Банк развития: кто на новенького? (А. Сперанский, "Бухгалтерия и банки", N 7, июль 2007 г.)

Банк развития: кто на новенького?

В мае сего года Президент России подписал Федеральный закон "О банке развития". Это означает, что на финансовом рынке появляется новый игрок - имеется в виду государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" (далее - Внешэкономбанк или банк развития).

I.

Настороженно восприняла банковская общественность вступление новенького в игру. Дело в том, что игрок этот далеко не простой. Его выпустил на поле законодатель, специально приняв Федеральный закон "О банке развития".

Казалось бы, ну и что из того, что ради нового игрока был принят свежий закон? Во-первых, парламентарии вправе кроить законодательство по своему усмотрению. А во-вторых, в пункте 1 статьи 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" существует норма, согласно которой государственная корпорация создается на основании федерального закона.

Это все так. Да только названный закон содержит ряд положений, создающих прецедент настолько значительных изъятий из общих отраслевых правил государственного регулирования таких сфер финансовой деятельности, как страхование, банковская деятельность, рынок ценных бумаг и др., что появились определенные сомнения: а не начал ли законодатель (еще до фактического появления этого игрока на поле) "подсуживать" в его пользу?

Дело не ограничилось только принятием Федерального закона "О банке развития". Парламент вынужден был внести изменения и в основополагающие законы, регламентирующие функционирование банковской системы, рынка ценных бумаг, системы страхования, законодательство о некоммерческих организациях. В связи с появлением банка развития в той или иной мере оказались затронутыми и другие сферы российского законодательства. И все это только ради одного игрока!

Злые языки даже острили, что, мол, непонятно, почему Конституцию страны менять не стали? И даже повод предлагали, смысл которого сводился к следующему...

Но для начала заметим, что часть 1 статьи 15 Конституции РФ гласит:

"Статья 15

1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации".

Между тем, если мы обратимся к пункту 2 статьи 15 Федерального закона "О банке развития", то прочитаем там следующее:

"2. Председатель Внешэкономбанка назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации. Председатель Внешэкономбанка назначается на должность по представлению Председателя Правительства Российской Федерации на срок не более пяти лет. Кандидатура нового председателя Внешэкономбанка представляется Президенту Российской Федерации за один месяц до дня истечения срока полномочий действующего председателя Внешэкономбанка".

Вы можете спросить: "Ну и что в этом такого?" А дело в том, что некоторые злопыхатели ссылаются на статью 83 Конституции РФ - а это основная статья, регламентирующая полномочия Президента РФ по назначению тех или иных лиц. Дескать, названная статья не предусматривает полномочий главы государства по назначению на должность и освобождению от должности председателя Внешэкономбанка, пусть и по представлению председателя правительства страны (здесь вынужден привести текст названной статьи Конституции РФ полностью, причем обратите особое внимание на подчеркнутый автором текст):

"Статья 83

Президент Российской Федерации:

а) назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации:

б) имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации;

в) принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации;

г) представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации: ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

д) по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров:

е) представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации. Верховного Суда Российской Федерации. Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации: вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначает судей других федеральных судов:

ж) формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом;

з) утверждает военную доктрину Российской Федерации;

и) формирует Администрацию Президента Российской Федерации:

к) назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации:

л) назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации:

м) назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях".

Исходя из приведенной статьи Конституции, делается вывод, что Президент России не может назначать на должность председателя Внешэкономбанка, а потому, мол, Федеральный закон "О банке развития" в этом отношении не соответствует главному закону страны.

Думается, подобное рассуждение недругов банка развития не соответствует действительности. И дело даже не в том, что в статье 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" прямо указывается, что в законе, предусматривающем создание государственной корпорации (а банк развития и является таковой), должны определяться, в частности, порядок управления ее деятельностью, в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения.

