Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 ноября 2011 г. N 17АП-11276/11

г. Пермь

28 ноября 2011 г.

Дело N А60-22927/11

Резолютивная часть постановления объявлена 24 ноября 2011 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 28 ноября 2011 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Щеклеиной Л. Ю.,

судей Ясиковой Е.Ю., Риб Л.Х.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Беляковой М.В.,

при участии:

от заявителей - администрации городского округа Первоуральск (ОГРН 1036601476922, ИНН 6625004730): Большев К.В., паспорт, доверенность от 11.07.2011, индивидуального предпринимателя Андреевой Ольги Владимировны (ОГРНИП 304662534400186, ИНН 662510238136): Титова Т.Г., паспорт, доверенность от 31.12.2010, ООО "Лира" (ОГРН 1069625016229, ИНН 6625039860): Титова Т.Г., паспорт, доверенность от 01.01.2011, ООО "Навигатор" (ОГРН 1026601505083, ИНН 6625028385): Титова Т.Г., паспорт, доверенность от 01.01.2011, ООО "Ямщик" (ОГРН 1046601478472, ИНН 6625032649): Титова Т.Г., паспорт, доверенность от 01.01.2011, ООО "Фаэтон Авто" (ОГРН 1046601480914, ИНН 6625033064): Титова Т.Г., паспорт, доверенность от 01.01.2011,

от заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ОГРН 1036602648928, ИНН 6658065103): Беликов Е.М., удостоверение, доверенность от 07.06.2011,

от третьих лиц - 1) ООО "Вираж": Титова Т.Г., паспорт, доверенность от 31.12.2010, 2) ООО "Транс-Сфер": не явился, извещен надлежащим образом, 3) индивидуальный предприниматель Оборин Геннадий Владимирович: не явился, извещен надлежащим образом, 4) индивидуальный предприниматель Ковязин Дмитрий Борисович: Титова Т.Г., паспорт, доверенность от 31.12.2010, 5) индивидуальный предприниматель Головкин Андрей Алексеевич: Титова Т.Г., паспорт, доверенность от 31.12.2010, 6) индивидуальный предприниматель Черезов Александр Викторович: не явился, извещен надлежащим образом, 7) индивидуальный предприниматель Куклин Александр Сергеевич: не явился, извещен надлежащим образом, 8) индивидуальный предприниматель Куклин Владимир Сергеевич: не явился, извещен надлежащим образом, 9) индивидуальный предприниматель Ведерникова Найля Зарифзяновна: Ведерникова Н.З., паспорт, Горбунова Т.П., паспорт, доверенность от 26.01.2010, 10) индивидуальный предприниматель Бронников Александр Сергеевич: не явился, извещен надлежащим образом, 11) индивидуальный предприниматель Шамарина Елена Леонидовна: не явилась, извещена надлежащим образом, 12) индивидуальный предприниматель Новиков Алексей Владимирович: не явился, извещен надлежащим образом,13) индивидуальный предприниматель Рязанцев Александр Валерьевич: не явился, извещен надлежащим образом, 14) индивидуальный предприниматель Салахов Фарит Фагимович: не явился, извещен надлежащим образом, 15) ООО "Первоуральское транспортное предприятие": не явился, извещен надлежащим образом,

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заявителя - администрации Первоуральского городского округа

на решение Арбитражного суда Свердловской области от 09 сентября 2011 года

по делу N А60-22927/11,

принятое судьей Хомяковой С.А.,

по заявлению администрации городского округа Первоуральск, индивидуального предпринимателя Андреевой Ольги Владимировны, ООО "Лира", ООО "Навигатор", ООО "Ямщик", ООО "Фаэтон Авто"

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области

третьи лица: 1) ООО "Вираж", 2) ООО "Транс-Сфер",

3) индивидуальный предприниматель Оборин Геннадий Владимирович,

4) индивидуальный предприниматель Ковязин Дмитрий Борисович,

5) индивидуальный предприниматель Головкин Андрей Алексеевич,

6) индивидуальный предприниматель Черезов Александр Викторович,

7) индивидуальный предприниматель Куклин Александр Сергеевич,

8) индивидуальный предприниматель Куклин Владимир Сергеевич,

9) индивидуальный предприниматель Ведерникова Найля Зарифзяновна,

10) индивидуальный предприниматель Бронников Александр Сергеевич,

11) индивидуальный предприниматель Шамарина Елена Леонидовна,

12) индивидуальный предприниматель Новиков Алексей Владимирович,

13) индивидуальный предприниматель Рязанцев Александр Валерьевич,

14) индивидуальный предприниматель Салахов Фарит Фагимович,

15) ООО "Первоуральское транспортное предприятие",

о признании недействительным ненормативных актов,

установил:

