Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 28 ноября 2011 г. N 09АП-28263/11

г. Москва

28 ноября 2011 г.

Дело N А40-34442/11-17-241

Резолютивная часть постановления объявлена 21 ноября 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 ноября 2011 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Москвиной Л.А.,

судей:	Цымбаренко И.Б., Свиридова В.А.,
при ведении протокола	помощником судьи Коваленко В.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 13 апелляционные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Московской области и ЗАО "ВИРО"

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 24 августа 2011 года по делу N 40-34442/11-17-241 судьи Поляковой А.Б.,

по заявлению Администрации сельского поселения Марушкинское Наро-Фоминского района Московской области

к 1) Управлению Федеральной антимонопольной службы по Московской области, 2) ЗАО "ВИРО" (119136, г.Москва, 2-й Сетульский проезд, д.13, корп.2), 3) Правительству Московской области

о признании недействительными решения и предписания

при участии:

от заявителя:	Сорокина Е.И. по дов. от 13.01.2011 N б/н;
от ответчиков:	1) Князян А.А. по дов. от 30.06.2011 N б/н, Трусова Е.А. по дов. от 14.11.2011 N б/н, 2) Крейс И.В. по дов. от 01.03.2011 N б/н, 3) Сибирёва Л.С. по дов. от 21.04.2010 N 1-861исх;

УСТАНОВИЛ

Администрация сельского поселения Марушкинское Наро-Фоминского района Московской области (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Московской области (далее - Управление) от 03.12.2010 и предписания от 03.12.2010 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 06-11/37-2010.

Решением суда от 24 августа 2011 года требования заявителя были удовлетворены. При этом суд пришел к выводу, что оспариваемые решение и предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства вынесены ответчиком с нарушением действующего законодательства, препятствуют осуществлению деятельности заявителя и нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Московской области не согласилось с решением суда первой инстанции и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. При этом автор жалобы ссылается на то, что судом неправильно применены нормы материального права, не применен закон, подлежащий применению, а именно, Федеральным законом от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 29.12.2004 N 191-ФЗ), Федеральным законом от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую) и действующим земельным законодательством не предусмотрено оснований для отказа органом местного самоуправления в подготовке заключения о возможности и целесообразности включения земельного участка в границы населенного пункта, а также не предусмотрен отзыв подготовленного и направленного заключения из уполномоченных на решение вопроса о переводе земельного участка из одной категории в другую. Считает, что судом принято решение о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле.

ЗАО "ВИРО" также не согласилось с решением суда и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование доводов апелляционной жалобы указывает, что, отзывая положительное заключение, Администрация действовала в отсутствие полномочий, отзыв произвела немотивированно, а единственный приведенный в обоснование отзыва довод не соответствовал действующему законодательству.

В отзыве на апелляционные жалобы Правительство Московской области просит оставить без изменения решение суда первой инстанции, ссылаясь на его законность и обоснованность.

В судебном заседании представитель ЗАО "ВИРО" доводы своей апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, изложил свою позицию, указанную в апелляционной жалобе, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Поддержал доводы апелляционной жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Московской области.

Представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Московской области доводы своей апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, изложил свою позицию, указанную в апелляционной жалобе, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Поддержал доводы апелляционной жалобы ЗАО "ВИРО".

Представитель Правительства Московской области поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционных жалоб не согласен, считает их необоснованными, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционных жалоб - отказать, изложил свои доводы.

Представитель Администрации сельского поселения Марушкинское Наро-Фоминского района Московской области поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционных жалоб не согласен, считает их необоснованными, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционных жалоб - отказать, изложил свои доводы.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст.ст.266 и 268 АПК РФ. Суд апелляционной инстанции, выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, доводы апелляционных жалоб, считает, что оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Как следует из материалов дела, основанием для возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства послужило заявление ЗАО "ВИРО" о признаках нарушения антимонопольного законодательства в действиях администрации сельского поселения Марушкинское Наро-Фоминского муниципального района Московской области и администрации Наро-Фоминского муниципального района Московской области при переводе земель или земельных участков из одной категории в другую.