Главное внимание, по моему мнению, следует обратить на то обстоятельство, что Внешэкономбанк является государственной корпорацией, созданной Российской Федерацией. А поскольку, согласно части 4 статьи 80 Конституции РФ, президент как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, то будет вполне естественно, если от имени РФ председателя Внешэкономбанка назначит именно он.

И тем не менее нельзя не признать, что такого режима наибольшего благоприятствования не имеет, наверное, ни один субъект финансового рынка. Но чтобы это увидеть, нужно познакомиться с новым игроком поближе.

II.

По замыслу законодателя, Внешэкономбанк создавался в целях обеспечения повышения конкурентоспособности экономики страны, ее диверсификации, осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной предусмотренной Федеральным законом "О банке развития" деятельности по реализации различных проектов как в России, так и за рубежом. Указанная деятельность направлена на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, а также на поддержку малого и среднего предпринимательства. Деятельность банка развития может осуществляться и с привлечением иностранного капитала.

Что ж, цели благие, сомнительно только, чтобы всего лишь один банк развития оказался в состоянии обеспечить заметное повышение конкурентоспособности экономики России, даже в наиболее благоприятных условиях для его деятельности.

Учитывая тот факт, что Внешэкономбанк является государственной корпорацией, т.е. некоммерческой организацией, то из этого следует, что он вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, установленных перед банком развития законодателем. Прибыль, которая будет получена в результате его деятельности, должна направляться в фонды Внешэкономбанка и использоваться исключительно для достижения целей, установленных законодателем.

С юридической точки зрения Внешэкономбанк обладает специальной правоспособностью. Другими словами, функции, которые он реализует для достижения поставленных перед ним целей, должны быть прямо прописаны в законе. Банк развития выполняет следующие основные функции:

- осуществляет финансирование инвестиционных проектов, направленных на развитие инфраструктуры и реализацию инновационных проектов, в том числе в форме предоставления кредитов или участия в капитале коммерческих организаций;

- выпускает облигации и иные ценные бумаги в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- организует привлечение займов и кредитов и привлекает займы и кредиты, в том числе на финансовых рынках;

- приобретает доли (акции, паи) в уставном капитале хозяйственных обществ, а также инвестиционных и паевых инвестиционных фондов;

- осуществляет права и исполняет обязанности агента валютного контроля, установленные для уполномоченных банков;

- выдает поручительства юридическим лицам за третьих лиц (за исключением физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей);

- приобретает у третьих лиц права требования исполнения обязательств в денежной форме и выпускает эмиссионные ценные бумаги, обеспеченные указанными требованиями;

- осуществляет страхование экспортных кредитов от коммерческих и политических рисков в порядке, устанавливаемом Правительством РФ;

- участвует в сделках, предусматривающих обязательства сторон уплачивать денежные суммы в зависимости от изменения цен на товары и ценные бумаги, курса соответствующей валюты, величины процентной ставки и уровня инфляции, в целях снижения рисков по осуществляемым операциям;

- участвует в реализации федеральных целевых и государственных инвестиционных программ, проектов, включая внешнеэкономические, в том числе по государственной поддержке экспорта промышленной продукции (товаров, работ, услуг), предусмотренных федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами;

- в порядке, определяемом Правительством РФ, участвует в реализации инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства, а также проектов по созданию объектов инфраструктуры и иных объектов, предназначенных для обеспечения функционирования особых экономических зон;

- осуществляет лизинговые операции;

- осуществляет банковское обслуживание бюджетных кредитов в случае, если эти кредиты предоставляются в целях поддержки экспорта промышленной продукции российских организаций, в том числе при сооружении объектов за рубежом и осуществлении поставок комплектного оборудования, выдачу банковских гарантий при участии российских организаций в международных торгах и реализации заключенных экспортных контрактов;

- организует и проводит экспертизу инвестиционных проектов и проектов экспортных контрактов российских экспортеров, включая организацию экспертизы инженерно-технических решений;