Администрация Первоуральского городского округа, индивидуальный предприниматель Андреева Ольга Владимировна, ООО "Лира", ООО "Навигатор", ООО "Ямщик", ООО "Фаэтон Авто" обратились в Арбитражный суд Свердловской области с заявлениями о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области от 31.05.2011 (далее - заинтересованное лицо, анти-монопольный орган) по объединенным в одно производство делам N 78 и N 28.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 09 сентября 2011 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, Администрация Первоуральского городского округа обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять новый судебный акт, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права.

В обоснование жалобы указывает на то, что отношения между органами местного самоуправления и перевозчиками не носят вещно-правового характера, поскольку при заключении договоров по итогам конкурса перехода прав пользования недвижимым имуществом не произошло. Ссылается на то, что отношения, возникающие заявителем и перевозчиком при допуске последнего к осуществлению перевозок на городских маршрутах транспорта общего пользования, не являются концессионными. Невозможность применения к спорным отношениям законодательства о концессионных соглашениях, свидетельствует об отсутствии оснований для признания действий заявителя не соответствующими требованиям Закона о защите конкуренции.

Представитель заявителя в суде апелляционной инстанции поддержал требования и доводы апелляционной жалобы.

Представитель антимонопольного органа в суде апелляционной инстанции пояснил, что решение суда является законным и обоснованным, отмене не подлежит, ссылаясь на доказанность факта нарушения заявителем требований п.2, п.7 ч.1 ст.15, п.3 ч.1 ст.17 Закона о защите конкуренции.

Третье лицо - ИП Ведерникова Н.З. по мотивам, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу, просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на его законность и обоснованность.

Представитель ИП Ведерниковой Н.З. в суде апелляционной инстанции поддержал позицию, изложенную в письменном отзыве на апелляционную жалобу.

Представитель ИП Андреевой О.В., ООО "Лира", ООО "Навигатор", ООО "Ямщик", ООО "Фаэтон авто", ООО "Вираж", ИП Ковязина Д.Б., ИП Головкина А.А. в суде апелляционной инстанции поддержал позицию, изложенную Администрацией Первоуральского городского округа в апелляционной жалобе. Просит решение суда отменить, отказать в удовлетворении апелляционной жалобы.

Иные участвующие в деле лица о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, представителей в судебное заседание не направили, что в порядке ч.3 ст.156 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке ст.ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Изучив материалы дела, проанализировав доводы, содержащиеся в жалобе, арбитражный апелляционный суд приходит к выводу, что решение суда первой инстанции отмене либо изменению не подлежит.

Как следует из материалов дела, Управлением ФАС по Свердловской области возбуждены дела N N 78 и 28 о нарушении антимонопольного законодательства. Указанные дела объединены 03.05.2011 в одно производство.

Основанием для возбуждения дела N 78 явилось заявление ИП Новикова А.В. (вх. от 16.09.2010 N01-10251) о действиях (бездействии) должностных лиц органов местного самоуправления городского округа Первоуральск, препятствующих осуществлению предпринимателем хозяйственной деятельности в сфере регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по маршрутам в границах городского округа Первоуральск.

Основанием для возбуждения дела N 28 явилось заявление ИП Бронникова А.С, ИП Рязанцева А.В., ИП Черезова А.В. (вх. N 01-114771 от 22.12.2010) о нарушении требований антимонопольного законодательства при организации пассажирских перевозок на территории ГО Первоуральск по маршрутам N 02, N 5, N 5С и N 13, N 18.

По результатам рассмотрения объединенного дела N 78 и N 28 комиссией Управления ФАС по Свердловской области принято решение от 31.05.2011, которым признаны следующие факты нарушений Администрацией городского округа Первоуральск: 1) ч. 1 ст. 15 и п. 3 ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции, выразившегося в нарушении порядка, устанавливаемого в соответствии с п. 2 ст. 448 ГК РФ, ст. 33 Закона о концессионных соглашениях и ч. 5 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции определения победителя конкурса, проведенного путем объявления на основании п. 2 Постановления Главы городского округа Первоуральск от 30.11.2010 N 2893 публичной "оферты" и последующего подписания договора от 14.12.2010408/10 с группой хозяйствующих субъектов (ООО "Фаэтон Авто", ООО "Навигатор", ООО "Ямщик"); 2) п. 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в предоставлении хозяйствующим субъектам (ООО "Первоуральское транспортное предприятие", ООО "Лира", ООО "Вираж", ИП Головкину А.А, ИП Шамариной Е.Л., ИП Ковязину Д.Б., ИП Андреевой О.В, ИП Ведерниковой

