Заключение на проект федерального закона N 435117-4 "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по промышленности, строительству и наукоемким технологиям от 25 июня 2007 г. N 105, п.2.2
по проекту федерального закона N 435117-4 "Об автомобильных дорогах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" - внесен депутатами Государственной Думы М.Л. Шаккумом, В.Н. Ельцовым, А.Е. Хинштейном, В.И. Шпортом, В.А. Лазуткиным, П.П. Камшиловым, В.И. Смоленским, К.В. Ветровым, Л.А. Хвоинским

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям рассмотрел проект федерального закона N 435117-4 "Об автомобильных дорогах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы М.Л. Шаккумом, В.Н. Ельцовым, А.Е. Хишптейном, В.И. Шпортом, В.А. Лазуткиным, П.П. Камшиловым, В.И. Смоленским, К.В. Ветровым, Л.А. Хвоинским, и отмечает следующее.

Законопроект направлен на урегулирование отношений, возникающих в связи с проектированием, строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом, ремонтом, содержанием, эксплуатацией и использованием автомобильных дорог в Российской Федерации, а также в связи с управлением такими дорогами.

Автомобильные дороги являются неотъемлемой частью единой транспортной инфраструктуры Российской Федерации. Эффективное функционирование и развитие сети автомобильных дорог является важнейшим условием развития общества и государства, в том числе решения задач обеспечения обороноспособности и национальной безопасности, экономики, социальной сферы и культуры.

Вместе с тем, в настоящее время отсутствует федеральный закон, регулирующий вопросы создания и использования автомобильных дорог. Подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации, принятые по указанному вопросу, содержат много коллизионных положений, а также во многом устаревшие нормы. Разрозненность и несогласованность правового регулирования приводит к тому, что многие нормативные правовые акты в области дорожной деятельности оказываются недостаточно эффективными и не имеют адекватного механизма реализации. Устранение указанных проблем и обеспечение целостного регулирования возможно только на уровне общего федерального закона об автомобильных дорогах в Российской Федерации.

Законопроект устанавливает правовые основы деятельности, связанной с проектированием, строительством, реконструкцией, ремонтом, содержанием и использованием федеральных автомобильных дорог, автомобильных дорог субъектов Российской Федерации, муниципальных и частных автомобильных дорог, а также управления ими; основы классификации автомобильных дорог в Российской Федерации; определяет компетенцию органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в дорожном хозяйстве; принципы финансового обеспечения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований по проектированию, строительству, реконструкции, ремонту и содержанию автомобильных дорог; упорядочивает систему прав и обязанностей организаций и граждан, использующих автомобильные дороги, участвующих в их эксплуатации или развитии, в том числе на платной основе с привлечением частных инвестиций.

Законопроектом также предусмотрено внесение изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части уточнения вопросов местного значения, касающихся содержания и строительства автомобильных дорог местного значения, пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений, а также принятия решений об эксплуатации и о прекращении такой эксплуатации указанных автомобильных дорог на платной основе.

Кроме того, законопроект предусматривает внесение изменений в пункт 3 статьи 90 Земельного кодекса Российской Федерации в части уточнения порядка предоставления земельных участков для обеспечения дорожной деятельности, деятельности организаций и эксплуатации объектов автомобильного транспорта и объектов дорожного хозяйства, а также в части уточнения перечня ограничений в использовании земельных участков в границах полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог.

Учитывая вышеизложенное, Комитет поддерживает указанный законопроект и отмечает его актуальность и важность скорейшего принятия. Вместе с тем, по законопроекту имеются следующие замечания:

1. Требуют уточнения предлагаемые в статье 3 законопроекта определения основных понятий, используемых в законопроекте.

Так, представляется не совсем обоснованным отнесение к автомобильным дорогам зданий и строений, расположенных на автомобильных дорогах, и тем более отнесение их к дорожным сооружениям.