- участвует в финансовой поддержке малого и среднего предпринимательства посредством финансирования кредитных организаций и юридических лиц. осуществляющих поддержку малого и среднего предпринимательства;

- контролирует соблюдение юридическими лицами требований, предусмотренных условиями проектов, реализуемых с участием Внешэкономбанка;

- взаимодействует с международными организациями развития, корпорациями и институтами развития зарубежных стран и принимает участие в реализации международными организациями развития проектов на территории Российской Федерации;

- участвует в ассоциациях, союзах и иных некоммерческих организациях, которые создаются (созданы) на территории РФ и за рубежом и целью деятельности которых является содействие экономическому развитию и инвестициям;

- создает филиалы и открывает представительства, а также создает юридические лица на территории России и за рубежом;

- участвует в обеспечении финансовой и гарантийной поддержки экспорта промышленной продукции российских организаций, включая предоставление государственных гарантий российским экспортерам промышленной продукции (товаров, работ, услуг), российским и иностранным банкам, кредитующим российских экспортеров, иностранных импортеров, банки-нерезиденты и иностранные государства при осуществлении экспорта промышленной продукции (товаров, работ, услуг);

- участвует в выполнении операций по учету использования, обслуживанию и погашению государственных кредитов и займов, предоставленных Российской Федерацией иностранным государствам, иностранными государствами - РФ, и совершает международные расчеты по таким кредитам и займам;

- осуществляет в установленном порядке работы, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну, и иных видов конфиденциальной информации, и обеспечивает защиту таких сведений.

Выполняя эти функции, Внешэкономбанк вправе осуществлять следующие банковские операции:

- привлекать во вклады денежные средства юридических лиц, участвующих в реализации проектов Внешэкономбанка;

- открывать и вести банковские счета юридических лиц, участвующих в реализации проектов Внешэкономбанка, корреспондентские счета в ЦБ РФ, кредитных организациях на территории России, иностранных банках и международных расчетно-клиринговых центрах;

- размещать указанные в первом пункте привлеченные средства от своего имени и за свой счет;

- осуществлять расчеты по поручению юридических лиц, в том числе участвующих в реализации проектов Внешэкономбанка, включая банки-корреспонденты, по их банковским счетам;

- осуществлять куплю-продажу иностранной валюты в наличной и безналичной формах;

- осуществлять инкассацию денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание юридическихлиц, участвующих в реализации проектов Внешэкономбанка;

- выдавать банковские гарантии юридическим лицам, участвующим в реализации проектов Внешэкономбанка.

Кроме того, Внешэкономбанк в целях реализации различных проектов, а также для обеспечения собственной ликвидности и управления рисками, может осуществлять на рынке ценных бумаг дилерскую и депозитарную деятельность, управление ценными бумагами и доверительное управление денежными средствами и иным имуществом, в том числе находящимся в государственной собственности.

Внешэкономбанк создается путем реорганизации в форме преобразования Банка внешнеэкономической деятельности СССР (см. ст. 17 Федерального закона "О банке развития").

Уставный капитал Внешэкономбанка формируется в размере, устанавливаемом Правительством РФ, но не менее 70 млрд руб. за счет:

- имущества Банка внешнеэкономической деятельности СССР, передаваемого в уставный капитал Внешэкономбанка;

- находящихся в федеральной собственности акций ОАО "Российский банк развития" и ЗАО "Государственный специализированный Российский экспортно-импортный банк";

- иного имущества по решению Правительства РФ для обеспечения формирования уставного капитала Внешэкономбанка в размере, установленном настоящей статьей.

III.

Вообще говоря, идея создания банка развития не является ни новой, ни оригинальной. Еще когда закон "О банке развития" обсуждался в качестве законопроекта, то в пояснительной записке к нему отмечалось, что на данный момент в мире насчитывается около 750 финансовых институтов развития, преимущественно банков (без учета межгосударственных), охватывающих своей деятельностью большинство стран. Важную роль деятельность банков развития играет в экономиках таких крупных стран, как Германия, Япония, Италия, Китай, Индия, Бразилия, Мексика.

