Заключение на проект федерального закона N 425692-4 "Об общинах коренных народов Российской Федерации" (в части установления правовых основ гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных народов Российской Федерации)

Заключение Правового Управления Аппарата Государственной Думы
от 19 июня 2007 г. N вн. 2.2-1/2507
по проекту федерального закона N 425692-4 "Об общинах коренных народов Российской Федерации" (в части установления правовых основ гарантий развития самобытного социально-экономического и культурного развития коренных народов Российской Федерации), -внесенный депутатом Государственной Думы А.Н. Савельевым
(первое чтение)

По представленному законопроекту необходимо отметить следующее

Статьями 19 и 69 Конституции Российской Федерации установлено, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. При этом запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной языковой или религиозной принадлежности. Российская Федерация также гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Таким образом исходя из того, что нормы Конституции Российской Федерации согласно статье 15 Конституции Российской Федерации имеют прямое действие, целесообразность принятия предлагаемого законопроекта вызывает сомнение.

Проект содержит внутренние противоречия. Например, в соответствии с частью 1 статьи 13 проекта организация и деятельность общин коренных народов основывается на принципе, в том числе, свободы в определении внутренней структуры, форм и методов своей деятельности, а статьи 18, 19 20, 22 проекта устанавливают ограничения в определении правовой структуры, в порядке организации и в приеме в члены общины коренного народа: в родовой (семейной) общине родственными связями должно быть связано не меньше 3/4 членов общины, в соседской общине - не менее 3/4 жителей одного населенного пункта, в противном случае община считается ликвидированной без всякого решения суда; прием в члены общины осуществляется только по рекомендации члена общины, супруги могут состоять в общине только одновременно, глава общины может избираться только единогласно. Община коренного народа не пользуется правами юридического лица, но обязана пройти регистрацию в органе местного самоуправления. Статья 23 проекта устанавливает для общинного имущества режим совместной собственности (часть 2), однако глава общины общественное имущество использует по своему усмотрению на правах личного имущества (часть 4).

Настоящий проект входит в противоречие с рядом действующих законов. Например, статья 3 Федерального закона "Об общественных объединениях" не ограничивает дополнительными условиями право граждан на создание общественных объединений, на вступление и выход из них предоставляет общественным объединениям право приобретать статус юридического лица и проходить регистрацию, либо функционировать без регистрации и без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Не предусмотрено законом об общественных объединениях и обязанность членов общественного объединения ставить под решением об избрании или переизбрании главы общины свои подписи, в отличие от такой обязанности, предусмотренной статьей 22 проекта.

По иному, чем в проекте, решаются имущественные правоотношения между общественной организацией и ее членами в Гражданском кодексе Российской Федерации. Согласно статьям 48 и 117 ГК Российской Федерации учредители (участники) общественных организаций (объединений) не сохраняют прав на переданное ими этим организациям в собственность имущество, в том числе на членские взносы. Они не отвечают по обязательствам общественных организаций. Часть 2 статьи 23 проекта устанавливает для общинного имущества режим совместной собственности, часть 5 предусматривает, что в случае ликвидации общины ее собственность разделяется в равных долях между членами общины. Один из вариантов этой части предусматривает, что в случае выхода из общины члену общины и его семье предоставляется доля из имущества общины.

Не согласуется проект и с действующим земельным законодательством. В соответствии со статьей 30 ГК Российской Федерации только общественное объединение, являющееся юридическим лицом, может иметь в собственности земельные участки, здания, строения, сооружения, жилищный фонд, транспорт, оборудование, инвентарь, имущество культурно-просветительного и оздоровительного назначения, денежные средства акции, другие ценные бумаги и иное имущество, необходимое для материального обеспечения деятельности этого общественного объединения указанной в его уставе. Проект предусматривает такое право для общин коренных народов, которые не являются юридическими лицами (статьи 8, 20 проекта). Имеется несогласованность проекта с Земельным кодексом Российской Федерации, Градостроительным кодексом Российской Федерации в части определения порядка предоставления земельных участков.

