Заключение на проект федерального закона N 438751-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (в части уточнения разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации) (не действует)

Заключение Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания РФ четвертого созыва
на проект федерального закона N 438751-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий"
(в части уточнения разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации),
внесенный депутатами Государственной Думы Л.А. Коршуновым, С.К. Смирновой, Т.В. Яковлевой

Досье на проект федерального закона

Проектом федерального закона N 438751-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" изменяются отдельные полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) дополняется положением о том, что по вопросам местного значения федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению данных вопросов (статья 17 законопроекта). При этом предусматривается, что соответствующий федеральный закон должен содержать указание на вопрос местного значения, в отношении которого закрепляются права и обязанности органов местного самоуправления.

Таким образом вводится законодательный механизм, который, с одной стороны, уточняет полномочия органов местного самоуправления, с другой стороны, создает угрозу их расширения, и, соответственно, непропорциональное расширение расходных обязательств местных бюджетов. Это требует установления механизма расчета расходных обязательств местных бюджетов.

Данному положению законопроекта не соответствует предлагаемые законопроектом изменение в Федеральный закон от 18 июня 2001 года N 77-ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации", согласно которому устанавливаются полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в области предупреждения распространения туберкулеза (статья 15 законопроекта). Однако Федеральный закон N 131-ФЗ такой вопрос местного значения не предусматривает.

Федеральный закон от 30 марта 1995 года N 38-ФЗ "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" дополняется статьей, в соответствии с которой к расходным обязательствам муниципальных образований относится финансовое обеспечение мероприятий по предупреждению распространения ВИЧ-инфекции (статья 9 законопроекта). Данный вопрос Федеральный закон N 131-ФЗ также не относит к вопросам местного значения.

Органы местного самоуправления поселения наделяются правом осуществления регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту жительства и пребывания в случае отсутствия на территории поселения территориального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции (статьи 5 и 17 законопроекта). Однако этот подход не решает проблемы ведения регистрационного учета граждан Российской Федерации в указанных поселениях, поскольку осуществление данной функции для органов местного самоуправления не имеет обязательный характер, следовательно, они вправе не исполнять ее. В такой ситуации остается неясным, какой орган будет регистрировать граждан.

Кроме того, реализация указанной функции требует дополнительных расходов из местных бюджетов.

Законопроект органами регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства определяет территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции. При этом в случаях, предусмотренных законом, таковыми называются и органы местного самоуправления. Такое положение является неверным. Регистрация граждан является государственным полномочием, соответственно, регистрирующими органами могут быть только органы государственной власти. Органы местного самоуправления либо наделяются данным государственным полномочием, либо им предоставляется право участвовать в его осуществлении. В обоих случаях они не приобретают статус регистрирующего органа.

Полагаем, что вопрос регистрационного учета граждан Российской Федерации необходимо регламентировать путем передачи государственного полномочия по регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации органам местного самоуправления в порядке, предусмотренном Федеральным законом N 131-ФЗ.

В соответствии с законопроектом Федеральный закон N 131-ФЗ дополняется положением о том, что изменение границ и преобразование муниципального образования, повлекшие изменение численности избирателей более чем на 10 процентов, влечет досрочное прекращение полномочий органов и выборных должностных лиц местного самоуправления (статья 17 законопроекта). При этом указанное положение вносится в статьи, регулирующие изменение границ и преобразование муниципальных образований. Однако досрочное прекращение полномочий органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления регулируется в статьях Федерального закона N 131-ФЗ, предметом которых является регламентирование статуса указанных органов и лиц. Соответственно, в эти статьи необходимо вносить предлагаемое дополнение.

Положение законопроекта в части дополнения Федерального закона "О пожарной безопасности" нормой о полномочиях органов местного самоуправления по владению, использованию и распоряжению имуществом, находящимся в муниципальной собственности, следует исключить, поскольку это не предмет регулирования указанного Федерального закона (статья 7 законопроекта). Права собственника регулируется гражданским законодательством.

Перечисленные в данной норме полномочия по своему характеру являются полномочиями по вопросу обеспечению первичных мер пожарной безопасности, которые должны реализовываться органами местного самоуправления поселений и городских округов на всей территории данных муниципальных образований.

Законопроектом предлагается установить, что внесение в устав муниципального образования изменений, связанных с приведением редакции закрепляемых вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными) законами, осуществляется без проведения публичных слушаний (статья 17 законопроекта). Следует учитывать, что согласно Федеральному закону N 131-ФЗ решения органов местного самоуправления, в том числе изменяющие устав муниципального образования, могут быть обжалованы в суд. Если суд признает такое решение не соответствующим законодательству, необходимо будет выполнить его решение и внести соответствующие изменения в устав муниципального образования. Полагаем, что и в этом случае требуется исключить проведение публичных слушаний.

Федеральный закон N 131-ФЗ дополняется новой статьей "Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления" (статья 17 законопроекта). При этом перечень показателей эффективности утверждается в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации, а возможность выделения фантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших результатов предусматривается только за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Полагаем, что в законопроекте следует предусмотреть выделение таких грантов и за счет средств федерального бюджета.

Изложенные замечания могут быть учтены при подготовке законопроекта ко второму чтению.

Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления поддерживает принятие в первом чтении проект федерального закона N 438751-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий".

Председатель Комитета

В.С. Мокрый