Особо подчеркивается, что на их долю приходится заметная часть совокупных банковских активов во многих регионах мира и крупных странах (например. Южная Азия - 12%, Латинская Америка - 10%, Германия - 8%), а также существенная доля выданных национальными банками кредитов (в странах Латинской Америки - в среднем 30%).

К сферам народного хозяйства, на которые деятельность подобных финансовых институтов оказала и оказывает наиболее сильное воздействие, относятся производственная и социальная инфраструктура, капиталоемкие отрасли промышленности (нефтедобыча, металлургия, химия и нефтехимия, тяжелое машиностроение), сельское хозяйство.

В международной практике сложились определенные принципы создания и деятельности финансовых институтов развития. Для такого рода субъектов экономики предусматривается, что они создаются не для получения прибыли и направлены на обеспечение привлекательности определенных сегментов экономики для частного капитала. Они ограничены по кругу допустимых финансовых операций и осуществляют финансирование совместно с частными инвесторами.

В первую очередь деятельность финансовых институтов развития направлена на осуществление инвестиций в важные для развития страны отрасли экономики, которые в силу долгосрочности, низкой доходности или повышенного риска ограничены в поступлении частного капитала.

Когда закон "О банке развития" рассматривался в качестве законопроекта, заместитель председателя Внешэкономбанка Сергей Лыков сказал: "Для себя мы взяли примером немецкую корпорацию развития KfW, так как немцы очень грамотно разделили те функции, которые нужно оставить у такой корпорации и которые позволили бы не пересекаться с коммерческими проектами".

Между тем некоторые специалисты, принимая во внимание те функции и операции, которые может осуществлять банк развития в соответствии с принятым Федеральным законом (см. разд. II), выражают определенное сомнение в том, что он не будет составлять конкуренцию другим субъектам финансового рынка. Подобное опасение высказывалось еще в заключении комитета Госдумы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям по проекту федерального закона N 386174-4 "О Банке развития":

"...в статье 3 законопроекта основными функциями создаваемой государственной корпорации заявлены осуществление финансирования инвестиционных проектов, участие в сделках, осуществление деятельности доверительного управляющего ценными бумагами и иным имуществом и т.д. Реализация указанных функций подразумевает размещение капитала в первую очередь для получения прибыли, а не в целях поддержки приоритетных для государства направлений экономического развития.

К тому же, по мнению Комитета, наделение Банка развития широким спектром функций, связанных с предпринимательской деятельностью (то есть с целью извлечения прибыли), приведет к нарушению равных конкурентных условий работы частных банков и иных кредитных организаций".

Интересно также, что когда закон "О банке развития" обсуждался на стадии законопроекта, председатель Внешэкономбанка (ВЭБа) Владимир Дмитриев признавался, что "...предложение включить в список функций Банка развития страхование, в том числе страхование крупных экспортных сделок, поступило от правительства в ходе обсуждения первой версии законопроекта "О Банке развития" в середине декабря. Эта функция и для ВЭБа и для Росэксимбанка является новой, мы не можем похвастаться значительным опытом и компетенцией в этой деятельности (подчеркнуто автором. - Примеч. ред.). Поэтому не исключено, что страхованием экспорта займется отдельная структура, находящаяся "в орбите" Банка развития, но не являющаяся его подразделением. Кстати говоря, за рубежом подобные функции выполняют самостоятельные структуры, такие как агентство Hermes в Германии или SACE в Италии".

Конечно, со временем можно освоить и страхование - это дело наживное, и персонал для этого подготовить - не боги горшки обжигают. Нет никакого сомнения, что и традиционные коммерческие банки с этим бы справились. Но только если принять во внимание приведенное признание, то возникает естественный вопрос, стоило ли включать в подпункт 8 пункта 3 статьи 3 Федерального закона "О банке развития" функцию осуществления страхования экспортных кредитов от коммерческих и политических рисков, если подобные функции более эффективно осуществляют самостоятельные специализированные структуры?