Согласно статье 4 законопроекта органы государственной власти Российской Федерации оказывают общинам коренных народов поддержку за счет средств федерального бюджета, направленных на защиту исконной среды обитания, традиционных образа жизни и хозяйствования. Принимая во внимание, что указанная поддержка общин коренных народов не предусмотрена в федеральном бюджете на 2007 год, обращаем внимание, что в соответствие с пунктом 1 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации если принимается федеральный закон, предусматривающий увеличение финансирования по существующим видам расходов или введение новых видов расходов бюджетов, которые до принятия законодательного акта не финансировались ни одним бюджетом, указанный федеральный закон должен содержать нормы, определяющие источники и порядок финансирования новых видов расходов бюджетов.

Статьями 6 и 7 законопроекта предусматриваются полномочия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни и хозяйствования коренных народов. Обращаем внимание, что статьей 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также статьями 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) либо вопросам местного значения муниципальных образований предлагаемые законопроектом полномочия не отнесены.

Статьей 8 законопроекта определены права лиц, относящихся к коренным народам, в том числе право "на первоочередной прием на работу по своей специальности в организации традиционных отраслей хозяйствования и традиционных промыслов коренных народов, создаваемых в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности". Норма аналогичного содержания существует в отношении коренных малочисленных народов Российской Федерации (пункт 5 части 2 статьи 8 Федерального закона от 30 апреля 1999 года N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"), в этой связи вызывает сомнение необходимость распространения указанной нормы на все коренные народы Российской Федерации, что повлечет трудности в ее реализации.

В соответствии со статьей 10 законопроекта могут устанавливаться льготы, предоставляемые членам общины коренных народов. Однако содержание указанной статьи носит декларативный характер и не предусматривает конкретных мер.

В статье 15 законопроект устанавливает право органов государственной власти и органов местного самоуправления на предоставление налоговых льгот и преимуществ общинам коренных народов, а также союзам (ассоциациям) общин коренных народов. В связи с этим, отмечаем, что в соответствии с пунктом 2 статьи 17 Налогового кодекса Российской Федерации налоговый льготы и основания для их использования налогоплательщиком могут устанавливаться только в акте законодательства о налогах и сборах, к которым рассматриваемый законопроект не относится.

Статьей 16 законопроекта установлено, что "в целях сохранения культур коренных народов общины коренных народов могут организовывать воспитание и обучение детей членов общины, исходя из традиций и обычаев этих народов". В этой связи отмечаем, что содержание данной статьи законопроекта следует привести в соответствие с положениями Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-I "Об образовании" и указывать, что обучение детей членов общины коренных народов исходя из традиций и обычаев этих народов может осуществляться в рамках получения дополнительного образования.

Частью четвертой статьи 19 предусмотрено, что супруги, состоящие в зарегистрированном браке, могут состоять в общине только одновременно. Однако необходимо отметить, что введение нормы, не учитывающей волеизъявление (согласие) супруга (супруги) на вступление в члены общины коренного народа, может повлиять на самостоятельные права гражданина вступающего в брак, поскольку факт состояния гражданина в членстве общины коренного народа не относится к условиям заключения брака, поэтому другой гражданин вступающий в брак о данном факте может узнать только после заключения брака, а не до его заключения (см. главу 3 раздела II Семейного кодекса Российской Федерации). Кроме того следует учитывать и тот факт, что супруги до вступления в брак могли состоять в разных общинах.

В соответствии с частью 2 статьи 23 проекта "законным режимом общинного имущества является режим совместной собственности". Однако в части 4 этой статьи устанавливается, что "глава общины получает общественное имущество и использует его по своему усмотрению во благо общине на правах личного имущества". Данное положение не согласуется со статьей 253 ГК РФ в соответствии с которой распоряжение имуществом, находящимся в совместной собственности, осуществляется по согласию всех участников, которое предполагается независимо от того, кем из участников совершается сделка по распоряжению имуществом.

Законопроект также нуждается в юридико-технической доработке.

Заместитель начальника управления

М.В. Деменков