Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 5 августа 2010 г. N 04АП-2767/10

г. Чита

5 августа 2010 г.

Дело N А58-2903/10

Резолютивная часть постановления объявлена 29 июля 2010 года.

Полный текст постановления изготовлен 5 августа 2010 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Ячменёва Г.Г.,

судей Стасюк Т.В., Ткаченко Э.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Малановой А.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Саха (Якутия) на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 24 мая 2010 года по делу N А58-2903/10 по заявлению Закрытого акционерного обществу "Сунтарнефтегаз" к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Саха (Якутия) о признании незаконным и отмене постановления от 14 апреля 2010 года N 07-ЛВ о назначении административного наказания

(суд первой инстанции: Эверстова Р.И.)

в отсутствие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,

и установил:

Закрытое акционерное общество "Сунтарнефтегаз" (далее - Общество, ЗАО "Сунтарнефтегаз") обратилось в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Саха (Якутия) (далее - административный орган, Управление Росприроднадзора) о признании незаконным и отмене постановления от 14 апреля 2010 года N 07-ЛВ о назначении административного наказания.

Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 24 мая 2010 года заявленные требования удовлетворены, оспариваемое постановление административного органа признано незаконным и отменено полностью. Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что административным органом допущено существенное нарушение процедуры рассмотрения административного дела, выразившееся в недопущении защитника Общества к участию в рассмотрении дела.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление Росприроднадзора обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, ссылаясь на то, что уполномоченный представитель ЗАО "Сунтарнефтегаз" Климов Е.В. был допущен к участию в деле об административном правонарушении, в связи с чем требования статей 25.1, 25.4 и 29.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) административным органом соблюдены.

В отзыве от 19 июля 2010 года N 99 на апелляционную жалобу ЗАО "Сунтарнефтегаз" выражает согласие с решением суда первой инстанции, просит оставить его без изменения.

О месте и времени судебного заседания стороны извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждается почтовыми уведомлениями N 67200027394112 и 67200027394099, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. Обществом заявлено ходатайство от 19 июля 2010 года N 98 о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие его представителя. В соответствии с частью 2 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

На основании приказа от 10 марта 2010 года N 58 должностными лицами Управления Росприроднадзора в период с 18 по 30 марта 2010 года проведена плановая выездная проверка ЗАО "Сунтарнефтегаз" по вопросу соблюдения требований законодательства Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды и исполнения пункта 18 плана контрольно-надзорной деятельности Управления Росприроднадзора по Республике Саха (Якутия) на 2010 год, утвержденного приказом Росприроднадзора от 23 декабря 2009 года N 378 (л.д. 13-17, 36-40).

По окончании проверки составлен Акт проверки от 30 марта 2010 года N 2-БЮ (л.д. 19-24, 41-45), в тот же день акт проверки получен ЗАО "Сунтарнефтегаз".

30 марта 2010 года генеральному директору ЗАО "Сунтарнефтегаз" направлено извещение о необходимости явки 31 марта 2010 года в 15 часов 00 мин. в отдел экологического контроля Управления Росприроднадзора (г. Якутск, ул. Лермонтова, 25, каб.406) для составления протокола об административном правонарушении, предусмотренном статьей 7.3 КоАП РФ (л.д. 46).

31 марта 2010 года должностным лицом Управления Росприроднадзора в отношении ЗАО "Сунтарнефтегаз" составлен протокол об административном правонарушении N 2-БЮ/1-ОС (л.д. 47).

Постановлением от 14 апреля 2010 года N 07-ЛВ о назначении административного наказания ЗАО "Сунтарнефтегаз" привлечено к административной ответственности, предусмотренной статьей 7.3 КоАП РФ, в виде штрафа в размере 40 000 рублей (л.д. 11-12, 50).

Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции о незаконности названного постановления, исходя из следующего.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

При этом статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлены пределы рассмотрения дела арбитражным судом апелляционной инстанции. В частности, предусмотрено, что при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело (часть 1). Дополнительные доказательства принимаются арбитражным судом апелляционной инстанции, если лицо, участвующее в деле, обосновало невозможность их представления в суд первой инстанции по причинам, не зависящим от него, и суд признает эти причины уважительными (часть 2).

С учетом изложенного и в связи с тем, что дополнительные доказательства сторонами не представлены, суд апелляционной инстанции рассматривает настоящее дело по имеющимся доказательствам.

На основании части 3 статьи 1.5 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность.

В силу части 1 статьи 65, части 3 статьи 189 и части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Таким образом, в рассматриваемом случае Управление Росприроднадзора должно доказать факт совершения Обществом вменяемого ему административного правонарушения, выразившегося в пользовании недрами с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией).

В подтверждение данного обстоятельства административным органом в материалы дела представлены только следующие доказательства:

- акт проверки от 30 марта 2010 года N 2-БЮ без поименованных в нем приложений (л.д. 41-45);

- протокол об административном правонарушении от 31 марта 2010 года N 2-БЮ/1-ОС (л.д. 47).

