Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 марта 2012 г. N 14АП-9273/11

г. Вологда

01 марта 2012 г.

Дело N А13-5947/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 27 февраля 2012 года.

В полном объёме постановление изготовлено 01 марта 2012 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Осокиной Н.Н., судей Потеевой А.В. и Смирнова В.И.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Левинской А.С.,

при участии от администрации Замшевой И.Е. по доверенности от 23.12.2011, от Управления Кораблева А.С. по доверенности от 11.01.2010, от Департамента Семеновой И.А. по доверенности от 02.12.2010, от ООО "Ритуальная фирма "Натрон" Фоменко Т.В. по доверенности от 06.02.2012, от МУП "Ритуал-спецслужба" Суворова О.В. по доверенности от 17.06.2010, и.о. директора МУП "Ритуал-спецслужба"Телегина Л.Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Вологды на решение Арбитражного суда Вологодской области от 24 ноября 2011 года по делу N А13-5947/2011 (судья Мамонова А.Е.),

установил

администрация города Вологды (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (далее - Управление, антимонопольный орган) о признании недействительными решения от 02.06.2011 N 40-15/11 и предписания от 02.06.2011 N 40-15/11.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, судом к участию в деле привлечены Департамент городского хозяйства администрации города Вологды (далее - Департамент), муниципальное бюджетное учреждение "Ритуал" (далее - МБУ "Ритуал"), общество с ограниченной ответственностью "Ритуальная фирма "Натрон" (далее - ООО "Ритуальная фирма "Натрон"), муниципальное унитарное предприятие "Ритуал-спецслужба" (далее - МУП "Ритуал-спецслужба").

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 24 ноября 2011 года признано не соответствующими Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закона N 135-ФЗ) и недействительными решение Управления от 02.06.2011 N 40-15/11 в части признания администрации нарушившей часть 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ в связи с включением в устав МБУ "Ритуал" видов деятельности, приносящей доход (пункт 2.3, подпункты 2.3.1 - 2.3.20 Устава), и предписание от 02.06.2011 N 40-15/11 в части возложения обязанности исключить из этого устава названные виды деятельности. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Администрация частично не согласилась с решением суда и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в части отказа в удовлетворении заявленных требований. Считает, что при исключении из устава МБУ "Ритуал" основных видов деятельности оно утратит статус бюджетного учреждения. Полагает, что к полномочиям органа местного самоуправления не относится выделение конкретного участка на общественном кладбище для погребения умершего и ведение книги учета захоронения. Ссылается на то, что полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, определенных в части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), МБУ "Ритуал" не передавались. Считает, что антимонопольный орган не представил доказательства того, что выделение мест захоронений на муниципальных кладбищах, контроль за производством захоронений, ведение книги учета захоронений являются полномочиями органов местного самоуправления в сфере погребения и похоронного дела. Полагает необоснованным вывод суда о том, что бюджетному учреждению могут быть переданы не любые полномочия органа местного самоуправления, а только полномочия по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме, которые включены в реестры муниципальных услуг и предоставляются в электронной форме. В судебном заседании представитель администрации поддержал доводы апелляционной жалобы.

Управление в отзыве и его представитель в судебном заседании просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Третьи лица отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Представитель Департамента в судебном заседании поддержал апелляционную жалобу администрации, просит решение суда отменить в части отказа в удовлетворении заявленных требований.

Представители ООО "Ритуальная фирма "Натрон" и МУП "Ритуал-спецслужба" в судебном заседании просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

МБУ "Ритуал" надлежащим образом извещено о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направило, в связи с чем дело рассмотрено в его отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения явившихся в судебное заседание представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, на основании заявления ООО "Ритуальная фирма "Натрон" Управление приказом от 10.05.2011 N 131 возбудило в отношении администрации дело N 40-15/11 по признакам нарушения части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

По результатам рассмотрения данного дела Управлением вынесено решение от 02.06.2011 N 40-15/11, которым администрация признана нарушившей часть 3 статью 15 Закона N 135-ФЗ.

Предписанием от 02.06.2011 N 40-15/11 на администрацию возложена обязанность прекратить указанное нарушение, а именно: в срок до 01.07.2011 исключить из устава МБУ "Ритуал" функции органа местного самоуправления (пункт 2.2 устава), в том числе выделение мест захоронений на муниципальных кладбищах, контроль за производством захоронений, ведение книги учета захоронений, установление режима работы кладбищ; либо исключить из названного устава виды деятельности, приносящей доход (пункты 2.3, 2.3.1-2.3.20 устава).

Администрация, не согласившись с указанными решением и предписанием, обратилась с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Суд первой инстанции частично удовлетворил заявленные требования, признав недействительными оспариваемые решение и предписание в связи с включением в устав МБУ "Ритуал" видов деятельности, приносящей доход (пункты 2.3, 2.3.1 - 2.3.20 устава). В удовлетворении остальной части заявленных требований администрации отказано.

Заявитель, не согласившись с решением суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении требований, обратился с соответствующей апелляционной жалобой.

