Пояснительная записка к проекту федерального закона N 414167-4 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах и Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" в части уточнения определения и конкретизации признаков манипулирования ценами на рынке ценных бумаг (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерация об административных правонарушениях в части усиления административной ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах и Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" в части уточнения определения и конкретизации признаков манипулирования ценами на рынке ценных бумаг"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления административной ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах и Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" в части уточнения определения и конкретизации признаков манипулирования ценами на рынке ценных бумаг" (далее - законопроект) разработан в целях защиты прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг.

Предметом его правового регулирования являются административные правонарушения, совершаемые в области законодательства об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах.

Законопроект направлен на усиление административной ответственности участников финансового рынка за нарушения требований федеральных законов и принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов.

1. Для устранения существующей сегодня практики законопроект устанавливает административную ответственность за манипулирование ценами на рынке ценных бумаг.

Кроме того, с учетом накопившейся практики при осуществлении ФСФР России надзорных мероприятий на рынке ценных бумаг в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" вносятся изменения, касающиеся уточнения определения и конкретизации признаков манипулирования ценами на рынке ценных бумаг (статья 2 законопроекта).

Как показывает практика применения пункта 2 статьи 51 Федерального закона "О рынке ценных бумаг", установленные признаки не охватывают реально существующие методы манипулирования, используемые на рынке ценных бумаг.

Ключевой проблемой, с которой сталкивается ФСФР России при применении пункта 2 статьи 51 Федерального закона "О рынке ценных бумаг", является размытость и узость формулировок признаков манипулирования ценами на рынке ценных бумаг.

Предусмотренные в настоящее время в законодательстве признаки манипулирования ценами на рынке ценных бумаг устанавливают в качестве одного из обязательных критериев выявления манипулирования доказательство наличия у манипулирующего лица цели побудить инвесторов продавать или приобретать публично размещаемые и/или публично обращаемые ценные бумаги. Наличие цели побудить инвесторов продавать или приобретать ценные бумаги, как показывает практика, зачастую не является определяющей целью манипулятора, преследующего иные цели (извлечение прибыли, установлении цены на завышенном или заниженном уровне, увеличение объемов торгов и т.д.).

Помимо этого, недостаток действующего законодательства Российской Федерации заключается в том, что оно предусматривает лишь ограниченный перечень признаков манипулирования ценами на рынке ценных бумаг: раскрытие недостоверной информации, совершение сделок без смены владельца ценных бумаг, одновременное выставление поручений на покупку и продажу ценных бумаг по ценам, имеющим существенное отклонение от текущих рыночных цен по аналогичным сделкам, соглашение двух или нескольких участников торгов или их представителей о покупке (продаже) ценных бумаг по ценам, имеющим существенное отклонение от текущих рыночных цен по аналогичным сделкам. В то же время не признается манипулированием ценами на рынке ценных бумаг совершение целого ряда действий, фактически являющихся манипулированием, например, совершение взаимных сделок, не имеющих очевидного экономического смысла, либо иной законной цели, выставление заявок по существенно отличающимся ценам, если заявки иных участников торгов соответствуют конъюнктуре рынка, неоднократное выставление и снятие заявок с постоянно увеличивающимися или снижающимися ценами, неисполнение обязательств по сделкам, в результате которых существенно изменилась цена ценной бумаги, и т.д.

В предлагаемой в законопроекте новой редакции части 2 статьи 51 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" учтена специфика совершения сделок на рынке ценных бумаг. В то же время в отношении некоторых признаков манипулирования ценами на рынке ценных бумаг определить однозначные количественные параметры отнесения определенных действий к манипулированию невозможно. Причина этого заключается в том, что для разных ценных бумаг понятие существенного изменения либо незначительного промежутка времени может быть различным. Более того, даже в случае определения в законе, например, незначительного промежутка времени для разных ценных бумаг, в связи с развитием рынка и изменением ликвидности ценных бумаг возникнет ситуация, когда придется постоянно вносить изменения в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг", что, в свою очередь, не позволит оперативно реагировать на изменяющуюся конъюнктуру рынка. В этой связи предполагается, что дополнительные критерии отнесения определенных действий к манипулированию ценами на рынке ценных бумаг могут быть установлены ФСФР России (например, в случае с определением последовательного выставления заявок в течение незначительного промежутка времени (подпункт 3 новой редакции части 2 статьи 51 Федерального закона "О рынке ценных бумаг").