Каких-либо иных доказательств совершения ЗАО "Сунтарнефтегаз" вменяемого ему административного правонарушения в материалах дела не содержится, с апелляционной жалобой Управлением Росприроднадзора не представлено, ходатайство об отложении рассмотрения апелляционной жалобы с целью представления дополнительных доказательств административным органом не заявлено.

На основании части 2 статьи 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

В рассматриваемом случае Обществу ставится в вину невыполнение условий, предусмотренных пунктами 4.2.1, 4.2.2 и 9.4 лицензионного соглашения к лицензии ЯКУ 14429 НР на геологическое изучение, разведку и добычу углеводородного сырья на Черендейском участке.

Согласно статье 11 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.

Однако ни указанной выше лицензии, ни лицензионного соглашения к ней, которые, исходя из объективной стороны вменяемого Обществу административного правонарушения, являются основными (наряду с протоколом об административном правонарушении) доказательствами по делу, Управлением Росприроднадзора в нарушение требований части 1 статьи 65, части 3 статьи 189 и части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в материалы дела не представлено, в связи с чем суд апелляционной инстанции не имеет возможности проверить обоснованность привлечения ЗАО "Сунтарнефтегаз" к административной ответственности именно за нарушение условий, предусмотренных лицензией ЯКУ 14429 НР на геологическое изучение, разведку и добычу углеводородного сырья на Черендейском участке.

Согласно части 1 статьи 64 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательствами по делу являются полученные в предусмотренном федеральными законами порядке сведения о фактах, на основании которых арбитражный суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела.

При этом в силу статьи 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства дела, которые согласно закону должны быть подтверждены определенными доказательствами, не могут подтверждаться в арбитражном суде иными доказательствами.

Имея в виду приведенные нормы процессуального права, суд апелляционной инстанции полагает, что допустимым доказательством нарушения ЗАО "Сунтарнефтегаз" условий, предусмотренных лицензией ЯКУ 14429 НР, является сама эта лицензия и лицензионное соглашение к ней.

Имеющиеся в материалах дела протокол об административном правонарушении от 31 марта 2010 года N 2-БЮ/1-ОС и акт проверки от 30 марта 2010 года N 2-БЮ (без приложений) не могут восполнить отсутствие указанных доказательств.

Протокол об административном правонарушении от 31 марта 2010 года N 2-БЮ/1-ОС и акт проверки от 30 марта 2010 года N 2-БЮ не могут являться надлежащими доказательствами совершения Обществом вменяемого ему административного правонарушения еще и по следующим причинам.

В этих документах указано, что в нарушение пункта 4.2.2 лицензионного соглашения не позднее второго года с даты государственной регистрации лицензии приступить к проведению сейсморазведочных работ 2Д и в течение двух лет выполнить не менее 1600 пог. км., в том числе во втором году действия лицензии, то есть до 2 апреля 2010 года, - не менее 800 пог. км.

Между тем, акт проверки датирован 30 марта 2010 года, а протокол об административном правонарушении - 31 марта 2010 года, то есть до дня окончания вменяемого Обществу административного правонарушения (2 апреля 2010 года).

Данное обстоятельство, по мнению суда апелляционной инстанции, определенно свидетельствует о преждевременности выводов административного органа о допущенном нарушении по указанному эпизоду.

Относительно эпизода, связанного с неисполнением Обществом пункта 4.2.1 лицензионного соглашения, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

В протоколе об административном правонарушении указано, что ЗАО "Сунтарнефтегаз" обязано было в течение одного года с момента государственной лицензии разработать, согласовать и утвердить в установленном порядке программу поисково-оценочных работ на Черендейском участке, то есть в срок до 2 апреля 2009 года.

То есть нарушение указанного лицензионного условия допущено Обществом 2 апреля 2009 года.

В пункте 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" указано, что срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения. В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности. При этом следует учитывать, что такие обязанности могут быть возложены и иным нормативным правовым актом, а также правовым актом ненормативного характера. Невыполнение предусмотренной названными правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся. Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.

Схожая правовая позиция содержится и в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 7 октября 2008 года N 5196/08.

Следовательно, на день вынесения оспоренного постановления (14 апреля 2010 года) установленный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности истек.

В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению в случае истечения сроков давности привлечения к административной ответственности.

Давая оценку указанным эпизодам, отраженным в протоколе об административном правонарушении и акте проверки, суд апелляционной инстанции считает необходимым еще раз подчеркнуть, что достоверность отраженных в этих документов фактов невыполнения Обществом условий пунктов 4.2.1, 4.2.2 и 9.4 лицензионного соглашения, проверить по имеющимся в материалах дела доказательствам не представляется возможным.

Кроме того, суд апелляционной инстанции отмечает следующие обстоятельства, свидетельствующие о незаконности постановления Управления Росприроднадзора о привлечении ЗАО "Сунтарнефтегаз" к административной ответственности.

Согласно части 1 статьи 1.7 КоАП РФ лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения.

Как уже отмечалось выше, исходя из протокола об административном правонарушении и акта проверки, нарушение пункта 4.2.2 лицензионного соглашения могло иметь место не ранее 2 апреля 2010 года.