Не совсем удачным представляется понятие "искусственные сооружения", которые являются составной частью дорожных сооружений, т.к. иные элементы, входящие в состав дорожных сооружений, также в основном являются искусственно созданными. Кроме того, в законопроекте необходимо уточнить соотношение понятий "дорожные сооружения" и "инженерные сооружения". Это особенно актуально, учитывая, что инженерные сооружения транспортной инфраструктуры в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" могут быть объектами концессионных соглашений.

Законопроект содержит понятие эксплуатации только применительно к платной автомобильной дороге, что представляется необоснованным. По мнению Комитета, в законопроекте необходимо определить, что входит в понятие эксплуатации любой автомобильной дороги, независимо от того, используется ли она на платной или бесплатной основе.

2. Статьей 6 законопроекта предусматривается классификация автомобильных дорог по различным основаниям: в зависимости от формы собственности, от значения, от вида разрешенного пользования, от периодичности использования.

Представляется не совсем обоснованным одновременная классификация автомобильных дорог в зависимости от формы собственности и значения автомобильной дороги, особенно учитывая, что в законопроекте отсутствуют основания отнесения автомобильной дороги к той ли иной собственности. В таком случае может получиться ситуация, когда автомобильная дорога федерального значения будет относится к муниципальной собственности. Кроме того, далее по тексту законопроекта непонятно о каких дорогах идет речь - о дорогах, относящихся к федеральной собственности, или о дорогах федерального значения. С учетом изложенного, Комитет считает необходимым доработать указанные положения законопроекта.

В законопроекте отсутствует также исчерпывающий перечень оснований отнесения дороги к дорогам того или иного значения. По данному вопросу предполагается принятие подзаконных нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Учитывая важность вопроса определения значения автомобильных дорог, в том числе и для решения вопроса о финансировании их строительства, ремонта, эксплуатации, Комитет считает необходимым установить основания отнесения дорог к дорогам того или иного значения непосредственно в федеральном законе.

3. Наименование главы 2 законопроекта "Управление автомобильными дорогами и дорожной деятельностью" не соответствует своему содержанию и в связи с этим нуждается в уточнении. Кроме того, наименование указанной главы противоречит содержанию понятия дорожной деятельности, которая согласно статье 3 законопроекта представляет собой деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, ремонту, содержанию и иному обеспечению использования автомобильных дорог, а также осуществление управления автомобильными дорогами. Указанные нормы законопроекта необходимо привести в соответствие.

4. Нуждается в доработке статья 12 законопроекта, предусматривающая полномочия Российской Федерации в области автомобильных дорог и дорожной деятельности, в части исключения избыточных норм, дублирующих положения федеральных конституционных и федеральных законов.

Так, необходимо исключить абзац третий части 1 указанной статьи, согласно которому к полномочиям Российской Федерации относится определение федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке государственной политики, нормативному правовому регулированию, контролю, надзору, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, т.к. Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" уже предусмотрено, что функции между федеральными органами исполнительной власти распределяет Правительство Российской Федерации.

Подлежат исключению абзацы десятый и восемнадцатый части 1 указанной статьи, поскольку указанные вопросы уже урегулированы Земельным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании".

Требуют также доработки статьи 13 и 14 законопроекта, предусматривающие полномочия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области автомобильных дорог и дорожной деятельности.

5. Статьей 28 законопроекта предусмотрено, что пользование федеральными автомобильными дорогами, автомобильными дорогами субъектов Российской Федерации, муниципальными автомобильными дорогами осуществляется в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Учитывая, что статьями 28 - 32 законопроекта определены основные правила пользования автомобильными дорогами, права и обязанности пользователей автомобильных дорог, Комитет считает необходимым исключить указанное положение законопроекта. Наличие неограниченного круга нормативных правовых актов, которые могут приниматься на любом уровне власти, устанавливающих правила пользование автомобильными дорогами, может привести к злоупотреблением и установлению необоснованных ограничений для пользования автомобильными дорогами, что представляется недопустимым.

