Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 марта 2012 г. N 13АП-1630/12

г. Санкт-Петербург

05 марта 2012 г.

Дело N А21-6493/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 27 февраля 2012 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 05 марта 2012 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Л.В.Зотеевой

судей И.Б.Лопато, И.Г.Савицкой

при ведении протокола судебного заседания: Ж.А.Алыбиной

при участии:

от истца (заявителя): предст. Логинов А.А. - доверенность N 543 от 22.02.2012

от ответчика (должника): не явился (извещен)

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-1630/2012) Администрации муниципального образования "Нестеровский район" на решение Арбитражного суда Калининградской области от 05.12.2011 по делу N А21-6493/2011 (судья Сычевская С.Н.), принятое

по иску (заявлению) Администрации муниципального образования "Нестеровский район"

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Калининградской области

о признании недействительным предписания

установил:

Администрация муниципального образования "Нестеровский район" (ОГРН 1023900552642; место нахождения: 238010, Калининградская область, Нестеровский район, г. Нестеров, ул. Черняховского, д. 20) (далее - Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением об оспаривании предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Калининградской области (ОГРН 1053902857513; место нахождения: 236039, г. Калининград, ул. Краснооктябрьская, д. 9) (далее - Управление Росфиннадзора, ответчик) от 18 августа 2011 года N 35-02-07/2846

Решением Арбитражного суда Калининградской области от 05.12.2011 в удовлетворении заявления отказано.

В апелляционной жалобе Администрация, сославшись на неправильное применение судом норм материального права, несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, просит отменить решение суда от 05.12.2011 и принять по делу новый судебный акт.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы жалобы.

Управление Росфиннадзора извещено надлежащим образом, однако своих представителей в судебное заседание не направило. Управлением по почте представлен письменный отзыв, в котором доводы жалобы отклонены, а также содержится просьба оставить решение суда от 05.12.2011 без изменения.

В соответствии с частью 3 статьи 156, частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей Управления Росфиннадзора.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как установлено судом в решении и подтверждается материалами дела, Управление в соответствии с централизованным заданием Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 30.12.2010 N 43-01-02-25/5859 провело проверку использования средств, источником финансового обеспечения которых является субсидия из федерального бюджета бюджету Калининградской области на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения, в муниципальном образовании "Нестеровский район" за 2010 год.

В результате проведения проверки установлено, что Администрация в нарушение Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 N 1203, и Норм предоставления общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма, утвержденных Решением Совета депутатов муниципального образования "Нестеровский городской округ" Калининградской области от 25.08.2005 N 45, исходя из которых рассчитывался объем средств областного бюджета, источником финансового обеспечения которых являлась субсидия из федерального бюджета, предоставленная бюджету Калининградской области на обеспечение детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения, израсходовало в 2010 году бюджетные средства сверх установленных нормативов в сумме 180 000,00 руб.

По результатам проверки был составлен акт проверки от 02.08.2011 и вынесено обязательное к исполнению предписание от 18.08.2011 N 35-02-07/2846 об устранении выявленных нарушений (далее - Предписание), которым, Администрации предлагалось субсидию, использованную сверх установленных нормативов, перечислить в доход областного бюджета для дальнейшего перечисления в доход федерального бюджета.

Не согласившись с вынесенным предписанием, Администрация обратилась в заявлением в суд.

Исследовав материалы дела, оценив доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на жалобу, выслушав позицию заявителя, суд апелляционной инстанции полагает решение суда первой инстанции подлежащим отмене в связи с неправильным применением и толкованием судом норм материального права и неправильной оценкой имеющихся в деле доказательств.

Правила формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 26.05.2008 N 392 (далее - Правила N 392).

В соответствии с пунктом 2 названных Правил субсидии предоставляются в целях оказания финансовой поддержки при исполнении расходных обязательств, возникающих при выполнении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения.

Правила предоставления субсидий должны содержать положения, закрепленные в пункте 6 Правил N 392, в том числе: целевое назначение субсидий, условия предоставления и расходования, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления субсидий, методика распределения, методика расчета, сроки и порядок предоставления отчетности и другие.

Целевое назначение субсидий в силу пункта 7 Правил N 392 определяется исходя из расходных обязательств субъектов Российской Федерации, на софинансирование которых предусмотрены субсидии. Условия предоставления субсидий перечислены в пункте 8 Правил, одним из которых является наличие в бюджетах субъектов Российской Федерации бюджетных ассигнований на исполнение соответствующего расходного обязательства субъекта Российской Федерации, включающих субсидию.

