Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 декабря 2011 г. N 12АП-9255/11

г. Саратов

21 декабря 2011 г.

Дело N А06-3158/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 21 декабря 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 декабря 2011 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Цуцковой М.Г.,

судей Дубровиной О.А., Кузьмичева С.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Смяцкой О.М.,

без участия в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле, своевременно и надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания (почтовые уведомления приобщены к материалам дела),

в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлен перерыв до 21 декабря 2011 года до 09 час. 10 мин.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Нижне-Волжского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, г. Волгоград,

на решение Арбитражного суда Астраханской области от 26 сентября 2011 года

по делу N А06-3158/2011 (судья Цепляева Л.Н..),

по заявлению индивидуального предпринимателя Сидорова Валерия Александровича,

к Астраханскому отделу по надзору за газораспределением и нефтегазодобычи Нижне-Волжского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, г. Астрахань,

об оспаривании акта проверки N 17-18/27 от 28.03.2011 и предписания N 17-18/27 от 28.03.2011,

УСТАНОВИЛ

Индивидуальный предприниматель Сидоров Валерий Александрович (далее - заявитель, предприниматель) обратился в арбитражный суд Астраханской области с заявлением, уточненным в порядке ст. 49 АПК РФ, к Астраханскому отделу по надзору за газораспределением и нефтегазодобычи Нижне-Волжского Управления Ростехнадзора, просил признать незаконными результаты проверки, отраженные в акте от 28 марта 2011 года N 17-18/27 Нижне-Волжского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, а предписание N 17-18/27 от 28 марта 2011 года - недействительным.

Решением Арбитражного суда Астраханской области от 26 сентября 2011 года заявленные требования предпринимателя Сидорова Валерия Александровича удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением, Нижне-Волжское Управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции по основаниям неправильного применения ч. 5 ст. 27 Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Отзыва на апелляционную жалобу не представлено.

В судебном заседании до объявления перерыва представитель ИП Сидорова В.А. настаивал на законности состоявшегося по делу решения.

Апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителя административного органа (п.1 ст. 123, п.3 ст.156 АПК РФ).

Законность и обоснованность принятого решения проверена арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке ст.ст. 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела усматривается, что на основании распоряжения Нижне-Волжского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 11.03.2011 N 171 в период с 15 по 28 марта 2011 проведена плановая выездная проверка индивидуального предпринимателя Сидорова Валерия Александровича на предмет соблюдения обязательных требований или требований, установленных правовыми актами. Задачей проверки являлось осуществление контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований, установленных законодательством РФ в области промышленной безопасности (л.д. 8-10).

По результатам проверки 28.03.2011 составлен акт N 17-18/27 (л.д. 14-22) и выдано предписание N 17-18/27 (л.д. 30-35), которым предпринимателю предложено устранить выявленные нарушения в установленные сроки.

ИП. Сидоров В.А. оспорил результаты проверки, оформленные актом и предписание в арбитражный суд, указав нарушение административным органом ч.2 ст.9 Федерального закона N 294-ФЗ.

Так в 2010 году Управлением Ростехнадзора было проведено 4 внеплановых проверки предпринимателя Сидорова В.А., поэтому результаты проверки, состоявшейся в марте 2011 года (пятой за 10 месяцев), заявитель, полагает незаконными.

Суд встал на позицию предпринимателя, сделал вывод, что нарушение периодичности проведения плановых проверок в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 20 названного закона относится к грубым нарушениям требований данного закона и является безусловным основанием для признания результатов проверки недействительными.

Поскольку плановая проверка предпринимателя Сидорова В.А. в соответствии с выводом суда проведена с нарушением требований законодательства, суд посчитал, что составленные по её результатам акт проверки и предписание, являются незаконными.

Выслушав представителя предпринимателя, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции приходит к следующему выводу.

В соответствии с частью 1 статьи 198 и частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) для признания недействительным ненормативного правового акта, признания незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц должны не соответствовать закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц должны нарушать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Порядок организации и проведения плановой проверки предусмотрен ст. 9 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Заявитель полагает, что контролирующим органом нарушены положения ст. 9 Закона в части периодичности проведения проверок.