НЗ, ИП Куклину А.С., ИП Куклину Г.В., ИП Оборину Г.В., ИП Черезову А.В., ИП Рязанцеву А.В.) преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности по осуществлению пассажирских перевозок (муниципальной преференции) путем принятия Постановления Главы городского округа Первоуральск от 30.11.2010 N 2893 "О временном порядке организации транспортного обслуживания населения по внутригородским маршрутам единой маршрутной сети" и последующего подписания дополнительных соглашений N 1 от 30.11.2010 к договорам N 168/07, 169/07, 170/07, 171/07, 172/07, 173/07, 175/07, 177/07, которыми исключается использование третьими лицами (конкурентами) муниципального имущества, предназначенного для транспортного обслуживания населения по маршрутам единой городской сети городского округ Первоуральск; 3) п. 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в предоставлении хозяйствующему субъекту (ООО "Транс-Сфер") преимущества, которое обеспечивает ему более выгодные условия деятельности по осуществлению пассажирских перевозок (муниципальной преференции) путем подписания с ним договоров от 12.04.2010 г. N 01 и от 31.03.2010 г. N 02, которыми исключается использование третьими лицами (конкурентами) муниципального имущества, предназначенного для транспортного обслуживания населения по маршрутам N 18, N 02; 4) п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующим субъектом (ИП Новиковым А.В.) путем уклонения от рассмотрения его обращения об открытии маршрута N 014 и последующего необоснованного отказа при одновременном подписании договоров от 12.04.2010 N 01 и от 31.03.2010 N 02 с ООО "Транс-Сфер".

Администрации городского округа Первоуральск 31.05.2011 г.. также выдано предписание о прекращении нарушения: 1.1) п. 7 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" путем принятия в срок до 15.07.2011 всех зависящих от органа местного самоуправления мер по прекращению использования хозяйствующими субъектами (ООО "Первоуральское транспортное предприятие", ООО "Лира", ООО "Вираж", ИП Головкину А.А., ИП Шамариной Е.Л., ИП Ковязину Д.Б., ИП Андреевой О.В, ИП Ведерниковой Н.З., ИП Куклину А.С, ИП Куклину Г.В., ИП Оборину Г.В., ИП Черезову А.В., ИП Рязанцеву А.В., ООО "Транс-Сфер") преимущества, предоставленного по дополнительным соглашениям от 30.11.2010 N 1 к договорам N 168/07, 169/07, 170/07, 171/07. 172/07, 173/07, 175/07, 177/07; договорами от 12.04.2010 N 01 и от 31.03.2010 N 02; 1.2) п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в срок до 15.07.2011 путем пересмотра обращения ИП Новикова А.В. о рассмотрении заявки на обслуживание маршрута N 014 (вх. N 3517 от 20.07.2010 в Администрации).

О выполнении предписании Администрация обязана сообщить в антимонопольный орган в срок до 22.07.2011.

Не согласившись с решением и предписанием, заявители обратились с соответствующими заявлениями в суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что соответствующие нормам действующего законодательства решение и предписание антимонопольного органа не нарушают права и законные интересы заявителей.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения и соблюдение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, арбитражный апелляционный суд приходит к следующим выводам.

В соответствии со ст.198 и ст.200 АПК РФ при оспаривании ненормативного правового акта должностного лица органа государственного контроля (надзора) арбитражный суд устанавливает его соответствие закону или иному нормативному правовому акту, наличие полномочий у лица, принявшего оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Руководствуясь данными процессуальными требованиями, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства в порядке ст.71 АПК РФ, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о законности оспариваемых ненормативных актов.

В силу ч. 2 ст. 1 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 г.. "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) одной из целей антимонопольного законодательства является обеспечение защиты конкуренции.

Согласно ст. 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (п. 7); под товарным рынком - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразность отсутствует за ее пределами (п. 4); под товаром - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот (п. 1).

Антимонопольное законодательство в соответствии с Законом о защите конкуренции состоит из Закона о защите конкуренции, иных федеральных законов, регулирующих отношения, которые связаны с защитой конкуренции (ст. 2), в том числе отношения, в которых участвуют органы местного самоуправления (ч. 1 ст. 3).

В силу п. 20 ст. 4 Закона о защите конкуренции под государственными или муниципальными преференциями понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот.