Федеральным законом от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (далее - Закона N 159-ФЗ) определены общие принципы, содержание и меры социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В статье 5 названного закона установлено, что предусмотренные настоящим Федеральным законом дополнительные гарантии для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных государственных образовательных учреждениях), являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

Согласно абзацу второму пункта 1 статьи 8 Закона N 159-ФЗ дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм.

Дополнительные гарантии прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на имущество и жилое помещение устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и относятся к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации.

Таким образом, федеральное законодательство возлагает обязанности по обеспечению детей-сирот жильем на органы исполнительной власти субъектов РФ, которые могут своими законодательными актами передать отдельные полномочия органам местного самоуправления, предоставляя при этом финансовые ресурсы на их выполнение.

Субсидии расходных обязательств субъектов РФ, в том числе, по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения, предоставляются и распределяются в соответствии с вышеназванными Правилами N 392.

В рассматриваемом случае Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2010 N 1203 (далее - Правила N 1203) не могут быть применены, так как указанное постановление вступило в силу с 01.01.2011, в то время как Управлением в ходе проверки было установлено необоснованное расходование бюджетных средств (субсидии) в 2010 году.

Во исполнение положений, закрепленных в Федеральном законе N 159-ФЗ, в субъекте федерации - Калининградской области приняты нормативные правовые акты, регламентирующие порядок предоставления жилья детям-сиротам.

Так, в соответствии со статями 1 и 2 Закона Калининградской области от 28.12.2007 N 214 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области отдельными государственными полномочиями по осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (далее - Закон N 214) органы местного самоуправления муниципального образования "Нестеровский район" наделены отдельными государственными полномочиями Калининградской области по осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, в том числе, по осуществлению социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющих закрепленного (сохраняемого) жилого помещения, а также по предоставлению указанным лицам жилых помещений вне очереди по договору социального найма (подпункт 11, пункта 1 статьи 2 Закона).

Согласно пункту 2 статьи 3 Закона N 214 органы местного самоуправления при осуществлении передаваемых отдельных государственных полномочий обязаны обеспечивать сохранность и эффективное, рациональное целевое использование материальных ресурсов, являющихся государственной собственностью Калининградской области, финансовых средств, выделенных из бюджета Калининградской области, на осуществление передаваемых отдельных государственных полномочий.

В соответствии с постановлением Правительства Калининградской области от 20.07.2010 N 555 "О порядке предоставления жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей-сирот, оставшихся без попечения родителей" Министерство образования Калининградской области наделено полномочиями координации деятельности по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения.

Как определено в статье 50 Жилищного кодекса Российской Федерации норма предоставления жилой площади устанавливается органом местного самоуправления в зависимости от достигнутого в соответствующем муниципальном образовании уровня обеспеченности жилыми помещениями, предоставленными по договору социального найма, и других факторов.

Согласно Решению Совета депутатов муниципального образования "Нестеровский городской округ" Калининградской области от 25.08.2005 N 45 "Об утверждении учетной нормы общей площади жилого помещения для постановки граждан на очередь и нормы предоставления общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма", норма предоставления общей жилой площади, предоставляемого по договору социального найма, для семьи в составе 5 человек составляет 55 кв. метров, а для семьи в составе 4 человек - 49 кв. метров.

Из материалов дела следует, что решением Нестеровского районного суда Калининградской области от 08.04.2010 по иску прокурора Нестеровского района к Администрации МО "Нестеровский район" и Правительству Калининградской области на МО "Нестеровский район" возложена обязанность предоставить вне очереди Женжуренко Владимиру Владимировичу, Женжуренко Вячеславу Владимировичу, Женжуренко Александру Андреевичу, Лукьянцевой (до брака Женжуренко) Оксане Владимировне общую площадь, пригодную для проживания, в пределах муниципального образования "Нестеровский район" общей площадью не менее 49 кв.м.

Судебной коллегией по гражданским делам Калининградской области вынесено кассационное определение от 09.06.2010, которым решение от 08.04.2010 изменено, определено обязать администрацию муниципального образования "Нестеровский район" предоставить вне очереди Женжуренко Владимиру Владимировичу, Женжуренко Вячеславу Владимировичу, Женжуренко Александру Андреевичу, Лукьянцевой (до брака Женжуренко) Оксане Владимировне и Женжуренко Эдуарду Владимировичу жилое помещение по договору социального найма, общей площадью не менее 55 кв.м. На Правительство Калининградской области возложена обязанность по обеспечению финансирования предоставления жилого помещения.