Из материалов дела следует, что предприниматель Сидоров В.А. являлся лицензиатом в сфере эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов (АГЗС), расположенных по адресу: Астраханская область, г. Камызяк и с. Маячное, Лицензия от 26.04.2005 N ЭВ-38-000014 (КС) ( т. 1 л.д. 17-18).

Срок действия лицензии истекал 26.04.2010 года.

16.04.2010, индивидуальный предприниматель Сидоров В.А. обратился в лицензирующий орган с заявлением о продлении срока действия данной лицензии.

15.11.2010 предпринимателю Сидорову Валерию Александровичу выдана лицензия N ВП-38-000785 (С) на осуществление деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов, находящихся по адресу: Астраханская область, г. Камызяк, ул. Ульянова, 20 "Б", и Красноярский район Астраханской области, с. Маячное, ул. Песчаная, 40/3.

В 2010 Управлением Ростехнадзора было проведено 4 внеплановых проверки предпринимателя Сидорова В.А., поэтому результаты проверки, состоявшейся в марте 2011 года (пятой за 10 месяцев), заявитель, полагает незаконными.

Как установлено судом первой инстанции, предыдущая плановая проверка предпринимателя проводилась в 2008. В период с 25 апреля по 15 ноября 2010 предприниматель Сидоров В.А. деятельность не осуществлял. В ноябре 2010 предпринимателю выдана новая лицензия, т.е. началась новая лицензируемая деятельность по тем же объектам.

В рассматриваемом случае плановая выездная проверка индивидуального предпринимателя Сидорова Валерия Александровича проведена в период с 15 по 28 марта 2011.

Задачей настоящей проверки является осуществление контроля (надзора) за соблюдением юридическим лицом обязательных требований, установленных законодательством РФ в области промышленной безопасности.

По мнению апелляционного суда, суд первой инстанции не принял во внимание доводы контролирующего органа о том, что положения статьи 9 Закона в части организации и проведения плановой проверки в соответствии со статьей 27 Закона не подлежат применению до 01.07.2011.

В соответствии с разделом I Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 401) (далее - Положение) Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является специально уполномоченным органом в области промышленной безопасности.

Согласно пункту 5.3.1.5 раздела II вышеуказанного Положения, на основании федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации Ростехнадзор осуществляет полномочия по контролю и надзору в установленной сфере деятельности за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", промышленная безопасность опасных производственных объектов (далее - промышленная безопасность) - состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий. Основная цель промышленной безопасности - предотвращение и минимизация последствий техногенных аварий и катастроф (пожаров, взрывов, выбросов ядовитых газов), являющихся следствием нарушений установленных технологий и алгоритмов работы персонала, а также отказов оборудования, на опасных производственных объектах. Последствия таких происшествий могут иметь негативные социальные последствия (заражение окружающей среды, человеческие жертвы или нанесение ущерба здоровью граждан).

Федеральным законом N 294-ФЗ установлены виды проверок: плановые и внеплановые.

Порядок организации и проведения плановой проверки установлен статьей 9 Федерального закона N 294-ФЗ. Указанной статьей установлены предмет и основания данного вида проверки, включающие в себя, в том числе, периодичность и процедуру согласования плана проверок с органами прокуратуры.

Основанием проведения плановой проверки, в соответствии с частью 3 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ, является ежегодный план проведения плановых проверок. Согласно части 8 статьи 9 основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня:

1. государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя;

2. окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;

3. начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством Российской Федерации в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления.

Согласно части 2 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года. Вместе с тем, судом установлено, что аналогичная проверка предпринимателя проводилась Управлением Ростехнадзора в 2008 году.

Обращаясь в арбитражный суд с настоящим заявлением, предприниматель указал, что контролирующим органом нарушены положения статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ в части периодичности проведения проверок.

Опровергая выводы суда первой инстанции, апелляционный суд считает необходимым указать, что в силу части 1 статьи 4 и части 5 статьи 27 Федерального закона N 294-ФЗ его положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, применяются при осуществлении контроля и надзора за промышленной безопасностью с 1 июля 2011 года. Таким образом, до наступления указанной даты на сферу контроля и надзора за промышленной безопасностью не распространяется требование по установлению периодичности проведения плановых проверок - не чаще чем один раз в три года. Управление Ростехнадзора имело право назначить проведение плановой проверки и до истечения 3-х лет с момента проведения последней проверки.