6. Дополнительной проработки требует глава 4 законопроекта "Финансирование проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог".

Так, статья 33 законопроекта определяет, что проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт, ремонт, содержание федеральных автомобильных дорог являются расходными обязательствами Российской Федерации. Вместе с тем, согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства - это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда). Учитывая вышеизложенное, не совсем понятно, кому в данном случае должны выделяться средства федерального бюджета. Аналогичное замечание относится и к статьям 34 и 35 законопроекта.

Часть 2 статьи 33 законопроекта предусматривает экономически обоснованные нормативы финансовых затрат на ремонт, капитальный ремонт и содержание федеральных автомобильных дорог. Однако, кто рассчитывает и утверждает такие нормативы из текста законопроекта не следует.

Требует уточнения и часть 4 указанной статьи, согласно которой проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт федеральных автомобильных дорог осуществляется в соответствии с бюджетными целевыми программами и актами Правительства Российской Федерации, поскольку проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт федеральных автомобильных дорог должно осуществляться в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности и техническими регламентами.

7. Статья 38 законопроекта регулирует порядок принятия решений об эксплуатации дороги на платной основе. Вместе с тем, необходимость согласования указанных решений с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, на территории которых планируется эксплуатация соответствующей дороги на платной основе, не имеет в рамках законопроекта четкого порядка реализации, что приведет к неоправданному усложнению и неопределенности данной процедуры.

По мнению Комитета, основные рамочные положения и сроки согласования решений об эксплуатации автомобильных дорог на платной основе с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, на территории которых планируется строительство платных автомобильных дорог, должны содержаться непосредственно в законопроекте.

Комитет также считает, что ограничения для автомобильных дорог, которые могут эксплуатироваться на платной основе (статья 7 законопроекта) должны также включать в себя требования по минимальной протяженности данного участка дороги, что соответствует и концептуальным положениям рассматриваемого законопроекта.

8. Статьей 39 законопроекта предусмотрено, что решение об эксплуатации дороги на платной основе может быть принято только при условии обеспечения альтернативного бесплатного проезда по существующей сети автомобильных дорог. Вместе с тем, в законопроекте отсутствуют требования к характеристикам, которым должны отвечать данные альтернативные бесплатные проезды, в связи с чем их качество и транспортно-эксплуатационные характеристики могут оказаться не в надлежащем состоянии.

Комитет также считает, что ограничения для автомобильных дорог, которые могут эксплуатироваться на платной основе (статья 7 законопроекта) должны также включать в себя требования по минимальной протяженности данного участка дороги, что соответствует и концептуальным положениям рассматриваемого законопроекта.

Статьей 40 законопроекта определяются особенности заключения концессионных соглашений в отношении платных автомобильных дорог, в том числе в части предоставления концессионеру в аренду (субаренду) земельных участков. Вместе с тем следует учитывать, что исходя из порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства, установленного статьями 30-32 Земельного кодекса Российской Федерации, и существующих полномочий органов власти по управлению и распоряжению такими земельными участками, а также порядка заключения концессионных соглашений, предусмотренного Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", полномочия по заключению концессионных соглашений и полномочия по формированию и предоставлению земельных участков могут не совпадать в одном органе. В связи с этим требует дополнительной проработки часть 1 статьи 40 законопроекта.

В целом, по законопроекту, Комитет считает необходимым отметить, что нормы законопроекта позволяют упорядочить отношения в дорожной отрасли, что, в свою очередь, создаст условия для эффективной эксплуатации и развития дорожной сети на всех уровнях, а также для привлечения инвестиций в дорожную отрасль Российской Федерации.

Учитывая вышеизложенное, Комитет Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям поддерживает проект федерального закона N 435117-4 "Об автомобильных дорогах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении.

Председатель Комитета

М.Л. Шаккум