Федеральным законом от 28.12.2009 N 380-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", вступившим в силу 31 марта 2010 года, статья 7.3 КоАП РФ изложена в новой редакции, предусматривающей две самостоятельные части, одна из которых (вторая) устанавливает административную ответственность за пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами.

Между тем, действия Общества по всем эпизодам квалифицированы по статье 7.3 КоАП РФ (в старой редакции), что не может быть признано правомерным.

Наконец, суд апелляционной инстанции отмечает, что ЗАО "Сунтарнефтегаз" привлечено к административной ответственности в виде штрафа в размере 40 000 рублей, то есть к нему применена максимальное наказание, предусмотренное санкцией статьи 7.3 КоАП РФ (в редакции, действовавшей до 31 марта 2010 года).

При этом в качестве обстоятельства, отягчающего административную ответственность, в постановлении от 14 апреля 2010 года N 07-ЛВ о назначении административного наказания указано противоправное поведение руководителей ЗАО "Сунтарнефтегаз", выразившееся в непредставлении запрошенных материалов в соответствии с приказом Управления Росприроднадзора от 10 марта 2010 года N 58.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 4.3 КоАП РФ одним из обстоятельств, отягчающих административную ответственность, признается продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его.

Между тем, непредставление документов в соответствии с названным приказом квалифицировано административным органом в качестве одного из эпизодов, образующих объективную сторону вменяемого Обществу административного правонарушения (невыполнение пункта 9.4 лицензионного соглашения).

Доказательств направления в адрес Общества требования (предписания и т.п.) о прекращении противоправного поведения (бездействия), выразившегося в непредставлении документов по приказу от 10 марта 2010 года N 58, административным органом не представлено, в связи с чем нельзя признать правомерным его вывод о наличии обстоятельства, отягчающего административную ответственность, предусмотренного пунктом 1 части 1 статьи 4.5 КоАП РФ.

Суд апелляционной инстанции полагает также, что Управлением Росприроднадзора не представлено убедительных доказательств, опровергающих выводы суда первой инстанции о том, что защитник ЗАО "Сунтарнефтегаз" Климов Е.В. не был допущен к рассмотрению административного дела.

При этом суд апелляционной инстанции отмечает явную непоследовательность доводов административного органа по этому вопросу.

Например, в отзыве от 12 мая 2010 года N 01-06/85 на заявление Общества (л.д. 28-30) представитель Управления Росприроднадзора Иванов М.М. указывает на то, что "явился защитник с нецелевой доверенностью от 08.04.2010 N 44".

В апелляционной жалобе, анализируя содержание указанной доверенности и соответствующие положения КоАП РФ, административный орган отмечает, что Климов Е.В. являлся представителем, а не защитником, причем представлять интересы Общества по административным делам он мог только в судах.

Подобные доводы, обосновывающие позицию административного органа о дефектности доверенности от 8 апреля 2010 года N 44, по мнению суда апелляционной инстанции, могут свидетельствовать о том, что Климов Е.В. действительно не был допущен к рассмотрению административного дела, и косвенно подтверждают его позицию, изложенную в докладной записке от 14 апреля 2010 года (л.д. 26) и пункте 2 возражения на отзыв административного органа (л.д. 31-33).

В то же время в представленном суду апелляционной инстанции письменном объяснении представитель Управления Росприроднадзора Захаров А.А. указывает, что на рассмотрение дела явился защитник Общества Климов Е.А., период рассмотрения дела составил около одного часа. В ходе рассмотрения дела административным органом был изготовлен машинописный текст постановления, который был распечатан без упоминания фамилии защитника и дополнен рукописным текстом с указанием ФИО защитника.

Однако каких-либо объективных доказательств, подтверждающих изложенные в объяснении доводы (например, журнала учета посетителей Управления Росприроднадзора за 14 апреля 2010 года с указанием времени прибытия и убытия Климова Е.В.), административным органом не представлено.

Кроме того, из материалов дела не следует, что Захаров А.А. каким-либо образом принимал участие в рассмотрении административного дела, в связи с чем суд апелляционной инстанции не может признать его объяснение о порядке рассмотрения административного дела в качестве достоверного доказательства (например, в этом объяснении неверно указаны инициалы защитника ЗАО "Сунтарнефтегаз").

Письменное объяснение по делу Васильевой Лиры Владимировны, вынесшей оспоренное постановление, ни суду первой инстанции, ни суду апелляционной инстанции не представлено. С ходатайством о ее допросе в качестве свидетеля административный орган в порядке, предусмотренном частью 1 статьи 88 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к суду не обращался.

При изложенных обстоятельствах, свидетельствующих о недоказанности наличия в действиях ЗАО "Сунтарнефтегаз" состава вменяемого ему административного правонарушения и незаконности постановления Управления Росприроднадзора от 14 апреля 2010 года N N 07-ЛВ о назначении административного наказания, суд апелляционной инстанции не находит оснований, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены или изменения решения суда первой инстанции.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 24 мая 2010 года по делу N А58-2903/10, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 24 мая 2010 года по делу N А58-2903/10 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья

Г.Г. Ячменёв

Судьи

Т.В. Стасюк Э.В. Ткаченко