Заключение на проект федерального закона N 350316-4 "Специальный технический регламент на табачную продукцию" (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 12 декабря 2006 г. N вн. 2.2-1/4413
по проекту федерального закона N 350316-4 "Специальный технический регламент на табачную продукцию", внесенному депутатами Государственной Думы Г.В. Куликом, А.Н. Хайруллиным, А.М. Сысоевым
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Изучив названный проект федерального закона (далее - законопроект), Правовое управление сообщает следующее.

В связи с содержанием законопроекта прежде всего обращаем внимание, что законодательные акты должны отличаться достаточно высокой степенью обобщенности конкретных нормативных предписаний, не будучи при этом излишне детальными и подробными. Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на законодательном уровне. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов. Подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью и значительно меньшей формальностью. Далеко не любая техническая норма производственно-технологического характера может становиться именно нормой закона.

Основная идея правил законодательной техники - создание наилучших условий и максимальных удобств для пользования и правильного применения законов, легкой их обозримости, компактности, в связи с чем законодательный акт должен оформляться с соблюдением строгих правил законодательной техники. При закреплении в законе технической нормы ее необходимо формулировать именно как норму права, рассчитанную на регулирование обобщенных, видовых общественных отношений. Она должна быть изложена как общее правило и не содержать конкретных технических и технологических показателей. Между тем, нормативные параметры законотворчества обязательны и их нельзя рассматривать как второстепенные, поскольку иначе стирается грань между законодательным и иным нормативным актом, исчезает содержательный критерий предмета закона, а именно стабильность и значимость регулируемых на законодательном уровне отношений.

При включении в законодательный акт столь конкретных технических позиций и показателей допускается искусственное расширение объема законодательной компетенции за счет предметов ведения органов исполнительной власти.

Исходя из изложенного полагаем, что те положения законопроекта, которые невозможно изложить в стандартной форме статьи законодательного акта, должны быть исключены из текста законопроекта и урегулированы на ином (подзаконном) уровне, либо переформулированы соответствующим образом, чтобы они полностью соответствовали общеустановленной структуре статьи федерального закона.

Представленным законопроектом предлагается принять названный специальный технический регламент. В этой связи следует отметить, что согласно положениям статьи 8 Федерального закона от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) в Российской Федерации должны действовать общие технические регламенты и специальные технические регламенты. При этом обязательные требования к отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации определяются совокупностью требований общих технических регламентов и специальных технических регламентов. Специальные технические регламенты должны устанавливать требования только к тем отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых цели, определенные Федеральным законом N 184-ФЗ (пункт 5 статьи 8) для принятия технических регламентов, не обеспечиваются требованиями общих технических регламентов и степень риска причинения вреда которыми выше степени риска причинения вреда, учтенной общим техническим регламентом. При этом обращаем внимание, что перечень общих технических регламентов является исчерпывающим (пункт 4 статьи 8 Федерального закона N 184-ФЗ). Учитывая, что еще не принят ни один общий технический регламент, принятие какого-либо специального технического регламента (в том числе названного специального технического регламента) в отсутствие соответствующего общего технического регламента вряд ли правомерно.

Следует также отметить, что положения законопроекта, устанавливающие правила и методы исследований (испытаний) и измерений, а также правила отбора образцов для проведения исследований (испытаний) и измерений, должны устанавливаться Правительством Российской Федерации (пункт 11 статьи 7 Федерального закона N 184-ФЗ).

Согласно положениям статьи 1 законопроекта объектом предлагаемого специального технического регламента является табачная продукция, а определение понятия "табачная продукция" содержится в статье 2 законопроекта. В этой связи обращаем внимание, что в Федеральном законе от 10 июля 2001 года N 87-ФЗ "Об ограничении курения табака" используется понятие "табачные изделия", при этом его определение отлично от определения понятия "табачные изделия", содержащегося в статье 2 законопроекта. Кроме того, следует отметить, что согласно положениям подпунктов 1 и 2 пункта 2 статьи 1 законопроекта предлагаемый специальный технический регламент устанавливает требования к табачной продукции, правила идентификации табачной продукции. Вместе с тем, в наименовании главы 2 законопроекта говорится о требованиях к табачным изделиям, а в статье 3 - об идентификации табачных изделий. В этой связи полагаем необходимым уточнить предмет законодательного регулирования предлагаемого специального технического регламента.

В законопроекте (см. наименование главы 2 и статью 10) речь идет об обязательных требованиях к процессам производства, реализации, хранения, перевозки и утилизации табачной продукции. Однако исходя из положений статьи 1 законопроекта, устанавливающих сферу применения предлагаемого специального технического регламента, указанные вопросы не являются предметом законодательного регулирования законопроекта.

В законопроекте применяются условные наименования федеральных органов исполнительной власти - "федеральный орган исполнительной власти по контролю (надзору)", "федеральный орган исполнительной власти по охране здоровья Российской Федерации", "уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере обеспечения охраны здоровья населения и защиты прав потребителей (орган государственного контроля (надзора)", "федеральный орган по техническому регулированию" и определяются полномочия указанных органов (пункт 6 статьи 3, пункты 1 и 5 статьи 5, статья 8, пункт 3 статьи 17, пункт 3 статьи 18 и другие статьи законопроекта).

Однако не ясно, какой именно федеральный орган исполнительной власти имеется в виду в законопроекте под уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере обеспечения охраны здоровья населения и защиты прав потребителей (органом государственного контроля (надзора), осуществляющим государственный контроль (надзор) за соответствием табачной продукции требованиям "настоящего Технического регламента". Так, в соответствии с пунктом 5.1.1.2 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития данная Федеральная служба осуществляет надзор за соблюдением государственных стандартов, технических условий на продукцию медицинского назначения (постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года N 323); Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляет функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка (постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года N 322).

