Заключение на проект федерального закона N 340580-4 "О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации" (новая редакция Воздушного кодекса) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
от 17 ноября 2006 г. N вн. 2.2-1/8909
по проекту федерального закона N 340580-4 "О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации", внесенному депутатами Государственной Думы Н.М. Безбородовым, Н.П. Залепухиным, А.В. Митрофановым и другими
(первое чтение)

По представленному проекту федерального закона сообщаем следующее.

Полагаем, что необходимость принятия законопроекта нуждается в дополнительном обсуждении и обосновании. Как показывает анализ представленного законопроекта, ряд его положений воспроизводит положения действующего Воздушного кодекса Российской Федерации, а некоторые не соответствуют законодательству Российской Федерации. Так, согласно положениям статьи 19 проекта единая система организации воздушного пространства является юридическим лицом, имеющим единый финансово-хозяйственный механизм, который функционирует на принципах самоокупаемости и самофинансирования. Согласно положениям части 3 статьи 14 проекта положение о единой системе организации воздушного движения утверждается Правительством Российской Федерации. Кроме того, Государственный контрольный совет, формируемый Правительством Российской,# является высшим органом управления единой системы организации воздушного пространства (часть 3 статьи 19 проекта). При этом неясен организационно-правовой статус единой системы и Государственного контрольного совета (в частности, неясно, о какой организации (коммерческой или некоммерческой) идет речь. Не ясно также, в чем заключается "регламентация" Правительством Российской Федерации деятельности единой системы организации воздушного движения, Государственного контрольного совета. Полагаем, что указанные положения проекта нуждаются в дополнительном обсуждении с точки зрения соответствия их положениям Гражданского кодекса Российской Федерации о юридических лицах (см., например, нормы статей 48 - 53 ГК РФ).

В статье 9 проекта (часть 2) используется понятие "государственные подразделения", содержание которого не раскрывается.

Положения статьи 29 проекта, устанавливающие объекты обязательной сертификации, не согласуются с положениями статьи 23 Федерального закона "О техническом регулировании", согласно которым обязательное подтверждение соответствия проводится только в случаях, установленных соответствующим техническим регламентом, и исключительно на соответствие требованиям технического регламента. Форма (включая обязательную сертификацию) и схемы обязательного подтверждения соответствия могут устанавливаться только техническим регламентом.

Положения статей 30, 31 проекта, регламентирующие вопросы, связанные с лицензированием деятельности в области авиации, в том числе установления видов деятельности, подлежащих лицензированию, порядка аннулирования лицензий требуют согласования с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности", который устанавливает исчерпывающий перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, а также судебный порядок аннулирования лицензий (см., в частности, статьи 13, 17 Федерального закона). При этом согласно положениям пункта 3 статьи 17 указанного Федерального закона введение лицензирования иных видов деятельности возможно только путем внесения дополнений в предусмотренный названным Федеральным законом перечень лицензируемых видов деятельности.

В абзаце третьем части 5 статьи 38 проекта в качестве субъектов договора купли-продажи воздушного судна названы иностранное государство, иностранный гражданин, лицо без гражданства или иностранное юридическое лицо. Названный круг субъектов не включает международную организацию, которая также может участвовать в такого рода сделках.

Проект вводит понятие "воздушное судно-нарушитель", в отношении которого возможно применение оружия и боевой техники (статья 41 проекта), а связи с чем обращаем внимание на то, что согласно пункту а) статьи 3 bis Протокола, касающегося изменения Конвенции о международной гражданской авиации (подписан в Монреале 10 мая 1984 г.; ратифицирован Постановлением Верховного Совета СССР от 23 мая 1990 г. N 1512-1), "договаривающиеся государства признают, что каждое государство должно воздерживаться от того, чтобы прибегать к применению оружия против гражданских воздушных судов в полете, и что в случае перехвата не должна ставиться под угрозу жизнь находящихся на борту лиц и безопасность воздушного судна".

В пункте b) названной статьи устанавливается, что "договаривающиеся государства признают, что каждое государство при осуществлении своего суверенитета имеет право требовать посадки в каком-либо указанном аэропорту гражданского воздушного судна, если: оно совершает полет над его территорией без разрешения или если имеются разумные основания полагать, что оно используется в каких-либо целях, несовместимых с целями настоящей Конвенции, или может давать такому воздушному судну любые другие указания, чтобы положить конец таким нарушениям. С этой целью Договаривающиеся государства могут прибегать к любым соответствующим средствам, совместимым с надлежащими нормами международного права, включая надлежащие положения настоящей Конвенции, конкретно пункт а) данной Статьи. Каждое Договаривающееся государство соглашается опубликовать свои правила, действующие в отношении перехвата гражданских воздушных судов". Кроме того, обращаем внимание на то, что воздушное судно как таковое не может являться субъектом правоотношений.

Сообщаем также, что отношения, закрепляемые статьей 41 проекта, являются предметом регулирования статьи 35 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" и постановления Правительства от 19 августа 1994 года N 977 "О порядке применения оружия и боевой техники при охране Государственной границы Российской Федерации в воздушном пространстве", в связи с чем в указанной статье проекта нет необходимости.

Частью 4 статьи 78 законопроекта предлагается установить, что "за обслуживание воздушного движения гражданскими воздушными судами уплачивается пошлина в размере и в порядке, которые устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах".

