Заключение на проект федерального закона N 414167-4 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах и Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" в части уточнения определения и конкретизации признаков манипулирования ценами на рынке ценных бумаг (не действует)

Заключение Комитета по собственности Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 24 мая 2007 г. N 3.9-95/4
на проект федерального закона N 414167-4 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах и Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" в части уточнения определения и конкретизации признаков манипулирования ценами на рынке ценных бумаг"
(об усилении административной ответственности участников финансового рынка за нарушение требований законодательства об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах) - внесен Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по собственности как комитет-соисполнитель рассмотрел указанный законопроект и по его существу отмечает следующее.

Законопроект вносит ряд изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О рынке ценных бумаг", которые направлены на усиление административной ответственности за правонарушения, совершаемые в сфере корпоративного законодательства и законодательства о рынке ценных бумаг. По мнению инициатора законопроекта, такое усиление ответственности необходимо для защиты прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг.

Так, в частности, законопроект предоставляет федеральному органу исполнительной власти в области финансовых рынков (ФСФР России) право рассматривать дела об административных правонарушениях за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности.

Также законопроект содержит положения, в соответствии с которыми административную ответственность будут нести наряду с должностными лицами (руководителями и другими работниками) иные лица, в ряде случаев являющиеся субъектами административного правонарушения, такие как члены советов Директоров (наблюдательных советов), ликвидационных комиссий, счетных комиссий и т.д. (пункты 1 и 2 статьи 1 законопроекта).

Устанавливается административная ответственность за нарушение требований законодательства о хранении документов акционерным обществом, профессиональным участником рынка ценных бумаг и другими указанными лицами, хранение которых является обязательным. Также устанавливается административная ответственность за нарушения законодательства о порядке подготовки и проведения общих собраний акционеров, участников обществ с ограниченной ответственностью и владельцев инвестиционных паев закрытых паевых инвестиционных фондов.

Кроме того, уточняются составы административных правонарушений на рынке ценных бумаг, предусматривая административную ответственность акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, специализированных депозитариев акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов за нарушения требований законодательства;

Законопроектом предлагается установить срок давности привлечения к административной ответственности за нарушения законодательства об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах в один год. Предусматривается возможность проведения ФСФР России административного расследования после выявления административного правонарушения в области финансового рынка.

Кроме того, уточняется определение и конкретизируются признаки манипулирования ценами на рынке ценных бумаг, а также устанавливается административная ответственность за манипулирование ценами на рынке ценных бумаг.

По мнению Комитета, предлагаемое законопроектом усиление административной ответственности за нарушения в сфере рынка ценных бумаг и манипулирование ценами на рынке ценных бумаг является вынужденной, но необходимой и оправданной мерой, особенно учитывая уровень общественной опасности такого рода правонарушений.

Вместе с тем, законопроект нуждается в существенной доработке.

Так, необходимо легально определить отдельные формулировки и понятия, используемые в законопроекте, такие как "очевидный экономический смысл", "незначительный промежуток времени", "сделки с ценными бумагами, не соответствующей конъюнктуре рынка", "очевидная законная цель" и другие. Отсутствие таких определений может привести к произвольному применению положений закона.

Представляется необходимым уточнить положения законопроекта, касающиеся обжалования решений федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, определив, что такие решения обжалуются в арбитражном суде.

В законопроект# предлагается установить завышенные размеры административных штрафов (13.25, 15.17 - 15.24, 15.29 - 15.31, 19.28).

Ужесточение мер наказания сделает их не просто ощутимыми в финансовом отношении, а окажется серьезным ударом по бюджету многих организаций. Однако из этого еще не вытекает повышение эффективности административного наказания.

Административное наказание должно оказывать превентивное воздействие на участника рынка, с целью недопущения более тяжелых нарушений и не должно приводить к необоснованному банкротству организаций на финансовом рынке. По многим правонарушениям необходимо не увеличение штрафа, а введение альтернативной санкции с учетом разнородности правонарушений: либо штраф либо предупреждение. Более того, установленные сейчас штрафы не соответствуют тяжести совершаемых проступков на финансовом рынке.

Эффективность правоприменительной системы в правовом государстве основывается не на тяжести наказания, а на его неотвратимости. Нет никаких оснований предполагать, что предлагаемое расширение перечня оснований для штрафов приведет к чему-то большему, кроме увеличения поводов для коррупции. Это будет препятствовать развитию рынка, так как во многом рост числа правонарушений со стороны его участников, например, в сфере корпоративного управления объясняется наличием пробелов в законодательстве о ценных бумагах, акционерных обществах, а не только тем, что санкции за административные правонарушения малозначительны либо вообще отсутствуют.

Предлагается существенно изменить составы административных правонарушений на финансовом рынке (13.25, 15.17 - 15.24, 15.29, 15.30).

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что объективная сторона административных правонарушений формулируется с помощью бланкетных диспозиций (норм), что предполагает обращение к нормам, регулирующим отношения на финансовом рынке и содержащимся в различных нормативных правовых актах. Анализ правовых актов действующих на рынке ценных бумаг позволяет обратить внимание на отсутствие упорядоченной системы норм. Для административного правотворчества на рынке ценных бумаг характерны существенные пробелы, юридические противоречия в законах и нормативных правовых актах, а также противоречия между нормативным и реальным поведением.

Отсутствие четкого формулирования норм в предлагаемых изменениях в КоАП РФ (например, часть 3 статьи 15.22) приведет в правоприменительной практике к административному и судейскому произволу, так как не соответствует одному из важных качеств КоАП - его принципиальной определенности.

Законопроект дополняет Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях новой статьей 15.29, устанавливающей ответственность за нарушение требований законодательства, касающихся деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг. Законопроект нуждается в доработке в части конкретизации составов правонарушений, совершаемых профессиональными участниками рынка ценных бумаг.

Кроме того, учитывая, что законопроект устанавливает административную ответственность за использование служебной информации для совершения сделок на рынке ценных бумаг лицами, располагающими такой информацией, а также определяет признаки манипулирования ценами на рынке ценных бумаг и устанавливает ответственность за такое манипулирование, представляется целесообразным рассматривать указанный законопроект в Государственной Думе одновременно с проектом федерального закона "Об инсайдерской информации и манипулировании рынком", который должен быть внесен в Государственную Думу Правительством РФ в мае 2007 года.

Принимая во внимание изложенное и в целом поддерживая цели законопроекта, Комитет Государственной Думы по собственности считает необходимым рекомендовать инициатору законопроекта доработать законопроект до его рассмотрения в первом чтении с учетом отмеченных замечаний.

Председатель Комитета

В.С. Плескачевский