Во исполнение вышеуказанного кассационного определения Правительством Калининградской области принято постановление от 16.09.2010 N 755 о выделении Министерством финансов Калининградской области в 2010 году за счет субсидий федерального бюджета на софинансирование расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющих закрепленного жилого помещения, денежных средств, в том числе 1650000 рублей Нестеровскому району, в соответствии с финансово-экономическим обоснованием распределения средств федерального бюджета Министерства образования Калининградской области (55 кв. м х 30000,00 руб. средняя рыночная стоимость 1 кв.м. общей площади жилого помещения по Калининградской области).

23.09.2010 на основании постановления Главы администрации МО "Нестеровский район" N 1019 был объявлен аукцион на приобретение жилого помещения (трех-четырехкомнатной квартиры) для лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Проведение аукциона назначено на 27.10.2010. Конкурс признан несостоявшимся, муниципальный контракт заключен с единственным участником конкурса Ерогиным В.П., заявка которого признана соответствующей требованиям аукционной комиссии, по начальной (максимальной) цене контракта, указанной в извещении о проведении аукциона.

Вместе с тем, в ходе проверки Управлением установлено и отражено на странице 13 Акта проверки, что Отдел ЗАГС Администрации МО "Нестеровский район" письмом от 01.09.2010 N 265/05/07 направил главе администрации МО "Нестеровский район" (вх. 01.09.2010 г. N 2248) сведения о фактах смерти граждан за июль-август 2010 года на магнитных носителях, актовые записи о смерти с N 118 по N 158. Актовой записью о смерти от 13.07.2010 N 125, зафиксирован факт смерти Женжуренко Вячеслава Владимировича 10.10.1981 года рождения (умер 06.07.2010).

Администрация в период с 01.09.2010 до момента согласования проекта постановления Правительства Калининградской области "О выделении денежных средств" (письмо от 09.09.2010 N 6403) и подписания постановления Правительства Калининградской области 16.09.2010 N 755 "О выделении денежных средств" об изменении численного состава семьи Женжуренко в Министерство образования Калининградской области не сообщала, что, по мнению Управления, привело к необоснованному расходованию бюджетных субсидий на приобретение жилья лицам, оставшимся без попечения родителей, так как именно на Администрацию в силу положений статьи 4 Закона N 214 возложена обязанность по осуществлению контроля за достоверностью сведений, указанных в заявках на получение субсидии, в целях эффективного, рационального целевого использования финансовых средств, выделенных из бюджета Калининградской области.

По мнению Управления, получив информацию об изменении численного состава семьи Женжуренко, Администрация должна была в соответствии с частью 4 статьи 33 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" отказаться от проведения аукциона, опубликовав извещение об этом факте не позднее чем за десять дней до даты окончания подачи заявок на участие в аукционе.

Однако Администрация только 18.10.2010 обратилась в суд с заявлением о прекращении исполнительного производства в отношении Женжуренко Вячеслава Владимировича по предоставлению на него во внеочередном порядке жилого помещения по договору социального найма в связи со смертью.

Определением Нестеровского районного суда Калининградской области от 25.10.2010 исполнительное производство N 27/17/9435/3/2010 в части предоставления жилья Женжуренко Вячеславу Владимировичу прекращено в связи со смертью взыскателя.

Так как Администрация не предприняла все необходимые меры по обеспечению должного контроля за достоверностью сведений, указанных в заявках на получение субсидий, и своевременным сообщением Министерству образования Калининградской области о численном изменении состава семьи Женжуренко при подготовке проекта постановления о выделении субсидии, в конечном итоге был проведен аукцион и приобретено жилье (на основании муниципального контракта от 08.11.20101 N 63 на сумму 1650000,00 руб.), переданное по договору социального найма семье Женжуренко, состоящей фактически из 4-х человек, то есть, как считает Управление, не в соответствии с Нормами предоставления общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма, утвержденных Решением Совета депутатов муниципального образования "Нестеровский городской округ" Калининградской области от 25.08.2005 N 45, согласно которым на семью из 4 человек предоставляется жилая площадь по договору социального найма в размере 49 кв.метров, а не 55 кв.м. Соответственно размер субсидии, источником финансового обеспечения которой являются средства федерального бюджета на обеспечение детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения, должен составлять в 2010 году 1470000,00 руб. (49 кв. м х 30000,00 руб.), то есть на 180000,00 руб. меньше, чем было оплачено за счет средств субсидии из федерального бюджета МО "Нестеровский район" в 2010 году (1650000,00 руб. -1470000,00 руб.).