Неспроста подобная концентрация у практически безнадзорного со стороны Банка России и других регуляторов субъекта финансового рынка значительных финансовых ресурсов, а также практически полного спектра финансовых операций, за исключением разве что работы с вкладами физических лиц, вызывает определенные подозрения у отдельных представителей заинтересованной общественности, в том смысле, что трудно придумать более идеальное место для злоупотреблений и коррупции. Почему, дескать, этот спектр операций нельзя было осуществлять в рамках традиционного надзора со стороны ЦБ РФ и ФСФР России? Хотя банк развития и подконтролен правительству страны, но кабинет министров - орган коллегиальный, а народная мудрость гласит: у семи нянек дитя без глазу.

Есть ли у подобных подозрений серьезные основания? Скорее всего - нет. Злоупотребления не являются имманентным свойством банков развития или иных организаций. Злоупотребляют люди: вспомните хотя бы скандал с отставкой президента Всемирного банка Пола Вулфовица.

Принимая во внимание тот факт, что имущество банка развития формируется за счет имущества, полученного в результате реорганизации Банка внешнеэкономической деятельности СССР, можно предположить, что в банке развития будет работать прежний персонал. Получается, что оскорбительные намеки на злоупотребления и коррупцию должны относиться именно к нему, а то что банк развития является новообразованием, особой роли не играет. Однако Банк внешнеэкономической деятельности СССР также являлся "прогосударственным" банком, но мы не слышали, чтобы он был замешан в каких-то крупных скандалах. Злые языки, конечно, могут возразить, что в условиях безнадзорности злоупотребления и коррупция расцветут пышным цветом, независимо оттого, всплывут они на поверхность или останутся неизвестными, - это как у Мольера: "Кто грешит в тиши - греха не совершает". Тем не менее подобные намеки на возможные злоупотребления и коррупцию не могут восприниматься иначе как досужие домыслы.

IV.

Что касается вопросов правового регулирования деятельности банка развития, то следует прежде всего отметить, что законодательство о банках и банковской деятельности распространяется на деятельность Внешэкономбанка в части, не противоречащей Федеральному закону "О банке развития" с учетом установленных им особенностей.

В частности, на Внешэкономбанк не распространяются положения законодательства о банках и банковской деятельности, регулирующие порядок:

- государственной регистрации кредитных организаций и выдачи им лицензий на осуществление банковских операций;

- ликвидации или реорганизации кредитных организаций;

- предоставления информации о деятельности кредитных организаций;

- осуществления отдельных видов банковских операций и сделок в случае противоречия порядка, установленного законодательством о банках и банковской деятельности Федеральному закону "О банке развития";

- обеспечения требований устойчивости и финансовой надежности кредитных организаций, соблюдения иных обязательных требований и нормативов.

Хотя Внешэкономбанк является некоммерческой организацией, на него не распространяются положения, установленные пунктами 3, 5, 7, 10 и 14 статьи 32 Федерального закона от 12.01.96 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", регламентирующие порядок осуществления контроля за деятельностью некоммерческих организаций.

Предполагается, что основные направления и показатели инвестиционной и финансовой деятельности Внешэкономбанка, количественные ограничения на привлечение заемных средств, лимиты, основные условия, порядок и сроки предоставления кредитов и займов, участия в уставном капитале хозяйственных обществ, выдачи гарантий устанавливаются в так называемом меморандуме о финансовой политике Внешэкономбанка, который утверждается Правительством РФ. Кабинет министров определяет и порядок подготовки меморандума, его содержание и период действия.

В этой связи интересно отметить, что номенклатура нормативов устойчивости для кредитных организаций установлена на уровне федерального закона (см. гл. X Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России))", тогда как в отношении Внешэкономбанка эти вопросы будут решаться на уровне Правительства РФ.

