Изменения в законодательстве в связи с выходом закона "Об автономных учреждениях" (И.С. Хайруллина, "Менеджер здравоохранения", N 8, август 2007 г.)

Изменения в законодательстве в связи с выходом закона
"Об автономных учреждениях"

Поскольку принятый в конце прошлого года Федеральный закон "Об автономных учреждениях" N 174-ФЗ от 03.11.2006 установил возможность существования некоммерческих организаций в новой организационно-правовой форме - автономное учреждение, ранее не предусмотренной как в основополагающих законодательных актах - кодексах Российской Федерации, так и иных законах, регулирующих положение учреждений в той или иной сфере, возникла необходимость внесения изменений и дополнений в другие нормативные правовые акты, что и было сделано Федеральным законом от 03.11.2006 N 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений".

Вопрос сути изменений в каждом конкретном документе чрезвычайно обширен. Мы постараемся обобщить информацию и сформировать общее представление о взаимосвязи обсуждаемого закона с иными нормативными актами. Итак.

1. Включено понятие "автономное учреждение" в следующие документы:

- Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ),

- Налоговый кодекс Российской Федерации,

- Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ),

- Законы РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании", от 09.10.1992 N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре".

2. Внесены изменения и дополнения в следующие документы:

- Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях",

- Федеральный закон от 22.08.1996 N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании",

- Федеральный закон от 21.07.1997 N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве".

В указанных законодательных актах проведено разграничение между различными видами учреждений (частными, государственными (муниципальными) бюджетными, государственными (муниципальными) автономными) в отношении их возможных учредителей и их прав и обязанностей, особенностей финансирования, формирования и использования имущества, налогообложения.

Рассмотрим, прежде всего, различия в самих понятиях.

Согласно п. 1 статьи 120 ГК РФ учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение). Государственное или муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением. Соответственно, понятия "частное" и "государственное (муниципальное)" характеризуют исключительно учредителя данной некоммерческой организации, а в понятия "бюджетное" и "автономное" заложены принципиальные отличия разных типов государственных учреждений. Рассмотрим подробнее, что подразумевается законодателем под различными видами и типами учреждений:

- автономное учреждение - некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта (статья 2 ФЗ N 174-ФЗ от 03.11.2006 "Об автономных учреждениях"),

- бюджетное учреждение - организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов (п. 1 статьи 161 БК РФ),

- частное учреждение - некоммерческая организация, созданная собственником (гражданином или юридическим лицом) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (п. 1 статьи ФЗ N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях").

Раньше законодательного определения "частное учреждение" вообще не существовало. Однако, учитывая, что ни ГК РФ, ни ФЗ N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" не устанавливали ограничений в части возможных учредителей организаций в организационно-правовой форме "учреждение", то и ранее учредителями могли быть помимо органов государственной власти юридические и физические лица, и соответственно учреждения могли быть частными.

В отношении Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" необходимо отметить, что указанный закон ныне (в отличие от старой редакции) устанавливает правоспособность только частных учреждений и не распространяется на государственные и муниципальные учреждения. Распространение позиций данного закона на бюджетные и автономные государственные и муниципальные учреждения предполагается возможным в случае издания иного Федерального закона, в котором будет указано, что в отношении тех или иных позиций к государственным (муниципальным) учреждениям применяются нормы Федерального закона "О некоммерческих организациях".

Из предложенных определений мы видим, что, помимо различия в учредителях, данные учреждения отличаются разными условиями финансирования. По крайней мере, о финансировании собственником упоминается лишь в отношении бюджетного учреждения. Однако в статье 120 ГК РФ значится, что "частные и бюджетные учреждения полностью или частично финансируются собственником их имущества". Соответственно финансирование собственником предусмотрено и для частных учреждений. Что касается автономных учреждений, то в вышеуказанной статье значится, что порядок финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений (автономные в их числе) определяется законом. Федеральный закон N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" устанавливает, что учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания (установленного учредителем для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью) с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке. Финансовое обеспечение осуществляется в виде субвенций и субсидий.