Проведение Управлением Ростехнадзора плановой проверки не противоречит требованиям Федерального закона N 294-ФЗ, в связи с чем, довод предпринимателя о нарушении административным органом положений части 2 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ о периодичности проведения проверок не чаще одного раза в 3 года, подлежит отклонению как несостоятельный.

Порядок организации и проведения внеплановой проверки установлен статьей 10 Федерального закона N 294-ФЗ (в которой также установлен предмет и основания данного вида проверки, включающей процедуру согласования с органами прокуратуры).

Срок проведения проверки установлен статьей 13 Федерального закона N 294-ФЗ.

Следовательно, учитывая внесенные в Федеральный закон N 294-ФЗ изменения, до 01.07.2011 при осуществлении государственного контроля и надзора за промышленной безопасностью не применяются статьи 9, 10, 13 Федерального закона N 294-ФЗ.

Таким образом, оснований для признания предписании, выданного по результатам проверки, по мотиву нарушения периодичности проверки, у суда первой инстанции не имелось.

Как видно из материалов дела, по результатам проверки составлен акт.

Как указал суд первой инстанции, в судебном заседании установлено, что акт составлен некорректно, по надуманным основаниям, имеет неточности, по отдельным пунктам не соответствует действительности.

Плановая проверка предпринимателя Сидорова В.А. в соответствии с выводом суда проведена с нарушением требований законодательства, суд посчитал, что составленный по её результатам акт проверки, является незаконным.

Между тем судом оставлено без внимания следующее.

Под ненормативным актом государственного и иного органа следует понимать властное волеизъявление субъекта, осуществляемое в пределах предоставленных ему полномочий, обращенное к конкретному лицу и направленное на возникновение, изменение или прекращение его прав и обязанностей.

Следовательно, ненормативным актом, законность которого может быть оспорена в арбитражном суде, признается документ, адресованный конкретному лицу или группе лиц, содержащий обязательные предписания или распоряжения, влекущие юридические последствия, и нарушающие права и интересы указанных в нем лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Ненормативный акт государственного органа, органа местного самоуправления - изданный в установленном законом порядке документ, устанавливающий, изменяющий или отменяющий персонифицированные права и обязанности определенного в акте субъекта административных правоотношений. Таким образом, ненормативный акт должен носить распорядительно-властный характер.

Обязательность исполнения властного предписания - один из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта.

Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут правовых последствий.

На основании указанного, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что акт проверки акт N 17-18/27 (л.д. 14-22) Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору не обладает всеми признаками, присущими ненормативному акту, поскольку не содержит властное предписание совершить определенные действия и разъяснения по поводу последствий неисполнения данного акта в виде ответственности, а носит информационный характер и адресован конкретному лицу - индивидуальному предпринимателю Сидорову В.А.

Поскольку оспариваемый акт не устанавливает для заявителя предписаний, а лишь содержит предложения по устранению выявленных в ходе проверки нарушений, и сам по себе не нарушает прав и законных интересов заявителя, то и не подлежит оспариванию и проверке на соответствие закону в порядке, предусмотренном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

На основании изложенного и, руководствуясь статьями 150 п.1 ч.1, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Астраханской области от 26 сентября 2011 года по делу N А06-3158/2011 отменить, принять новый судебный акт.

В удовлетворении требования индивидуального предпринимателя Сидорова Валерия Александровича, г. Астрахань, о признании недействительным предписания Нижне-Волжского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - Астраханский отдел по надзору за газорапределением и нефтегазодобычи Нижне-Волжского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, г. Астрахань, N 17-18/27 от 28 марта 2011 года - отказать.

Производство по делу N А06-3158/2011 в части требований индивидуального предпринимателя Сидорова Валерия Александровича, г. Астрахань, о признании незаконными результатов проверки, отраженных в акте от 28 марта 2011 года N 17-18/27 Нижне-Волжского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - прекратить.

Возвратить индивидуальному предпринимателю Сидорову Валерию Александровичу, г. Астрахань, государственную пошлину в размере 100 (сто) рублей уплаченную чеком-ордером от 12.05.2011.

Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме через суд, принявший решение.

Председательствующий

М.Г. Цуцкова

Судьи

О.А. Дубровина С.А. Кузьмичев