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 г.. N 131- ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении) органами местного самоуправления являются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно ч. 1 ст. 2 Закона о местном самоуправлении, под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В силу п. 7 ч. 1 ст. 16 Закона о местном самоуправлении к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Согласно п. 5 ст. 790 ГК РФ В случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

В соответствии с п. 1 ст. 420 ГК РФ договором признается соглашение об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей двух или нескольких лиц, которые свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора (п. 2 ст. 1 ГК РФ) и на основании ст. 421 ГК РФ свободны в заключении договора (п. 1), могут заключить договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами (п. 2), а также могут заключить смешанный договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами (п.3).

При этом в силу п. 1 ст. 8 и п. 2 ст. 307 ГК РФ любой и каждый договор является основанием возникновения и последующего существования обязательств, к которым согласно п. 3 ст. 420 ГК РФ применяются общие положения об обязательствах, если иное не предусмотрено правилами главы 27 ГК РФ и правилами об отдельных видах договоров, содержащимися в ГК РФ.

Общими положениями об обязательствах (статьи 307 - 419 ГК РФ) установлено, что в силу обязательства одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие, как-то: передать имущество, выполнить работу, уплатить деньги и т.п., либо воздержаться от определенного действия, а кредитор имеет право требовать от должника исполнения его обязанности (п. 1 ст. 307 ГК РФ); если каждая из сторон по договору несет обязанность в пользу другой стороны, она считается должником

другой стороны в том, что обязана сделать в ее пользу, и одновременно ее кредитором в том, что имеет право от нее требовать (п. 2 ст. 308 ГК РФ).

Обязательство не создает обязанностей для лиц, не участвующих в нем в качестве сторон (для третьих лиц), а в случаях, предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашением сторон, обязательство может создавать для третьих лиц права в отношении одной или обеих сторон обязательства (п. 3 ст. 308 и ст. 430 ГК РФ).

Распоряжением Главы городского округа Первоуральск от 13.07.2010 N 306 утвержден состав постоянно действующей комиссии по проверке соблюдения договоров в сфере осуществления пассажирских перевозок.

Согласование паспортов автобусных маршрутов, графиков движения автобусов входит в полномочия Комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения, Положение о которой утверждено Постановлением от 07.10.2002 N 2343.

В соответствии с п. 2.1.18 договоров N N 168/07, 169/07, 170/07, 171/07, 172/07, 173/07, 174/07, 175/07, 177/07 от 29.11.2007, N408/10 от 14.12.2010 исполнитель (перевозчик) обязан предоставить на каждом рейсе каждой единицы подвижного состава льготный (бесплатный) проезд гражданам, имеющим право такого проезда, и вправе получить компенсацию выпадающих доходов от перевозки, пассажиров, имеющих право льготного (бесплатного проезда) (п. 2.2 договоров).

Постановлением Главы городского округа Первоуральск от 20.05.2011 N 1166 утвержден Порядок предоставления субсидий из бюджета городского округа Первоуральск для возмещения затрат, возникших при предоставлении проезда по льготной стоимости отдельным категориям граждан на городском пассажирском транспорте и на автомобильном транспорте общего пользования пригородных маршрутов в "городском округе Первоуральск по абонементным книжкам, в 2011 году" (вместе с "Перечнем транспортных организаций, предоставляющих проезд по льготной стоимости отдельным категориям граждан на городском пассажирском транспорте и на автомобильном транспорте общего пользования пригородных маршрутов в городском округе Первоуральск по абонементным книжкам в 2011 году"). Указанные субсидии перечисляются в виде безвозмездных перечислений в виде субсидий транспортным организациям, индивидуальным предпринимателям для возмещения затрат, возникших при предоставлении проезда по льготной стоимости отдельным категориям граждан (п. 1, 2).

При этом обязательным условием для получения субсидии в соответствии с п. 13 Порядка является, в том числе наличие у транспортной организации договора (дополнительного соглашения к договору) с Администрацией городского округа Первоуральск на перевозку пассажиров в городском и пригородном сообщениях.

Одним из исключений, предусмотренных ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции, является предоставление прав в отношении муниципального имущества в порядке предоставления муниципальной преференции (п. 9), под которой в п. 20 ст. 4 Закона о защите конкуренции (в ред. ФЗ от 17.07.2009 N 164-ФЗ) понимается предоставление органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот.

В силу п. 1 ч. 4 ст. 19 Закона о защите конкуренции не является муниципальной преференцией предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав по результатам торгов, проводимых в случаях, предусмотренных законодательством РФ.

