ФФОМС от 09.12.1999 N 105).

При этом определение понятия "нецелевое использование" ни в Законе РФ от 28.06.1991 N 1499-1, ни в ином нормативном правовом акте, регулирующим эту сферу правоотношений, в спорном периоде дано не предусматривалось.

Абзацем седьмым раздела 5 Указаний по обеспечению рационального использования средств ОМС, утвержденных приказом ФФОМС от 07.08.1995 N 71 (утратил силу в связи с принятием приказа ФФОМС от 09.12.1999 N 105) под нецелевым использованием средств ОМС медицинскими учреждениями понималось: а) направление средств обязательного медицинского страхования на оплату видов расходов, не включенных в структуру тарифов на оказание медицинских и иных услуг в системе обязательного медицинского страхования; б) направление средств обязательного медицинского страхования на финансирование видов медицинской помощи, не включенных в территориальную программу обязательного медицинского страхования; в) использование средств не по назначению, содержащемуся в платежном поручении (указании) территориального (Федерального) фонда, страховой медицинской организации о направлении средств медицинскому учреждению; г) расходование средств обязательного медицинского страхования сверх норм, установленных соответствующими министерствами (ведомствами) Российской Федерации.

При этом понятие "нецелевое использование" содержалось в Указаниях по обеспечению рационального использования средств ОМС, утвержденных приказом ФФОМС от 07.08.1997 N 71, наряду с понятием "нерациональное использование".

Различие в содержании нерационального и нецелевого использования средств ОМС очевидны и такие отличия в них не дают оснований для отождествления этих понятий.

Следовательно, указанное свидетельствует о том, что ТФОМС Омской области в спорном периоде не был наделен правом на осуществление контроля за целевым использованием финансовых средств в системе обязательно медицинского страхования.

Таким образом, учитывая изложенное выше, а также то, что у ТФОМС Омской области отсутствуют полномочия по контролю расходования денежных средств, перечисленных на основании договоров, заключенных медицинским учреждением со страховыми компаниями, оспариваемое предписание является незаконным.

В своей апелляционной жалобе ее податель ссылается на то, что заявленное Учреждением требование не имеет экономического содержания, поскольку должностные лица заинтересованного лица в процессе проверки расходования средств обязательного медицинского страхования действовали на основании приказа Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 17.12.1998 N 100, являющегося в силу Постановления Правительства РФ от 29.07.1998 N 857 обязательным для исполнения ТФОМС.

Арбитражный суд апелляционной инстанции не может согласиться с данным доводом заинтересованного лица, поскольку, исходя из положений части 1 статьи 27, части 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также из содержания самого предписания следует, что оспариваемый акт обладает признаками ненормативного правового акта.

Учитывая изложенное, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

Нормы материального права применены Арбитражным судом Омской области правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. Следовательно, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда не имеется, а потому апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Вопрос об отнесении расходов по уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе не рассматривался, так как при ее подаче ТФОМС Омской области не уплачивал государственную пошлину.

Статья 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации предусматривает освобождение государственных органов, органов местного самоуправления, выступающих по делам, рассматриваемым в арбитражных судах в качестве истцов или ответчиков, от уплаты государственной пошлины.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Омской области от 17.08.2011 по делу N А46-7073/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Ю.Н. Киричёк

Судьи

Н.Е. Иванова О.Ю. Рыжиков