При этом, согласно положениям статьи 19 законопроекта, указанная пошлина является средством, за счет которого предполагается функционирование Единой системы организации воздушного движения, являющейся юридическим лицом и имеющей единый финансово-хозяйственный механизм.

Однако правовая природа указанного платежа не ясна, в связи с чем сложно определить, каким законодательством (гражданским или законодательством о налогах и сборах) должны регулироваться указанные правоотношения.

В настоящее время данная пошлина, ее размер и порядок уплаты, Налоговым кодексом Российской Федерации не установлены.

В случае, если речь идет о государственной пошлине, то принятие рассматриваемого законопроекта должно осуществляться одновременно с внесением соответствующих изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации, в связи с чем на данный законопроект необходимо получить заключение Правительства Российской Федерации согласно части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации.

В том случае, если речь идет о сумме, уплачиваемой "гражданскими воздушными судами" Единой системе организации воздушного движения за оказание последней услуг по обслуживанию (управлению) воздушного движения (пункт 4 статья 14 законопроекта), следует говорить не о пошлине, а об оплате в рамках соответствующего договора.

В ряде случаев предлагаемые законопроектом изменения носят юридико-технический характер (например, перенесение положений из одной статьи или главы в другую статью или главу, что вряд ли целесообразно). Так, положения, регламентирующие вопросы сертификации, аттестации в гражданской авиации, лицензирования деятельности в области авиации перенесены из главы I в главу III. Определение понятия "государственное регулирование использования воздушного пространства" выделено в самостоятельную статью 11 проекта, в то время как указанное определение содержится в пункте 1 статьи 12 Воздушного кодекса.

Кроме того, предлагаемые проектом новые положения приводят к внутренним противоречиям либо к дублированию одних и тех же положений. Так, статья 8 проекта устанавливает, что требования к охране окружающей среды от воздействии деятельности в области авиации определяются настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, федеральными правилами использования воздушного пространства, федеральными авиационными правилами и международными договорами Российской Федерации. В то же время, в статье 42 проекта эти же требования определяются только федеральными авиационными правилами. Положение части 1 статьи 18 проекта, согласно которому "планирование и координирование" использования воздушного пространства осуществляются органами единой системы организации воздушного движения, не согласуется с положениями частей 1 и 2 статьи 14 проекта, согласно которым организация использования воздушного пространства, включающая в себя планирование и координацию использования воздушного пространства, осуществляется не только органами единой системы организации воздушного движения, но и органами пользователей воздушного пространства - органами обслуживания воздушного движения (управления полетами). В статье 15 проекта и части 2 статьи 16 проекта содержатся аналогичные положения о порядке использования воздушного пространства.

Законопроект нуждается в существенной юридико-технической доработке.

Новая редакция законодательного акта в целом, как правило, не допускается. При необходимости внести в законодательный акт множественные изменения, требующие переработки законодательного акта по существу, законодатель принимает новый законодательный акт с одновременным признанием утратившим силу ранее действовавшего законодательного акта, а также всех законодательных актов (их структурных единиц), которыми вносились изменения в признаваемый утратившим силу законодательный акт. Кодексы вводятся в действие самостоятельным федеральным законом.

Учитывая вышеизложенное, законопроект необходимо разделить на два самостоятельных законопроекта. Первый законопроект с наименованием "Воздушный кодекс Российской Федерации" и второй законопроект - с наименованием "О введении в действие Воздушного кодекса Российской Федерации".

По тексту законопроекта.

1. Обозначение глав в законопроекте необходимо оформить следующим образом:

Глава 2. Государственное регулирование использования воздушного пространства

2. По структуре статей законопроекта.

Абзацы, начинающиеся с прописной буквы, следует либо нумеровать арабскими цифрами с точкой и считать частями статьи, либо "подтягивать" к первому абзацу (чтобы часть статьи имела только один абзац, начинающийся с прописной буквы). Иными словами, часть статьи должна строиться таким образом, чтобы она состояла из одного абзаца, начинающегося с прописной буквы. Это требование вытекает из необходимости не употреблять такие структурные единицы статьи законодательного акта, как абзацы. Абзацы не имеют обозначений, поэтому дополнение новыми абзацами или признание каких-то из них утратившими силу связано со значительными затруднениями юридико-технического характера, а также с затруднениями при составлении текущих редакций законодательного акта и при его применении.

Абзацы, начинающиеся со строчной буквы после двоеточия, следует нумеровать арабскими цифрами со скобкой и считать пунктами. Деление статей одного закона на пункты и на абзацы недопустимо.

Корректировке по структуре требуют следующие статьи представленного законопроекта: 4, 9, 29, 30, 38, 39, 43, 46, 47, 49, 50, 56, 60, 61, 64, 69, 71, 73, 75, 77, 78, 80, 88, 93, 95, 97, 100, 104, 108, 114, 115, 117, 119, 121, 128, 133, 138, 141, 147.

Главу 19 "Заключительные положения" из текста Воздушного кодекса необходимо исключить и включить составной частью в законопроект "О введении в действие Воздушного кодекса Российской Федерации".

Также обращаем внимание, что в частях 2 и 3 статьи 150 законопроекта следует говорить не о всех нормативных правовых актах, регулирующих отношения в области авиации, а только о законодательных актах Российской Федерации и актах законодательства Союза ССР, причем необходимо дать перечень этих законодательных актах# с указанием их реквизитов и источников официального опубликования.

Заместитель начальника управления

М.Н. Ласточкина