Насколько целесообразно было отдавать решение столь принципиальных вопросов на уровень Правительства РФ для такого образования, как банк развития, который, по замыслу законодателя, должен будет заниматься обслуживанием внешнего долга Российской Федерации, а так же представлять Россию в международных проектах? Неужели это оправдывается только тем обстоятельством, что Внешэкономбанк не имеет права привлекать во вклады денежные средства физических лиц, а также зачислять дополнительные денежные средства на счета физических лиц, с которыми был заключен договор банковского счета (вклада), за исключением процентов, начисляемых в соответствии с условиями договора банковского счета (вклада)?

Недовольство некоторых критиков вызвало то обстоятельство, что часть функций банка развития, предусмотренных законодателем, дублирует функции иных организаций, созданных Российской Федерацией. В качестве примера приводится постановление Правительства РФ от 23.11.05 N 694 "Об инвестиционном фонде Российской Федерации". Так, в пункте 3 Положения об инвестиционном фонде Российской Федерации, которое утверждено названным правительственным постановлением,читаем:

"3. Государственная поддержка предоставляется для реализации инвестиционных проектов, направленных:

а) на социально-экономическое развитие Российской Федерации в части создания и (или) развития инфраструктуры (в том числе социальной), имеющей общегосударственное значение или необходимой для выполнения в соответствии с межправительственными соглашениями обязательств Российской Федерации по созданию объектов на территории Российской Федерации;

б) на создание и (или) развитие элементов российской инновационной системы;

в) на обеспечение реализации институциональных преобразований".

Нетрудно заметить, что данный пункт в определенной степени перекликается с Федеральным законом "О банке развития". Кстати, отметим также, что в положении об инвестиционном фонде Российской Федерации, в отличие от закона о банке развития, имеется раздел "Критерии отбора инвестиционных проектов". Правда, часть критериев определяется в совместном приказе Минэкономразвития России N 139 и Минфина России N 82н от 23.05.06 "Об утверждении методики расчета показателей и применения критериев эффективности инвестиционных проектов, претендующих на получение государственной поддержки за счет средств инвестиционного фонда Российской Федерации".

Интересно, не будет ли меморандум о финансовой политике Внешэкономбанка ссылаться на эти документы?

Деятельность банка развития в какой-то мере будет пересекаться и с функциями ОАО "Особые экономические зоны", которое было создано в соответствии с постановлением Правительства РФ от 12.04.06 N 211 "О преобразовании федерального государственного предприятия "Внешнеэкономическое объединение "Внешстройимпорт" в открытое акционерное общество "Особые экономические зоны".

V.

Как следует относиться к критическим замечаниям в адрес банка развития? Если как следует подумать, то многие критические замечания окажутся не вполне состоятельными. Посудите сами. Неужели банк развития, будучи государственной (это следует особо подчеркнуть) корпорацией, не получил бы банковскую лицензию или лицензию профессионального участника рынка ценных бумаг, если бы законодатель обязал его это сделать? Здесь не тот случай, когда получение лицензии стало бы проблемой. Поэтому чтобы не превращать акт лицензирования в профанацию этой процедуры, видимо, законодатель и решил обойтись без этого.

К тому же ссылка на норму пункта 1 статьи 24 Федерального закона "О некоммерческих организациях", согласно которой отдельные виды деятельности могут осуществляться некоммерческими организациями только на основании специальных разрешений (лицензий), причем перечень этих видов деятельности определяется законом, неуместна. Ибо в пункте 4 статьи 7.1 того же самого закона прямо сказано, что положения названного Федерального закона применяются к государственным корпорациям, если иное не предусмотрено настоящей статьей или законом, предусматривающим создание государственной корпорации. А закон о банке развития, которым предусматривается создание государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)", лицензирования как раз и не предусматривает.

Наконец, персональный, если не сказать эксклюзивный, федеральный закон будет, пожалуй, покруче любой лицензии.