Муниципальная помощь (преференция) предоставляется в целях, предусмотренных ст. 19 Закона о защите конкуренции и исключительно с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа (ст. 20 Закона о защите конкуренции.

Из материалов дела следует, что Постановлением Главы городского округа Первоуральск от 30.11.2010 г.. N 2893 "О временном порядке организации транспортного обслуживания населения по внутригородским маршрутам единой маршрутной сети" в связи с окончанием действия договоров и отсутствием возможности проведения конкурса было определено (п. 2): - объявить публичную оферту на обслуживание маршрутов N 5, 5С, 13, входивших в состав единого лота (договор от 29.11.2007 N 174/07).

Публичная оферта во исполнение Постановления Главы городского округа Первоуральск от 30.11.2001 N 2893 опубликована в газете "Вечерний Первоуральск" от 25.11.2010 N89 (18382).

Протоколом рабочей группы по организации транспортного обслуживания населения от 07.12.2010 по результатам рассмотрения поступивших заявок рекомендовано Главе городского округа Первоуральск заключить договор на обслуживание маршрутов N N 5, 5с, 13 с претендентом N 5 (ООО "Фаэтон Авто", ООО "Навигатор" и ООО "Ямщик"). Договор N 408/10 с указанными хозяйствующими субъектами подписан 14.12.2010.

Определяя организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции (п. 2 ч. 1 ст. 1), ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции запрещает органам местного самоуправления принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе запрещает необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам (п. 2), а также предоставление муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 Закона о защите конкуренции (п. 7).

При рассмотрении дел, связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, согласно п. 8 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 N 30, органу местного самоуправления необходимо указать конкретную норму федерального закона, разрешившую ему принять соответствующий акт, осуществить действия (бездействие).

Заключение договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества в соответствии с ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением прямо указанных в ней случаев.

Правила проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества на основании ч. 5 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции утверждены Приказом ФАС РФ от 10.02.2010 N 67.

При этом указанный порядок заключения договоров согласно ч. 2 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции не распространяется на имущество, распоряжение которым осуществляется в соответствии законодательством РФ о

концессионных соглашениях.

Концессионное соглашение согласно ч. 1 ст. 13 ФЗ от 21.07.2005 N 115-ФЗ заключается путем проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения, за исключением случаев, предусмотренных статьей 37 настоящего Закона.

В соответствии со ст. 447 ГК РФ договор может быть заключен путем проведения торгов в форме аукциона или конкурса, если иное не вытекает из его существа (п. 1 и п. 4).

Организация и порядок проведения торгов установлен статьей 448 ГК РФ.

К публичному конкурсу, содержащему обязательство заключить с победителем конкурса договор, согласно п. 5 ст. 1057 ГК РФ правила, предусмотренные главой 57 ГК РФ, применяются постольку, поскольку статьями 447 - 449 ГК РФ не предусмотрено иное.

Антимонопольные требования к торгам установлены ст. 17 Закона о защите конкуренции, согласно которой при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции (ч.1), в том числе нарушение порядка определения победителя или победителей торгов (п. 3).

Проанализировав вышеуказанные нормы права применительно к установленным по делу фактическим обстоятельствам, суд первой инстанции обоснованно указал, что для всех перевозчиков должен быть избран единый подход, основанный на нормах действующего законодательства, при этом выбор единого подхода, предусматривающий альтернативные действия при условии его публичности, остается за Администрацией городского округа Первоуральск.

Таким образом, обоснованны выводы суда первой инстанции о правомерности решения антимонопольного органа о наличии в действиях Администрации городского округа Первоуральск нарушений ч. 1 ст. 15 и п. 3 ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции, выразившихся в несоблюдении установленного в соответствии с п. 2 ст. 448 ГК РФ, ст. 33 Закона о концессионных соглашениях и ч. 5 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции порядка определения победителя конкурса, проведенного путем объявления на основании п. 2 Постановления Главы городского округа Первоуральск от 30.11.2010N 2893 публичной "оферты" и последующего подписания договора от 14.12.2010 408/10 с группой хозяйствующих субъектов (ООО "Фаэтон Авто", ООО "Навигатор", ООО "Ямщик").

Постановлением Главы городского округа Первоуральск от 10.07.2007 N

1478 утверждена единая маршрутная сеть городского и пригородного пассажирского общественного транспорта, которую образуют 18 городских автобусных маршрутов, 12 пригородных и 3 маршрутных такси.