2. Законопроектом предусматривается предоставление ФСФР России права рассматривать дела об административных правонарушениях за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности. Согласно части 1 статьи 23.1 Кодекса в настоящее время указанные дела об административных правонарушениях вправе рассматривать только судьи.

Данное дополнение обусловлено необходимостью более оперативного рассмотрения дел и повышения эффективности правоприменения. Оперативность привлечения к административной ответственности лиц, совершивших правонарушения, является фактором, стимулирующим к предоставлению соответствующей информации. Оперативное получение информации имеет решающее значение для обеспечения защиты прав инвесторов на рынке ценных бумаг и прозрачности рынка.

В результате рассмотрения указанных дел в судах увеличивается срок их рассмотрения, теряется оперативность реагирования на совершение административного правонарушения, могут участиться случаи неисполнения законных требований ФСФР России.

В ФСФР России имеется обширная информация о практике рассмотрения дел об административных правонарушениях на рынке ценных бумаг в соответствии с Федеральным законом от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг". Так, в период с 1999 года по 2001 год ФКЦБ России и ее региональными отделениями было вынесено 6508 постановлений и только 376 из них были обжалованы в суд, что составляет 5% от общего числа.

3. Законопроект предусматривает установление административной ответственности за нарушение требований законодательства о хранении документов, так как необходимым условием реализации и защиты прав владельцев ценных бумаг является хранение акционерным обществом, профессиональным участником рынка ценных бумаг, управляющей компанией акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда, специализированным депозитарием акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда документов, хранение которых является обязательным. Также законопроект вводит административную ответственность за нарушение требований законодательства о хранении документов обществ с ограниченной (дополнительной) ответственностью, государственных и муниципальных унитарных предприятий.

4. Федеральными законами "Об акционерных обществах", "Об обществах с ограниченной ответственностью", "Об инвестиционных фондах" установлены требования к порядку созыва, подготовки и проведения общих собраний акционеров, участников обществ с ограниченной ответственностью и владельцев инвестиционных паев закрытых паевых инвестиционных фондов. Нарушение данных требований может повлечь нарушение прав инвесторов, так как на общих собраниях акционеров, участников обществ с ограниченной ответственностью и владельцев инвестиционных паев принимаются решения, затрагивающие их права и законные интересы. В связи с этим законопроект устанавливает административную ответственность за нарушения законодательства о порядке подготовки и проведения общих собраний акционеров, участников обществ с ограниченной ответственностью и владельцев инвестиционных паев закрытых паевых инвестиционных фондов.

5. Законопроект, с учетом сложившейся по ранее действовавшему законодательству практики наложения административных штрафов за нарушения на рынке ценных бумаг и применения законодательства о рынке ценных бумаг, а также в связи с принятием федеральных законов от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и от 29 ноября 2001 г. N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах" уточняет действующие редакции составов административных правонарушений на рынке ценных бумаг, предусматривая административную ответственность акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, специализированных депозитариев акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов за нарушения требований законодательства. Это обусловлено необходимостью предотвращение мошенничества и злоупотреблений указанными лицами, распоряжающимися или оказывающими влияние на распоряжение средствами инвесторов являющихся, как правило, гражданами. Вместе с тем, предусматривается административная ответственность для должностных и юридических лиц незаконно использующих индивидуализирующие признаки инвестиционного фонда.

6. Законопроект дополняет примечание к статье 2.4 Кодекса, устанавливая, что административную ответственность как должностные лица несут не только руководители и другие работники, но и иные лица. К таким лицам относятся члены советов директоров (наблюдательных советов) ликвидационных комиссий, счетных комиссий и др. (пункт 1 законопроекта). Такие лица не являются руководителями, а также могут не являться работниками организации, однако в ряде случаев именно они являются субъектом административного правонарушения.