Таким образом, наиболее значимые изменения претерпела статья 120 ГК РФ, ввиду появления в ней разграничения между видами учреждений в зависимости от потенциальных учредителей, установления различного порядка финансирования. Кроме того, в данной статье произведено также разграничение ответственности разных видов учреждений по своим обязательствам: частное или бюджетное учреждение - находящимися в его распоряжении денежными средствами, автономное учреждение - всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. А так же определена субсидиарная ответственность собственника частного или бюджетного учреждения (при недостаточности указанных денежных средств) и отсутствие ответственности собственника имущества автономного учреждения по обязательствам автономного учреждения.

Изменения коснулись так же статьи 298 ГК РФ, устанавливающей возможность распоряжения имуществом учреждения, и представляют собой применение дифференцированного подхода к праву распоряжения имуществом в зависимости от типа учреждения. Так, бюджетные и частные учреждения, как и прежде, не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Автономное же учреждение не только в праве распоряжаться самостоятельно закрепленным за ним имуществом, приобретенным за счет собственных средств, но и с согласия собственника - недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества.

Помимо Гражданского кодекса РФ и Федерального закона "О некоммерческих организациях" изменения в иных упомянутых законодательных актах, прежде всего, связаны с внесением дополнений, регулирующих вопросы относительно функционирования автономных учреждений. И, конечно же, в связи с четким разграничением видов учреждений, а так же принципиальным их отличием по ряду ключевых моментов, в нормативные акты внесены уточнения, к какому именно виду учреждений относится та или иная позиция. Ряд позиций в нормативных документах остается общим для всех типов учреждений, т.е. касается любых организаций, существующих в организационно-правовой форме - учреждение.

Что касается непосредственно нынешних медицинских бюджетных учреждений, то принятие Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" и сопутствующего ему Федерального закона от 03.11.2006 N 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений" не привело к каким-либо изменениям их правового положения, тем более что изменение типа данного вида учреждений на автономное законодательством на настоящий момент не предусмотрено.

Ниже даны основные положения рассмотренных законодательных актов в отношении различных видов учреждений и сравнительная характеристика старых и новых редакций этих законодательных актов.

Основные положения, касающиеся учреждений
и сравнительная характеристика старых
и новых редакций законодательных актов