При рассмотрении заявления Управлением было установлено, что ЗАО "ВИРО" на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 50:26:170807:8, расположенный по адресу: Московская область, Наро-Фоминский район, сельское поселение Марушкинское, Север - д. Большое Свинорье, Юг - д.Анкудиново. Вид разрешенного использования земельного участка - "для сельскохозяйственного производства". Данный земельный участок ЗАО "ВИРО" намеревалось размежевать для продажи части образованных земельных участков под индивидуальное жилищное строительство и с этой целью обратилось в Администрацию сельского поселения Марушкинское Наро-Фоминского района Московской обрасти с заявлением о выдаче заключения о возможности включения земельного участка в границы населенного пункта д. Анкудиново и изменения вида разрешенного использования для индивидуального жилищного строительства.

10 июня 2008 года Администрацией сельского поселения Марушкинское было подготовлено заключение о возможности включения земельного участка в границы населенного пункта д. Анкудиново, однако, впоследствии указанное заключение отозвано, ввиду нецелесообразности принятия такого решения по причине отсутствия утвержденного генерального плана д. Анкудиново, а также автомобильной дороги, позволяющей обеспечить подъезд к земельному участку.

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Московской области по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства N 06-11/37-2010 по заявлению ЗАО "ВИРО" приняла решение от 03.12.2010 о признании Администрации сельского поселения Марушкинское Наро-Фоминского муниципального района нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) в части необоснованного отказа ЗАО "ВИРО" в подготовке заключения о возможности и целесообразности включения земельного участка в границы д.Анкудиново и отзыва подготовленного заключения.

Администрация сельского поселения Марушкинское Наро-Фоминского муниципального района ответчиком выдано обязательное для исполнения предписание с указанием на необходимость в течение 1 месяца направить в Правительство Московской области первоначальное заключение о возможности и целесообразности включения земельного участка в границы д. Анкудиново.

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения заявителя в суд.

При рассмотрении спора суд первой инстанции правильно истолковал нормы материального права, регулирующие возникший спор и с учетом обстоятельств дела, сделал верный вывод об отсутствии у ответчика оснований для вынесения оспоренных актов.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 7 Закона о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую, перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов.

Границы населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий и не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам (часть 2 статьи 83 Земельного кодекса РФ). При этом утверждение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, является установлением или изменением границ населенных пунктов (часть 1 статьи 84 Земельного кодекса РФ).

Решение вопроса о возможности и целесообразности включения земельного участка в границы населенного пункта осуществляется в рамках реализации отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. ст. 19, 20).

В соответствии со статьей 14 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации" планирование дорожной деятельности осуществляется уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления на основании документов территориального планирования, подготовка и утверждение которых осуществляются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог и оценки транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог, долгосрочных целевых программ.

В силу части 3 статьи 15 данного Федерального закона осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления.

Как усматривается из материалов дела, администрация сельского поселения Марушкинское неоднократно отвечала отказом на предоставление заключения о возможности и целесообразности включения земельного участка ЗАО "ВИРО" в границы населенного пункта (исх. N 364/1-15 от 29.12.2007, исх. N 245/1-15 от 25.08.2008, исх. N 261/115 от 08.07.2009), указав причину отказа - отсутствие генерального плана поселения, отсутствие подъездной дороги к земельному участку и необходимость провести публичные слушания.

С учетом изложенного, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о правомерности отказа в выдаче заключения о возможности и целесообразности включения земельного участка ЗАО "ВИРО" в границы д. Анкудиново в связи с отсутствием генерального плана поселения и отсутствием подъездной автодороги к земельному участку.

Доводы апелляционных жалоб о том, что при рассмотрении ходатайств о возможности и целесообразности включения земельного участка в границы населенного пункта отказ в подготовке заключения и отзыв подготовленного заключения действующим законодательством не предусмотрен, являются несостоятельными и правомерно отклонены судом первой инстанции.

В соответствии с частью 4 статьи 4.1 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ физическое или юридическое лицо, заинтересованные во включении земельного участка в границы населенного пункта либо в исключении земельного участка из границ населенного пункта, направляет в орган местного самоуправления городского округа или поселения, на территориях которых находится населенный пункт, а в случае, если земельный участок расположен на межселенной территории, в орган местного самоуправления муниципального района мотивированное заявление о включении земельного участка в границы населенного пункта либо об исключении земельного участка из границ населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка.

Орган местного самоуправления в течение сорока пяти дней с даты поступления указанного заявления подготавливает и направляет в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации заключение о возможности и целесообразности включения земельного участка в границы населенного пункта, а также о возможности установления или изменения вида разрешенного использования земельного участка (часть 5 статьи 4.1 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ).

Исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации отказывает в принятии решения о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта в случае, если в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации поступил в письменной форме мотивированный отказ в согласовании заявления о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка от органа, предусмотренного частью 14 данной статьи (пункт 3 части 19 статьи 4.1 названного Федерального закона).

В силу вышеизложенного, статья 4.1 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ не является императивной нормой, устанавливающей обязанность органов местного самоуправления подготавливать только положительные заключения, и допускает возможность отказа в выдаче такого заключения. Критерии целесообразности применительно к рассмотрению вопросов о включении земельных участков в границы населенных пунктов законодательно не урегулированы. Орган местного самоуправления вправе подготовить заключение о возможности и целесообразности либо о невозможности или нецелесообразности включения земельного участка в границы того или иного населенного пункта.

Суд первой инстанции также обоснованно отклонил доводы ответчика о том, что другим собственникам земельных участков по аналогичным обращениям были даны положительные заключения о включении земельных участков в границы населенного пункта, что свидетельствует о нарушении антимонопольного законодательства, поскольку основания выдачи положительных заключений другим землепользователям в каждом конкретном случае комиссией не рассматривались, выводы сделаны без учета места расположения земельных участков, цели их использования, вида деятельности хозяйствующих субъектов и других обстоятельств.

Перечень полномочий антимонопольного органа установлен ст. 23 Закона о защите конкуренции и является исчерпывающим. Решение вопросов об определении необходимости, возможности и целесообразности включения земельных участков в границы населенных пунктов к компетенции антимонопольных органов не относится, в связи с чем, при вынесении обязательного для исполнения предписания о направлении заявителем в Правительство Московской области в течение 1 месяца первоначального заключения о возможности и целесообразности включения земельного участка в границы д. Анкудиново, ответчик превысил полномочия, предусмотренные Законом о защите конкуренции, определяющим правовые основы защиты конкуренции и пресечения нарушения антимонопольного законодательства (ст. 4, ч. 1 ст. 15, ст. ст. 22, 23, 41, 50, 52 Закона).

Следует также отметить, что к полномочиям антимонопольных органов законодатель не отнес принятие актов с обязанием органов местного самоуправления решений по вопросам, отнесенным к их компетенции, (с конкретным положительным или отрицательным решением), что соответствует ст. 10, ч. 4 ст. 3 Конституции Российской Федерации, или отменить решение органа местного самоуправления о признании изданного этим органом акта, утратившим силу, то есть, признать действующим фактически недействующее решение, или решение органа об отзыве своего решения (заключения).

Необоснованными являются доводы апелляционной жалобы ЗАО "ВИРО" о принятии судом первой инстанции судебного акта о правах и законных интересах лиц, не привлеченных к участию в деле. ЗАО "ВИРО" указывает на неправомерность непривлечения к участию в данном деле Администрации Наро-Фоминского муниципального района, Главы Наро-Фоминского муниципального района, Главы сельского поселения Марушкинское, а также Министерства имущественных отношений Московской области.

В соответствии со ст. 26 Устава Наро-Фоминского муниципального района Московской области, принятого решением Совета депутатов Наро-Фоминского муниципального района Московской области от 21.04.2006 N 3/29, является председателем Совета депутатов Наро-Фоминского муниципального района.

Глава сельского поселения Марушкинское Наро-Фоминского муниципального района возглавляет Администрацию сельского поселения Марушкинское и одновременно является Главой муниципального образования сельское поселение Марушкинское.

На основании изложенного, суд пришел к выводу, что оспариваемые решение от и предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства по делу N 06-11/37-2010 вынесены Управлением Федеральной антимонопольной службы по Московской области с нарушением вышеуказанных норм материального права, препятствует осуществлению деятельности заявителя и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, соответствует материалам дела и действующему законодательству. Нормы материального и процессуального права применены судом правильно.

Доводы апелляционных жалоб, связанные с иным толкованием норм материально права, чем у суда первой инстанции, являются несостоятельными, поскольку не опровергают выводов суда и не свидетельствуют о наличии оснований для отмены судебного акта.

Руководствуясь ст.ст.266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда г.Москвы от 24 августа 2011 года по делу N А40-34442/11-17-241 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

Л.А. Москвина

Судьи

В.А. Свиридов И.Б. Цымбаренко