Или, скажем, претензия относительно пересечения функций банка развития и инвестиционного фонда РФ, а также ОАО "Особые экономические зоны". Авторам подобной претензии уместно задать вопрос: почему Россия как субъект хозяйственной деятельности не может позволить себе диверсификацию? Почему часть проектов не может осуществляться через банк развития, а часть через инвестиционный фонд страны? Всегда ли есть смысл все ставить на одну лошадку?

Правда, в этой связи Анатолий Аксаков, в бытность заместителем председателя комитета Госдумы по кредитным организациям и финансовым рынкам, высказал мнение, что средства инвестиционного фонда целесообразно распределять через банк развития, поскольку госчиновники якобы не являются специалистами по кредитованию и высока вероятность выбора низкоэффективных проектов. "Я всегда выступал за то, чтобы средства инвестфонда распределялись через банк развития, поскольку многие чиновники не могут правильно оценить и отобрать эффективные инвестпроекты", - подчеркнул он. Вот почему функции по экспертизе инвестиционных проектов, их сопровождению, в том числе вхождение в капитал и руководящие органы компаний, реализующих проекты, были бы органичными для банка развития. Поскольку реализация данных проектов возможна в рамках особых экономических зон (ОЭЗ), с принятием закона о банке развития должна измениться схема его взаимодействия с Федеральным агентством по управлению особыми экономическими зонами, считает А. Аксаков.

Не совсем понятно только одно: почему чиновник, постоянно занимающийся инвестиционными проектами, будет уступать банковскому кредитнику? Какие знания и навыки из тех, которыми владеет персонал кредитных подразделений банка, ему в принципе недоступны в силу его должности? Или депутат намекает на продажность наших чиновников?

И все-таки далеко не все критические замечания могут быть сняты приведенными выше рассуждениями. Рассмотрим, например, гораздо более интересное (в юридическом плане) замечание относительно банка развития, которое высказывалось еще на стадии законопроекта и было связано с тем, что, согласно статье 819 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ), кредит предоставляют только банки и иные кредитные организации:

"Статья 819. Кредитный договор

1. По кредитному договору банк или иная кредитная организация (кредитор) обязуются предоставить денежные средства (кредит) заемщику в размере и на условиях, предусмотренных договором, а заемщик обязуется возвратить полученную денежную сумму и уплатить проценты на нее".

Дело в том, что, следуя букве закона, мы не можем назвать банк развития банком в строгом смысле этого слова. Хотя в названии его и фигурирует слово "банк", но это не более чем лингвистическая уловка.

Посмотрим, как определяет понятие кредитной организации статья 1 Федерального закона "О банках и банковской деятельности":

"Кредитная организация - юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка Российской Федерации (Банка России) имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные настоящим Федеральным законом. Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество".

Во-первых, банк развития не предполагает извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Во-вторых, банк развития действует без лицензии. В-третьих, государственная корпорация не есть хозяйственное общество. Уже только по этим параметрам банк развития не может выступать в качестве кредитной организации.

Термин "банк" определяется через понятие кредитной организации, т.е. банк - это в первую очередь кредитная организация со всеми ее правовыми атрибутами. А если банк развития их не имеет, то он не может выступать субъектом правоотношений, предусмотренных пунктом 1 статьи 819 ГК РФ. В то же время кодекс требует, чтобы нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, соответствовали ГК РФ (п. 2 ст. 3).

Хотя Федеральный закон "О банке развития" предусматривает для банка развития возможность осуществления финансирования инвестиционных проектов, в том числе в форме предоставления кредитов или участия в капитале коммерческих организаций, тем не менее, это не вполне согласуется с ГК РФ, поскольку речь идет не об инвестиционных налоговых кредитах (см. ст. 66 Налогового кодекса РФ), а о кредитах, которые представляют собой гражданские правоотношения.