Предмет регулирования	Старая редакция	Новая редакция	Комментарий
Определение учреждения	Гражданский кодекс РФ
	Статья 120 п. 1
	Учреждением признается ор- ганизация, созданная соб- ственником для осуществле- ния управленческих, соци- ально-культурных или иных функций некоммерческого ха- рактера и финансируемая им полностью или частично	Учреждением признается не- коммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленчес- ких, социально-культурных или иных функций некоммер- ческого характера	В новой редакции дополни- тельно уточнено, что учреж- дение - это именно некоммер- ческая организация (хотя ни- чего принципиально нового данное уточнение не несет). Из определения исключена фраза о том, что учреждение финансируется собственником полностью или частично, что связано с появлением нового типа учреждений, в отношении которых жесткого закрепления данного обязательства собст- венника не предусмотрено - автономных
	Бюджетный кодекс РФ
	Статья 161 п. 1
	Бюджетное учреждение - ор- ганизация, созданная орга- нами государственной власти Российской Федерации, орга- нами государственной власти субъектов Российской Феде- рации, органами местного самоуправления для осущест- вления управленческих, со- циально-культурных, научно- технических или иных функ- ций некоммерческого харак- тера, деятельность которой финансируется из соответст- вующего бюджета или бюджета государственного внебюджет- ного фонда на основе сметы доходов и расходов	Бюджетное учреждение - ор- ганизация, созданная орга- нами государственной власти Российской Федерации, орга- нами государственной власти субъектов Российской Феде- рации, органами местного самоуправления для осущест- вления управленческих, со- циально-культурных, научно- технических или иных функ- ций некоммерческого харак- тера, деятельность которой финансируется из соответст- вующего бюджета или бюджета государственного внебюджет- ного фонда на основе сметы доходов и расходов	Определение не претерпело изменений
	Закон о некоммерческих организациях
	Статья 9
	Учреждением признается не- коммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленчес- ких, социально-культурных или иных функций некоммер- ческого характера и финан- сируемая полностью или час- тично этим собственником	Частным учреждением призна- ется некоммерческая органи- зация, созданная собствен- ником (гражданином или юри- дическим лицом) для осу- ществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческо- го характера	В новой редакции речь идет только о частных учреждени- ях. Уточнено, что собствен- ником, создавшим частное уч- реждение, может быть гражда- нин или юридическое лицо. Тем самым отменено распрост- ранение позиций данного за- кона для такого вида неком- мерческих организаций как государственные (муниципаль- ные) учреждения
	Закон об автономных учреждениях
	Статья 2 п. 1
		Автономным учреждением при- знается некоммерческая ор- ганизация, созданная Рос- сийской Федерацией, субъек- том Российской Федерации или муниципальным образова- нием для выполнения работ, оказания услуг в целях осу- ществления предусмотренных законодательством Российс- кой Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятос- ти населения, физической культуры и спорта	Ранее понятие "автономные учреждения" законодательно установлено не было
Распоряжение имуществом	Гражданский кодекс РФ
	Статья 298 п. 1
	Учреждение не вправе отчуж- дать или иным способом рас- поряжаться закрепленным за ним имуществом и имущест- вом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете	Частное или бюджетное уч- реждение не вправе отчуж- дать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собст- венником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобрете- ние такого имущества. Автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недви- жимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним соб- ственником или приобретен- ными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приоб- ретение такого имущества. Остальным закрепленным за ним имуществом автономное учреждение вправе распоря- жаться самостоятельно, если иное не установлено законом	Основные различия связанны с введением понятий "частное учреждение" и "автономное учреждение"
Ответствен- ность по обя- зательствам	Гражданский кодекс РФ
	Статья 120 п. 2
	Учреждение отвечает по сво- им обязательствам находящи- мися в его распоряжении де- нежными средствами. При их недостаточности субсидиар- ную ответственность по его обязательствам несет собст- венник соответствующего имущества	Частное или бюджетное уч- реждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежны- ми средствами. При недоста- точности указанных денежных средств субсидиарную ответ- ственность по обязательст- вам такого учреждения несет собственник его имущества. Автономное учреждение отве- чает по своим обязательст- вам всем закрепленным за ним имуществом, за исключе- нием недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением соб- ственником этого имущества или приобретенных автоном- ным учреждением за счет вы- деленных таким собственни- ком средств. Собственник имущества автономного уч- реждения не несет ответст- венность по обязательствам автономного учреждения	Основные различия связанны с введением понятий "частное учреждение" и "автономное учреждение"
Финансирова- ние собствен- ником	Гражданский кодекс РФ
	Статья 120 п. 1	Статья 120 п. 2
	...организация, созданная собственником... и финанси- руемая им полностью или частично	Частные и бюджетные учреж- дения полностью или частич- но финансируются собствен- ником их имущества. Порядок финансового обеспечения де- ятельности государственных и муниципальных учреждений определяется законом.	Изменения связаны с тем, что введено понятие "автономное учреждение", в отношении ко- торого отсутствует обязан- ность собственника осуществ- лять финансирование вне за- висимости от результатов де- ятельности
	Закон об автономных учреждениях
		Статья 4
		Учредитель осуществляет фи- нансовое обеспечение с уче- том расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением уч- редителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобре- тение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налого- обложения по которым приз- нается соответствующее иму- щество, в том числе земель- ные участки, а также финан- совое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержден- ных в установленном порядке	Ранее понятие "автономные учреждения" законодательно было

И.С. Хайруллина,

экономист, Комитет по здравоохранению Санкт-Петербурга

"Менеджер здравоохранения", N 8, август 2007 г.