В то же время в соответствии с пунктом 6 постановления Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 года N 294 Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии осуществляет контроль и надзор за соблюдением официальных требований государственных стандартов и технических регламентов до принятия Правительством Российской Федерации решения о передаче этих функций другим федеральным органам исполнительной власти.

Положениями статьи 17 законопроекта предусмотрено, что "государственный контроль (надзор) за соответствием табачной продукции требованиям настоящего Технического регламента осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере обеспечения охраны здоровья населения и защиты прав потребителей". При этом, согласно положениям статей 18, 19 и 20 законопроекта, указанный контроль (надзор) осуществляется в форме визуального и инструментального контроля.

В настоящее время в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 года N 294 функции по государственному контролю за соблюдением официальных стандартов и технических регламентов, в том числе за соответствием табачной продукции требованиям технических регламентов, возложены на Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии.

Таким образом, рассматриваемые положения законопроекта предполагают передачу полномочий по государственному контролю за соответствием табачной продукции требованиям технических регламентов от Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии к уполномоченному федеральному органу исполнительной власти в сфере обеспечения охраны здоровья населения и защиты прав потребителей. Учитывая, что финансирование обеспечения функционирования федеральных органов государственной власти осуществляется из средств федерального бюджета, полагаем, что реализация рассматриваемого законопроекта, в части указанной передачи полномочий, может привести к расходам из федерального бюджета. В этой связи полагаем необходимым в финансово-экономическом обосновании законопроекта привести расчет расходов, необходимых для его реализации, что будет соответствовать пункту "г" части первой статьи 105 Регламента Государственной Думы, и получить на данный законопроект, согласно статье 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации, заключение Правительства Российской Федерации.

В пункте 9 статьи 19 и пунктах 10 и 13 статьи 20 законопроекта следует уточнить, с каким заявлением в арбитражный суд обращается орган государственного контроля (надзора).

Законопроект нуждается также в существенной юридико-технической доработке.

Законодательный акт должен иметь унифицированную структуру, содержать стандартизированные законодательные формулы, способы их изложения и построения. Общепринятая структура статей закона такова - статья закона может делиться на части, части статьи - на пункты, пункты - на подпункты, которые в свою очередь могут делиться на абзацы.

Абзацы, начинающиеся с прописной буквы, следует нумеровать арабскими цифрами с точкой и считать частями статьи.

Часть статьи должна строиться таким образом, чтобы она состояла из одного абзаца, начинающегося с прописной буквы. Абзацы, идущие после двоеточия, должны начинаться со строчной буквы, их следует нумеровать арабскими цифрами со скобкой и считать пунктами. Пункты заканчиваются точкой с запятой. Деление статей одного закона на пункты и на абзацы недопустимо.

Корректировке по структуре требуют следующие статьи представленного законопроекта: 2, 3, 4, 7, 8, 10 и 15.

В связи с корректировкой структуры вышеуказанных статей необходимо уточнить ссылки в статьях законопроекта, причем сокращения типа "ст." и "п.п" недопустимы. Слова "(мг/сиг)" по всему тексту законопроекта необходимо заменить словами "миллиграмма на сигарету".

Те положения проекта законодательного акта, которые невозможно изложить в стандартной форме статьи законодательного акта, должны быть исключены из текста законопроекта и урегулированы на ином уровне, либо переформулированы соответствующим образом, чтобы они полностью соответствовали общеустановленной структуре статьи федерального закона.

В части 1 статьи 1 слова "(далее Технический регламент)" исключить.

В тексте законопроекта употребляются слова "настоящий Технический регламент", в соответствующем падеже, что недопустимо. В таких случаях следует указывать только "настоящий Федеральный закон" в соответствующем падеже.

В наименовании главы 4 слова "и переходные" исключить.

В статье 21 слова "до вступления" заменить словами "до дня вступления".

По статье 22.

В данной статье речь идет о вступлении в силу "требований статей 9, 14, 20 настоящего Технического регламента в части, касающейся монооксида углерода и дыме сигареты".

Обращаем внимание:

в статье 20 нет прямых указаний на монооксид углерода;

что отдельные слова или словосочетания одного предложения не могут вступать в силу в разное время. Поэтому нужные слова или словосочетания, для которых установлены разные сроки вступления в силу, необходимо выделить в самостоятельные структурные единицы.

Учитывая сказанное, необходимо скорректировать структуру статей 9 и 14, выделив смолу, никотин и монооксид углерода в самостоятельные структурные единицы, а в статье 21 слова "требований статей 9, 14, 20 настоящего Технического регламента в части, касающейся монооксида углерода в дыме сигареты" заменить на соответствующие структурные единицы выше указанных статей.

С нарушениями оформлена статья 23 о приведение нормативных актов в соответствие с настоящим Федеральным законом.

Статью 23 законопроекта необходимо оформить следующим образом:

Статья 23. О признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации

Со дня вступления в силу настоящего Федерального закона признать утратившими силу:

1) пункт 2 статьи 30 Федерального закона от 2 января 2000 года N 29-ФЗ "............." (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, N 2, ст. 150) в части, касающейся табачных изделий;

2) пункты 2 и 3 статьи 3 Федерального закона от 10 июля 2001 года N 87-ФЗ "............." (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, N 29, ст. 2942).

Начальник управления

Г.П. Ивлиев