Несмотря на то что Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О банке развития" предусматривает внесение изменений в закон о банках и банковской деятельности, нормы, определяющие понятия "кредитной организации" и "банка", остались неизменными. Названный закон только разрешает банку развития иметь в своем наименовании слово "банк", но в данном случае оно не несет изначальной смысловой нагрузки, а свидетельствует только о том, что банку развития разрешается осуществлять банковские операции, право на которые предоставлено ему на основании Федерального закона "О банке развития".

Как же законодатель уклоняется от конфликта со статьей 819 ГК РФ? Очень просто: в пункте 4 статьи 4 Федерального закона "О банке развития" формулируется следующая норма:

"4. К отношениям, возникающим при осуществлении Внешэкономбанком возложенных на него настоящим Федеральным законом функций, применяются положения Гражданского кодекса Российской Федерации, установленные для кредитных организаций (банков)".

Не знаю, как на эту норму посмотрит читатель, но мне кажется, что это трюк, достойный барона Мюнхаузена, вытащившего себя за волосы из болота, вместе с конем в придачу. Лично мне не нравится, когда одно и то же понятие "банк" имеет совершенно разный содержательный и смысловой объем практически в одних и тех же финансовых правоотношениях. На мой взгляд, в данном случае законодатель продемонстрировал далеко не лучший образец юридической техники. Именно так законодательство и теряет "прозрачность".

VI.

Основной вопрос, который возникает в связи с появлением на финансовом рынке банка развития, заключается в том, почему нельзя было избрать для него иную организационно-правовую форму? Почему нельзя было выстроить настоящий, а не "лингвистический" банк развития в виде государственной корпорации? В качестве образца можно было взять ОАО "Особые экономические зоны", 100% акций которого принадлежит Российской Федерации. Конечно, и в этом случае была бы проблема со страхованием экспортных кредитов от коммерческих и политических рисков, но мы уже отмечали, что подобные функции прекрасно выполняют самостоятельные специализированные структуры. К тому же подобный подход в гораздо большей степени отвечает требованиям действующего законодательства, а пожелание Правительства РФ изначально шло вразрез с ним.

И все же была избрана форма государственной корпорации. Немудрено, что для передачи государственной корпорации функций, присущих настоящим кредитным организациям, профессиональным участникам рынка ценных бумаг и страховщикам, потребовалось внесение определенных изменений.

Для поиска ответов на поставленные в данном разделе вопросы обратимся к стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года, которая является приложением к Заявлению Правительства РФ и ЦБ РФ от 5 апреля 2005 года, а если точнее, к разделу "Участие государства в деятельности кредитных организаций".

С одной стороны, общая тенденция сводится к тому, что:

"Правительство Российской Федерации... будет воздерживаться как от создания новых банков, контролируемых государством, так и от предоставления привилегий действующим банкам, контролируемым государством (п. 24).

Тем не менее, с другой стороны, пункт 26 содержит положение, согласно которому "предстоит разработать концепцию развития Внешэкономбанка, определить его правовой статус с учетом решения задач по обслуживанию государственного внешнего долга Российской Федерации".

Таким образом, прямого ответа на поставленный вопрос мы не находим.

Если же обратиться к пояснительной записке к законопроекту "О банке развития", то увидим там следующее пояснение:

"Законопроект закрепляет конструкцию государственной корпорации, которая, с одной стороны, основана на зарубежной практике создания финансовых институтов развития, а с другой стороны, учитывает особенности российского законодательства и практики реализации подобного рода организаций. С учетом этого такого рода государственный финансовый институт развития предлагается создать в организационно-правовой форме государственной корпорации, обеспечив контроль за ее деятельностью со стороны Правительства Российской Федерации и иных органов государственной власти".

Именно отсюда становится понятно, почему новый закон не органично, а с определенными накладками вписался в систему законодательства страны. Заимствования из чуждых правовых систем очень редко проходят без сучка и задоринки.

А. Сперанский

"Бухгалтерия и банки", N 7, июль 2007 г.