В соответствии с изменениями в единую маршрутную сеть, внесенными Постановлением Главы городского округа Первоуральск от 28.08.2007 N 1850 (опубликованы в газете Вечерний Первоуральск от 08.09.2007) из единой маршрутной сети исключены маршруты 4у, 8у, 10у, 18.

Постановлением Главы городского округа Первоуральск от 10.08.2007 N

1697 утверждено Положение о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок по маршрутам внутримуниципальной сети (далее - Положение о проведении конкурсов).

Пунктом 1 указанного положения предусмотрено, что оно регулирует отношения, возникающие при организации и проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок автобусами, работающими в режиме общего пользования, по регулярным маршрутам единой сети пассажирского внутримуниципального транспорта общего пользования.

Администрацией городского округа Первоуральск 17.09.2007 года проведен конкурс на право осуществления пассажирских перевозок по регулярным маршрутам внутримуниципальной сети.

Победителями конкурса на право осуществления пассажирских перевозок явились: ООО "Лира", ООО "Вираж", индивидуальный предприниматель Андреева О.В., индивидуальный предприниматель Ведерникова Н.З., индивидуальный предприниматель Куклин А.С., индивидуальный предприниматель Куклин B.C., индивидуальный предприниматель Оборин Г.В., индивидуальный предприниматель Ковязин Д.Б., индивидуальный предприниматель Головкин А.А.

Постановлением Главы городского от 30.11.2007 N 2688 утверждены итоги конкурса на право осуществления пассажирских перевозок по маршрутам

внутримуниципальной (городской) сети транспорта общего пользования состоявшегося в период с 17.09.2007 по 27.11.2007.

По результатам указанного конкурса с перевозчиками были заключены договоры N N 168/07, 169/07, 170/07, 171/07, 172/07, 173/07, 174/07, 175/07, 177/07 от 29.11.2007. Срок действия договоров - до 01.12.2010.

Поскольку предметом конкурса явилось право на обслуживание маршрутов, включенных в Единую маршрутную сеть городского транспорта, победители конкурса получили исключительное право обслуживать городские маршруты.

Как следует из материалов дела, Постановлением Главы городского округа Первоуральск от 30.11.2001 N 2893 (п. 1) установлено "пролонгировать действие договоров" N 168/07, 169/07, 170/07, 171/07, 172/07, 173/07, 175/07, 177/07 от 29.11.2007 до проведения нового конкурса и вступления его результатов в силу.

Основанием для принятия указанного постановления явилось коллективное обращение 10 хозяйствующих субъектов, получивших право на пассажирские перевозки по результатам конкурса в 2007 г., - перевозчиков (вх. N 3676 от 30.07.2010 в Администрации).

Дополнительные соглашения N 1 к вышеуказанным договорам подписаны 30.11.2010, на основании которых хозяйствующие субъекты без конкурса получили возможность продолжать указанную деятельность после 01.12.2010 "до вступления в силу результатов конкурса на право обслуживания маршрутов" (п. 1 дополнительных соглашений).

Вместе с тем, по истечении срока действия договора от 29.10.2007 N 174/07 не был продлен срок его действия на обслуживание маршрутов NN 5, 5с, 13, заключенного с индивидуальными предпринимателями Куклиным А.С., Куклиным В. С, ИП Обориным Г.В., ИП Черезовым А.В., ООО "Вираж".

Кроме того, Протоколом комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения от 19.10.2009 б/н решено: - принять к сведению отказ Шамариной О.М. от обслуживания маршрута N 8у в пользу Шамариной Е.Л. (п.8); - заключить с ИП Головкиным договор на обслуживание маршрута N 02 (12с) ввиду того, что по итогам конкурса он обслуживал маршрут N 12, в основном повторяющий маршрут N 02 (12с); - Администрации объявить тендер на обслуживание маршрута N 02.

ООО "Транс-Сфер" обратилось в Администрацию городского округа Первоуральск с заявлением на обслуживание маршрутов: - N 02, входящего в единую маршрутную сеть (Постановление Главы городского округа Первоуральск от 10.07.2007 N 1478); - N 18, исключенного из единой маршрутной сети Постановлением Главы городского округа Первоуральск от 28.08.2007 N 1850 (опубликовано в газете Вечерний Первоуральск от 08.09.2007).

Протоколом заседания городской комиссии по обеспечению безопасности

дорожного движения городского округа Первоуральск от 08.02.2011 (п.4) рекомендовано ООО "Транс-Сфер" выполнить согласование предложенных схем маршрутов N 02, N 18 в ГИБДД.

