Заключение на проект федерального закона N 423427-4 "Об общих принципах организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярного сообщения в Российской Федерации" (не действует)

Заключение Правового Управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
от 22 июня 2007 г. N вн 2.2-1/2632
по проекту федерального закона N 423427-4 "Об общих принципах организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярного сообщения в Российской Федерации",
внесенному Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Рассмотрев по поручению Совета Государственной Думы (протокол от 15.05.2007 года N 241, пункт 52) представленный проект федерального закона, Правовое управление Аппарата Государственной Думы сообщает следующее.

Полагаем необходимым уточнить предмет правового регулирования, поскольку частью 2 статьи 1 проекта предусматривается, что данный федеральный закон регулирует отношения, связанные с организацией транспортного обслуживания населения в части организации перевозок пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом. В то же время регулирование указанных отношений в соответствии с проектом федерального закона "Устав автомобильного и городского наземного электрического транспорта Российской Федерации" (N 341092-4), принятого Государственной Думой в первом чтении, отнесено к полномочиям Правительства Российской Федерации, которое в силу части 3 статьи 3 проекта Устава утверждает Правила перевозок пассажиров и багажа, регулирующие порядок организации различных видов перевозок пассажиров и багажа. Следовательно, в этой части указанные проекты требуют согласования.

Обращаем внимание, что принятие законов, использующих в своем наименовании слова "об общих принципах организации" обусловлено пунктами "и" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, регулирующей вопросы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: "установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации" и "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления". Согласно статье 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Именно с этим связана необходимость принятия федеральных законов "Об общих принципах организации". Кроме того, согласно пункту "и" статьи 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации отнесены только федеральные транспорт и пути сообщения. В свою очередь, согласно статье 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, что подтверждено также наличием самостоятельных полномочий в подпункте 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", устанавливающем полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). В связи с этим полагаем, что наименование законопроекта некорректно.

Кроме того, в части 2 статьи 2 проекта устанавливается, в частности, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации издают нормативные правовые акты в области регулирования отношений, связанных с организацией перевозок пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом на маршрутах регулярного сообщения, по вопросам, не урегулированным федеральными законами и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации. Однако согласно подпункту 12 пункта 2 и пункту 3.1 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения только автомобильным, железнодорожным, внутренним водным и воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение), при этом по указанным вопросам, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Российской Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Аналогичное замечание можно высказать и к части 3 статьи 2 законопроекта, так как согласно статьям 14, 15 и 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципальных образований отнесено, в том числе, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах муниципальных образований.

В части 2 статьи 4 проекта устанавливается, что организация транспортного обслуживания населения на муниципальных маршрутах в городах федерального значения осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Однако, статья 79 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. При этом, предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Тем самым указанная норма законопроекта вступает в противоречие с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", оставляющим на усмотрение субъекта Российской Федерации распоряжение вопросами местного значения.

Согласно пункту 1 статьи 5 законопроекта органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления организуют регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, и предоставлением преимуществ по провозной плате, в том числе права бесплатного проезда, установленных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, обеспечивающими доступность транспортных услуг для населения. При этом пунктом 2 статьи 5 законопроекта предусмотрено, что иные регулярные перевозки осуществляются с применением тарифов, установленных перевозчиком.

В этой связи не ясно, какими критериями будут руководствоваться органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления при отборе тех видов регулярных перевозок, которые будут осуществляться по регулируемым ценам.

Кроме того, обращаем внимание, что федеральные законы, регулирующие порядок установления тарифов, содержат положения о принципах их регулирования (см. Федеральные законы "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса"). Наличие таких принципов обусловлено необходимостью закрепления основ правового регулирования порядка ценообразования на товары и услуги организаций-поставщиков, а также установления основ правоотношений, складывающихся между организациями-поставщиками товаров и услуг, их потребителями и государственными органами власти, органами местного самоуправления.

В соответствии с пунктом "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации основы ценовой политики находятся в ведении Российской Федерации, в связи с чем установление в федеральном законе основных принципов государственного регулирования тарифов осуществляется в рамках данного полномочия Российской Федерации.

В этой связи, во избежание установления органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления экономически необоснованных тарифов на регулярные перевозки, полагаем необходимым установить основные принципы регулирования тарифов на регулярные перевозки.

Положениями статьи 6 законопроекта предусмотрено, что в целях компенсации расходов, связанных с осуществлением регулярных перевозок с применением тарифов и предоставлением преимуществ по провозной плате, перевозчикам предоставляются субсидии за счет средств соответствующих бюджетов. При этом размер и порядок предоставления указанных субсидий перевозчику устанавливаются договором об организации регулярных перевозок, заключаемым с перевозчиком органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд.

Данные положения законопроекта противоречат статье 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ), согласно которой субсидии юридическим лицам-производителям товаров, работ, услуг предоставляются: из бюджета субъекта Российской Федерации - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации; из местного бюджета - в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации. Также в данной статье Бюджетного кодекса Российской Федерации установлены требования к содержанию нормативных правовых актов и муниципальных правовых актов, регулирующих предоставление субсидий.

Таким образом, положения пункта 2 статьи 6 законопроекта следует привести в соответствие с положениями статьи 78 Бюджетного кодекса.

Пунктом 1 статьи 15 законопроекта предусмотрено, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в соответствии с их компетенцией доводят до сведения населения информацию, в том числе о тарифах и преимуществах по провозной плате. При этом статьей 5 законопроекта предусматривается установление тарифов на регулярные перевозки как органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, так и непосредственно перевозчиками.

В этой связи не ясно, будут ли сведения, доводимые до населения в соответствии с пунктом 1 статьи 15 законопроекта, включать в себя информацию о тарифах, устанавливаемых непосредственно перевозчиками.

В случае если речь идет о том, что указанные сведения будут включать в себя информацию только о тарифах, устанавливаемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, полагаем необходимым предусмотреть для перевозчиков аналогичную обязанность по предоставлению указанной информации.

Частью 13 статьи 7 проекта допускается принятие решения о закрытии маршрута. Полагаем, что данное положение требует дополнительного обсуждения с учетом того значения, которое транспортное сообщение имеет для граждан.

В статье 9 (часть 5) проекта следует указать, что договор об организации регулярных перевозок может быть расторгнут по соглашению сторон или по решению суда. Вызывает сомнение возможность расторжения указанного договора в одностороннем порядке по решению органа местного самоуправления или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации как сторон такого договора. Гражданский кодекс Российской Федерации таких случаев не предусматривает (глава 29 Кодекса). Кроме того, согласно положениям статьи 798 Гражданского кодекса Российской Федерации заключение договоров об организации перевозок предусмотрено между перевозчиками и грузовладельцами. Замечания юридико-технического характера прилагаются на 4-х листах.

Заместитель начальника управления

М.Н. Ласточкина