По мнению Управления, Администрация в соответствии со статьей 5 Закона N 214 должна была перечислить 180000 руб. на приобретение жилья семье Женжуренко за счет собственных финансовых средств, в связи с чем оспариваемым предписанием на Администрацию возложена обязанность возвратить в областной бюджет для дальнейшего перечисления в доход федерального бюджета в срок до 30.09.2011 вышеуказанную сумму.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с выводами суда первой инстанции и Управления, а также с законностью выданного Управлением предписания.

Единственным основанием для взыскания (возврата) в бюджет субсидии в соответствии с бюджетным законодательством является ее нецелевое использование, на что прямо указано в пункте 19 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26.05.2008 N 392.

Аналогичная норма закреплена в Правилах предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2010 N 1203, действующих с 01.01.2011.

Никаких иных оснований для возврата (взыскания) субсидий вышеназванные нормы не содержат.

Понятие нецелевого использования бюджетных средств дано в статье 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации - это направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Как следует из материалов дела и отражено Управлением в Акте проверки (страница 19 Акта проверки, абзацы третий и четвертый), в проверяемом периоде нецелевого и неэффективного использования МО "Нестеровский район" субсидий из федерального бюджета, предоставленных бюджету Калининградской области на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения, за 2010 год не установлено.

Все полученные из бюджета денежные средства в размере 1650000,00 руб. были перечислены на приобретения жилья для передачи по договору социального найма семье Женжуренко.

Указанные обстоятельства исключают возможность применения к Администрации меры административного принуждения в виде обязания возвратить в бюджет сумму субсидий в размере 180000 руб. в нарушение пункта 19 Правил N 392 и статьи 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Апелляционная коллегия также считает необоснованным довод Управления о том, что Администрация в период с 01.09.2010 до момента согласования проекта постановления Правительства Калининградской области "О выделении денежных средств" (письмо от 09.09.2010 N 6403) и подписания постановления Правительства Калининградской области 16.09.2010 N 755 "О выделении денежных средств" не осуществила надлежащего контроля за достоверностью предоставляемых сведений и не сообщила об изменении численного состава семьи Женжуренко в Министерство образования Калининградской области - орган, наделанный полномочиями по координации деятельности по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот, что привело к необоснованному расходованию бюджетных субсидий.

Как следует из материалов дела, решение (постановление Правительства Калининградской области от 16.09.2010 N 755 "О выделении денежных средств) принималось не на основании сведений, собранных Администрацией и переданных в Министерство образования, а, главным образом, во исполнение кассационного определения Судебной коллегии по гражданским делам Калининградского областного суда от 09.06.2010, в соответствии с которым семье Женжуренко из пяти человек должно быть предоставлено жилье по договору социального найма не менее 55 кв.метров

Кроме того, жилье для семьи Женжуренко приобреталось на аукционе во исполнение вступившего в законную силу решения суда (определение судебной коллегии от 09.06.2010) и на основании возбужденного судебным приставом-исполнителем исполнительного производства N 27/17/9435/3/2010.

Определением Нестеровского районного суда Калининградской области от 25.10.2010 исполнительное производство N 27/17/9435/3/2010 в части предоставления жилья Женжуренко Вячеславу Владимировичу прекращено в связи со смертью взыскателя, что означает всего лишь прекращения всех исполнительных действий по оформлению и передаче жилья по договору социального найма указанному лицу, в том числе действий по регистрации (прописке). Никаких решений в отношении размера предоставляемой жилой площади судом не выносилось ни в отношении всей семьи Женжуренко, ни в отношении умершего Женжуренко Вячеслава Владимировича, а следовательно, оснований для отмены аукциона и предоставления семье Женжуренко жилой площади меньшей площадью у Администрации не имелось.

Учитывая изложенное, решение суда первой инстанции подлежит отмене с вынесением нового судебного акта о признании недействительным оспариваемого предписания Управления Росфиннадзора по Калининградской области.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Калининградской области от 05 декабря 2011 года по делу N А21-6493/2011 отменить.

Признать недействительным предписание Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Калининградской области от 18 августа 2011 года N 35-02-07/2846.

Председательствующий

Л.В. Зотеева

Судьи

И.Б. Лопато И.Г. Савицкая