7. Законопроект предлагает применять к юридическому лицу, осуществляющему функции единоличного исполнительного органа и совершившему административное правонарушение, меры ответственности, предусмотренные за совершение этого правонарушения для юридических лиц.

Следует отметить, что в настоящее время по отношению к юридическим лицам Кодекс не учитывает положения, при котором функции руководителя (единоличного исполнительного органа) юридического лица могут осуществляться другим юридическим лицом.

8. Законопроект предлагает продлить срок давности привлечения к административной ответственности за нарушения законодательства об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах до одного года.

Согласно части 1 статьи 4.5 Кодекса постановление по делу об административных правонарушениях за нарушение законодательства об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. Большинство правонарушений на рынке ценных бумаг имеют скрытый характер (например, обнаружение в документах, на основании которых был зарегистрирован выпуск ценных бумаг, недостоверной информации, нарушение порядка ведения реестра владельцев именных ценных бумаг и др.), и со дня их совершения до дня обнаружения проходит иногда достаточно длительный срок. В результате, при наличии такого короткого срока, правонарушители фактически освобождаются от ответственности, что приводит к росту административных правонарушений и влечет нарушение законных прав и интересов инвесторов.

9. Законопроект предусматривает возможность проведения ФСФР России административного расследования после выявления административного правонарушения в области финансового рынка, что необходимо ввиду сложности дел в данной сфере, а также сложности подбора доказательственной базы.

10. Законопроектом уточняется редакция статьи 23.47 Кодекса в части определения федерального органа исполнительной власти, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях в области законодательства об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах. Кроме того, предлагается предоставить полномочия по рассмотрению таких дел заместителям руководителей территориальных органов ФСФР России. Это связано с большим количеством совершаемых административных правонарушений в данной области, а также существенным ростом их числа за последнее время.

11. Законопроектом предусматривается повышение размера штрафов за нарушения законодательства о ценных бумагах: для должностных лиц - до двухсот минимальных размеров оплаты труда; для юридических лиц - до десяти тысяч минимальных размеров оплаты труда.

До введения в действие Кодекса составы административных правонарушений и полномочия федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг по наложению штрафов были установлены статьей 12 Федерального закона от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг". Указанная норма устанавливала максимальный размер налагаемого штрафа на должностных лиц - двести минимальных размеров оплаты труда, а на юридических лиц - десять тысяч минимальных размеров оплаты труда.

В действующей редакции Кодекса размер налагаемого административного штрафа за правонарушения в области рынка ценных бумаг уменьшен и не может превышать для должностных лиц - пятьдесят минимальных размеров оплаты труда, а для юридических лиц - пятьсот минимальных размеров оплаты труда.

Такое резкое ослабление административной ответственности за нарушение законодательства о ценных бумагах привело к существенному росту числа административных правонарушений. Так, если в 2002 г. было выявлено 1367 нарушений, то в 2003 г. - 2882, в 2004 г. - 4276, а в 2005 г. - 5332 нарушения. Налицо тенденция возрастания числа нарушений на рынке ценных бумаг, при этом растет число случаев повторного совершения таких нарушений.

Указанный существенный рост числа правонарушений на рынке ценных бумаг во многом объясняется тем, что предусмотренные действующим Кодексом санкции за административные правонарушения в области рынка ценных бумаг настолько малозначительны, что не могут оказать серьезного воздействия на правонарушителей, а также в дальнейшем предотвращать подобные незаконные действия.

Так, за нарушение эмитентом или профессиональным участником рынка ценных бумаг порядка раскрытия информации на рынке ценных бумаг, обязанность по раскрытию которой предусмотрена законодательством, на правонарушителей может быть наложен административный штраф в размере до 400 минимальных размеров оплаты труда, т.е. до 40 тыс. рублей. В то же время, согласно проведенному ФСФР России выборочному опросу эмитентов, затраты последних на подготовку и раскрытие их ежеквартальных отчетов составляют в среднем от 50 тысяч рублей до 250 тысяч рублей.