Протоколом этой же комиссии от 02.03.2010 (п. 8) в результате повторного рассмотрения заявления ООО "Транс-Сфер" решено: - согласовать ООО "Транс-Сфер" обслуживание маршрутов N N 02, 18 (пп. 1 п. 8); - УЖКХ подготовить проекты договоров на обслуживание маршрутов NN 02, 18 (пп.2.1 п. 8), а также подготовить проекты постановления о внесении изменений в Единую маршрутную сеть в связи с изменениями улично-дорожной сети в сезонный период (пп. 2.2 п. 8).

Администрацией городского округа Первоуральск с ООО "Транс-Сфер" подписаны договоры от 12.04.2010 N 01 и от 31.03.2010 N 02 на обслуживание

маршрутов N N 18, 02.

При этом схемы движения по маршруту N N 02, 18, приложенные к указанным выше договорам, не совпадают со схемами движения по маршрутам 02, 18, входящим в единую маршрутную сеть (приложения N 1 и N 3 к Постановлению Главы городского округа Первоуральск от 10.07.2007 N 1478).

Таким образом, Администрацией городского округа Первоуральск согласованы иные маршруты, не входящие в единую маршрутную сеть, утвержденную Постановлением Главы городского округа Первоуральск от 10.07.2007 N 1478. При этом доказательства включения вновь маршрута N 18 в единую маршрутную сеть комиссии также не были представлены.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что антимонопольным органом правомерно сделан вывод о наличии в действиях Администрации городского округа Первоуральск нарушений антимонопольного законодательства.

Администрация городского округа Первоуральск, выборочно пролонгируя договоры с одними перевозчиками и отказывая в пролонгации другим, незаконно предоставило преференции отдельным перевозчикам.

Согласно п. 13 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденных Приказом Министерства автомобильного транспорта РСФСР от 31.11.1981г. N 200 (далее - Правила N 200) организация новых автобусных городских, пригородных маршрутов производится транспортными управлениями по согласованию с исполнительными органами местного самоуправления.

При этом для решения вопроса о целесообразности открытия маршрута предварительно необходимо: - определить потребность в перевозках пассажиров по этому маршруту (предполагаемый устойчивый пассажиропоток); - выбрать трассу движения и обследовать дорожные условия; - составить технико-экономическое обоснование целесообразности открытия маршрута (п. 14 Правил N 200).

Согласно п. 15 Правил N 200 новые маршруты открываются при наличии

устойчивого пассажиропотока и условий, обеспечивающих безопасность движения. Кроме того, при открытии маршрутов должны предусматриваться: - расположение начальных и конечных остановочных пунктов маршрутов в достаточно крупных пассажирообразующих и пассажиропоглощающих местах; - обеспечение транспортной связи для наибольшего числа пассажиров по кратчайшим направлениям между основными пунктами города; - использование типа автобусов, соответствующего виду перевозок; - средства контроля за регулярностью движения; - обеспечение координированного движения автобусов на вновь открываемом маршруте с движением автобусов на существующих маршрутах, а также с работой других видов пассажирского транспорта; - применение на междугородных маршрутах эффективных систем организации движения (п. 16 Правил N 200).

В случае, когда признано целесообразным открыть автобусный маршрут, службой эксплуатации в порядке, определенном Инструкцией по заполнению паспорта автобусного маршрута, составляется паспорт маршрута по установленной форме, разрабатывается расписание движения автобусов, которое утверждается в установленном порядке (п. 18 Правил N 200). В паспорт включаются сведения, характеризующие маршрут: наличие линейных сооружений, остановочных пунктов, расстояния между ними, стоимость проезда, состояние дороги и др. При этом расписания движения автобусов для городских и пригородных маршрутов ежегодно утверждаются по согласованию с местными Советами народных депутатов, транспортными управлениями (управлениями пассажирского автомобильного транспорта).

Владелец автобуса в силу п. 5.2 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами (утв. Приказом Минтранса РФ от 08.01.1997 N 2) обязан по согласованию с соответствующими участниками процесса организации пассажирских перевозок: 1) составить и утвердить паспорт и схему заявленного к эксплуатации маршрута регулярных автобусных перевозок; 2) разработать расписание движения принадлежащего ему автобуса.

В городском округе Первоуральск принята Муниципальная целевая программа "Повышение безопасности дорожного движения на территории городского округа Первоуральск на 2009-2010 г." (Решение Первоуральской городской Думы от 25.09.2008 N 490, ред. от 28.10.2010), которая предусматривает разработку сети городского пассажирского транспорта и мероприятий по совершенствованию системы управления городским пассажирским транспортом города, а также контроль за работой транспорта общественного пользования малой вместимости марки "Газель" в части соблюдения скоростного режима, расписания движения, посадки и высадки пассажиров.