В силу части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

При этом согласно статье 4 названного Закона под хозяйствующим субъектом понимается индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

Пунктами 1 и 4 статьи 18 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ) установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы также определяют порядок деятельности общественных кладбищ. На общественных кладбищах для погребения умершего предоставляется участок земли в соответствии с пунктом 5 статьи 16 названного Закона. Также указанной нормой определено, что предоставление земельного участка для размещения места погребения осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством, а также проектной документацией, утвержденной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Размер земельного участка для кладбища определяется с учетом количества жителей конкретного города или иного поселения, но не может превышать сорока гектаров. Размер земельного участка для Федерального военного мемориального кладбища определяется исходя из предполагаемого количества захоронений на нем и может превышать сорок гектаров (пункт 5 статьи 16 Закона N 8-ФЗ).

Согласно пункту 2 статьи 25 названного Закона организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. При этом погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Пунктом 23 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения также отнесены к вопросам местного значения городского округа. При этом из положений части 3 статьи 17 и части 1 статьи 2 данного Закона следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и(или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Частью 4 статьи 4 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" предусмотрено, что органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов осуществляют деятельность в области архивного дела согласно полномочиям по решению вопросов местного значения, установленным Законом N 131-ФЗ.

Согласно пункту 18 Положения о порядке эксплуатации и содержания кладбищ на территории города Вологды, утвержденного решением Вологодской городской Думы от 16.05.2002 N 477, книга учета захоронений является документом строгой отчетности, ведется в двух экземплярах, один экземпляр книги хранится в архиве администрации кладбища, второй экземпляр книги передается на вечное хранение в государственный архив Вологодской области.

Аналогичным образом уставом муниципального образования "Город Вологда", принятым решением Вологодской городской Думы от 25.08.2005 N 301 (зарегистрировано в Правительстве Вологодской области 30.08.2005 N 939), к вопросам местного значения отнесены организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения (пункт 26 статьи 24 названного устава).

В силу части 1 статьи 37 Закона N 131-ФЗ, статьи 42 устава г. Вологды администрация г. Вологды является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, наделенным в соответствии с настоящим уставом собственной компетенцией в решении вопросов местного значения, а также осуществляющим отдельные переданные органам местного самоуправления государственные полномочия.

Частью 1 статьи 44 устава г. Вологды регламентировано, что администрация г. Вологды осуществляет исполнительно-распорядительные функции и полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные законодательством.

На основании этого суд первой инстанции правомерно сделал вывод о том, что к полномочиям органов местного самоуправления относится не только выделение земельного участка под кладбище, но и предоставление отдельного участка на территории общественного кладбища, определение порядка деятельности общественных кладбищ, а также ведение книги учета захоронений.

При этом возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта данными полномочиями органа местного самоуправления указанными выше нормативными актами не предусмотрена.

В рассматриваемом случае постановлением администрации от 01.03.2011 N 913 "О создании муниципального бюджетного учреждения "Ритуал" (л.д.27-29) создано МБУ "Ритуал" и утвержден его устав.

Согласно пункту 1.1 устава МБУ "Ритуал" (по тексту устава - Учреждение) является некоммерческой организацией, осуществляющей деятельность по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения.

В соответствии с пунктом 2.1 устава предметом и основной целью Учреждения является организация ритуальных услуг и содержания мест захоронения на территории муниципального образования "Город Вологда".

Пунктом 2.2 устава определено, что для выполнения поставленной цели Учреждение осуществляет определенные виды деятельности, в том числе: выделение мест для захоронения на муниципальных кладбищах, контроль за производством захоронений; ведение книги учета захоронений; установление режима работы муниципальных кладбищ.

Кроме того, пунктом 2.3 устава помимо муниципального задания определено, что Учреждение вправе осуществлять определенные виды деятельности, приносящей доход.

Следовательно, как правомерно указал суд первой инстанции, МБУ "Ритуал" является хозяйствующим субъектом.

Таким образом, администрация неправомерно наделила данный хозяйствующий субъект функциями органа местного самоуправления, а именно функциями по выделению отдельного земельного участка на территории общественного кладбища, по определению порядка деятельности общественных кладбищ и контролю за производством захоронения, а также ведению книги учета захоронений.

Судом первой инстанции правомерно отклонены доводы администрации о возможности передачи бюджетному учреждению перечисленных полномочий органа местного самоуправления.

При этом суд первой инстанции обоснованно указал, что исходя из положений статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", на которые ссылается администрация, статус бюджетного учреждения, созданного с целью организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения на территории муниципального образования, не может служить основанием передачи данному хозяйствующему субъекту указанных выше полномочий органа местного самоуправления.

Полномочия органов местного самоуправления по созданию муниципальных учреждений не предполагают передачу функций контрольно-распорядительного характера соответствующим хозяйствующим субъектам. Такая передача противоречит части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, сопряжена с созданием преимущественных условий для деятельности учреждения как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на том же рынке.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы администрации.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил

решение Арбитражного суда Вологодской области от 24 ноября 2011 года по делу N А13-5947/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Вологды - без удовлетворения.

Председательствующий

Н.Н. Осокина

Судьи

А.В. Потеева В.И. Смирнов