За неисполнение в установленный срок предписания ФСФР России максимальный размер штрафа составляет для юридических лиц от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда.

Очевидно, что столь низкий размер административных штрафов за правонарушения на фондовом рынке не соответствует степени общественной опасности этих правонарушений, не обеспечивает решения одной из основных задач законодательства об административных правонарушениях - предупреждение административных правонарушений (статья 1.2 Кодекса), и, как следствие, не обеспечивает эффективной защиты прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг. В результате снижается уровень доверия к российскому финансовому рынку в целом, что негативно сказывается на развитии российской экономики.

Для исправления сложившейся ситуации предлагается включить нарушения законодательства об акционерных обществах, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах в число нарушений, за которые может быть наложен штраф в повышенном размере: для должностных лиц - двести минимальных размеров оплаты труда, для юридических лиц - пять тысяч минимальных размеров оплаты труда.

Вместе с тем, степень общественной опасности таких нарушений, как манипулирование ценами на рынке ценных бумаг, использование служебной информации на рынке ценных бумаг, нарушение требований о раскрытии информации, недобросовестная эмиссия, нарушение правил ведения реестра владельцев ценных бумаг существенно выше, чем степень общественной опасности других нарушений. Указанные нарушения непосредственно затрагивают права и законные интересы инвесторов и могут причинить существенный вред как самим инвесторам, так и обществу и государству. Более того, указанные правонарушения, в частности, нераскрытие или нарушение сроков раскрытия информации, воспрепятствование осуществлению прав, удостоверенных ценными бумагами, нарушение правил ведения реестра владельцев ценных бумаг, нарушение требований к подготовке и проведению общих собраний акционеров, используются в корпоративных конфликтах для захвата контроля над предприятиями.

В связи с этим за совершение вышеуказанных нарушений предлагается установить размер административных штрафов на том же уровне, на котором он был установлен Федеральным законом "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг": на должностных лиц - до двухсот минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц - до десяти тысяч минимальных размеров оплаты труда.

Следует отметить, что усиление административной ответственности за нарушения в сфере рынка ценных бумаг и инвестиционных фондов соответствует опыту иностранных государств, законодательство которых предусматривает административные штрафы за такие нарушения.

В частности, Служба по финансовым рынкам Франции (AMF) наделена полномочиями по наложению штрафов в размере до 1,5 млн. евро либо до 10-кратного размера незаконно полученной прибыли, а Федеральная служба по надзору на финансовом рынке Германии (BAFin) - до 1 млн. евро. При этом за такие нарушения, как манипулирование ценами, инсайдерская торговля, установлен максимальный размер штрафов.

Целесообразность внесения изменений в Кодекс обусловлена недостаточностью размера административных санкций и их несоразмерностью общественной опасности нарушений на финансовом рынке, нанесением ущерба нормальному функционированию финансового рынка и экономике страны в целом, поскольку в результате участившихся случаев совершения административных правонарушений нарушаются процессы рыночного ценообразования, принцип равных условий конкурентности на финансовом рынке и причиняется вред, прежде всего имущественный, значительному числу инвесторов и держателей ценных бумаг.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления административной ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах и Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" в части уточнения определения и конкретизации признаков манипулирования ценами на рынке ценных бумаг"

Введение в действие федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления административной ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах и Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" в части уточнения определения и конкретизации признаков манипулирования ценами на рынке ценных бумаг" не потребует дополнительных затрат из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, муниципальных бюджетов, а также бюджетов внебюджетных фондов.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления административной ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах и Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" в части уточнения определения и конкретизации признаков манипулирования ценами на рынке ценных бумаг"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления административной ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах и Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" в части уточнения определения и конкретизации признаков манипулирования ценами на рынке ценных бумаг" не потребует принятия, изменения, дополнения и признания утратившими силу актов федерального законодательства.