Из материалов дела следует, что ИП Новиков А.В. 20.07.2010 письменно обратился в Администрацию городского округа Первоуральск о рассмотрении заявки на обслуживание маршрута N 014 автобусами марки ГАЗ 322132 "ГАЗель" (15 ед.) (вх. N 3517 от 20.07.2010 в Администрации), который в единую маршрутную сеть городского округа Первоуральск не входит.

Согласно объяснениям сторон, данным в ходе заседания комиссии, маршрут N 014 практически полностью повторяет маршрут движения N 1 единой маршрутной сети.

В связи с невозможностью рассмотрения обращения ИП Новикова А.В. на заседании комиссии по безопасности дорожного движения 22.09.2010, рассмотрение состоялось 29.11.2010. Протоколом от 29.11.2010 (п. 8) принято решение об отказе ИП Новикову А.В. о работе на маршруте N 14 ввиду отсутствия испрашиваемого маршрута в Единой маршрутной сети.

Администрация городского округа Первоуральск необоснованно препятствовало осуществлению деятельности хозяйствующим субъектом (ИП Новиковым А.В.) путем уклонения от рассмотрения его обращения об открытии маршрута N 014 и последующего необоснованного отказа при одновременном подписании договоров от 12.04.2010 N 01 и от 31.03.2010 N 02 с ООО "Транс-Сфер".

При этом суд первой инстанции обоснованно указал, что со стороны Администрации городского округа Первоуральск также имеет место различный подход к перевозчикам.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что антимонопольным органом правомерно сделан вывод о нарушении Администрацией городского округа Первоуральск п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

При принятии решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства Комиссия согласно п. 5 ч. 1 ст. 49 Закона о защите конкуренции разрешает вопрос о выдаче предписаний и об их содержании.

Поскольку оспариваемое заявителями предписание выдано на основании решения антимонопольного органа, которым правомерно установлены факты нарушения антимонопольного законодательства, указанное предписание является законным и признанию недействительным не подлежит.

На основании изложенного совокупность оснований, указанных в ст.ст. 198, 200 АПК РФ, для признания решения антимонопольного органа недействительными арбитражными судами первой и апелляционной инстанций не установлена.

Иного в нарушение положений ст. 65 АПК РФ арбитражным судам первой и апелляционной инстанций не доказано.

Относительно доводов апеллянта о применении норм законодательства о концессионных соглашениях суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

Целями Федерального закона "О концессионных соглашениях" является, в том числе обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.

Объектом концессионного соглашения может выступать транспорт общего пользования (п.12 ч.1 ст.4).

Постановлением Правительства РФ от 22.12.2006 г.. N 791 "Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении метрополитена и другого транспорта общего пользования" утверждено типовое концессионное соглашение. В отношении конкретных объектов, входящих в состав метрополитена и другого транспорта общего пользования, концессионное соглашение заключается в соответствии с типовым соглашением, утвержденным данным постановлением Правительства РФ, и может содержать не противоречащие законодательству РФ положения, не урегулированные этим типовым соглашением.

Поскольку объектом концессионного соглашение может выступать транспорт общего пользования, статья 33 Федерального закона "О концессионных соглашениях" содержит нормы, определяющие победителя конкурса, проведение которого на получение права заключения концессионного соглашения обязательно в силу ст.13 данного закона, ссылка антимонопольного органа в оспариваемом решении на данную норму не нарушает требования действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя.

Орган местного самоуправления самостоятельно определяет предмет размещения муниципального заказа.

В зависимости от того, будет ли являться предметом размещения использование транспорта общего пользования на условиях концессионного соглашения либо предметом размещения заказа будет исключительно оказание услуг на перевозку пассажиров, заказчику следует руководствоваться соответствующими требованиями действующего законодательства, Федеральным законом N 115-ФЗ от 21.07.2005 либо Федеральным законом N 94-ФЗ от 21.07.2005, но в любом случае размещение муниципального заказа либо заключение концессионного соглашения не может быть произведено без проведения конкурса (торгов), за исключением случаев, предусмотренных данными законами.

Поскольку данное условие администрацией городского округа Первоуральск соблюдено не было, решение антимонопольного органа обоснованно.

При указанных обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 09 сентября 2011 года по делу N А60-22927/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу администрации городского округа Первоуральск - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Л.Ю.Щеклеина

Судьи

Е.Ю.Ясикова Л.Х.Риб