Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 марта 2012 г. N 14АП-81/12

г. Вологда

14 марта 2012 г.

Дело N А52-2702/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 07 марта 2012 года.

В полном объёме постановление изготовлено 14 марта 2012 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Осокиной Н.Н., судей Потеевой А.В. и Смирнова В.И.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Федосеевой Ю.С.,

при участии от Комитета Гатиловой С.Ю. по доверенности от 17.05.2011 N 06,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственного комитета Псковской области по экономическому развитию, промышленности и торговле на решение Арбитражного суда Псковской области от 23 ноября 2011 года по делу N А52-2702/2011 (судья Лебедев А.А.),

установил

Государственный комитет Псковской области по экономическому развитию, промышленности и торговле (ОГРН 1096027012542; далее - Комитет) обратился в Арбитражный суд Псковской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Счетной палате Псковской области (ОГРН 1076027001731; далее - Счетная палата) о признании недействительным представления от 27.07.2011 N МХ-05-07/0322 в части пунктов 1, 3, 4.

Решением Арбитражного суда Псковской области от 23 ноября 2011 года в удовлетворении заявленного требования отказано.

Комитет с судебным решением не согласился и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить, требования удовлетворить. В обоснование своей позиции указывает, что решение принято судом с нарушением норм материального права. Указывает, что по пункту 1 оспариваемого представления суд первой инстанции необоснованно не учел, что Счетной палатой сделан незаконный вывод о несоблюдении Комитетом уровня софинансирования части затрат субъектов малого и среднего предпринимательства за счет субсидий, что повлекло неправомерное привлечение средств областного бюджета в сумме 2962,5 тыс. руб. на софинансирование расходных обязательств федерального бюджета. Считает, что требование пункта 1 вынесено Счетной палата без учета сроков финансирования из федерального бюджета, что ведет к уменьшению числа получателей субсидии. По пункту 3 оспариваемого представления указывает, что бюджетное законодательство не содержит требований по закреплению нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации норм, определяющих требования по управлению средствами гарантийного фонда и порядок использования доходов, полученных автономной некоммерческой организацией "Фонд гарантии и развития предпринимательства Псковской области" (далее - Фонд) в результате размещения средств во вклады. По пункту 4 оспариваемого представления считает, что действующее законодательство не содержит требования о возврате некоммерческими организациями в бюджет остатков бюджетных средств в конце финансового года.

Счетная палата в отзыве просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Счетная палата надлежащим образом извещена о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направила, в связи с этим дело рассмотрено в ее отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя Комитета, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены указанного судебного акта.

Как следует из материалов дела, Счетной палатой проведена проверка использования бюджетных средств, выделенных из областного бюджета на реализацию областной долгосрочной целевой программы "Развитие малого и среднего предпринимательства в Псковской области на 2009-2011 годы" (далее - целевая программа).

Указанная целевая программа утверждена постановлением администрации Псковской области от 26.05.2009 N 179, ее исполнителем-координатором определен Комитет.

По итогам проверки Счетной палатой вынесено представление от 27.07.2011 N МХ-05-07/0322, в соответствии с которым Комитету необходимо обеспечить строгое соблюдение установленного Минэкономразвития России на 2011 год уровня софинансирования расходных обязательств Псковской области за счет субсидий на оказание поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. Не допускать неправомерного отвлечения средств областного бюджета на софинансирование расходных обязательств федерального бюджета.

В пункте 3 названного представления на Комитет возложена обязанность обеспечить мероприятия по закреплению нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации норм, определяющих основные требования по управлению средствами гарантийного фонда в отношении средств областного бюджета, для повышения уровня капитализации гарантийного фонда, а также норм, определяющих порядок использования доходов, полученных этим фондом в результате размещения средств гарантийного фонда во вклады (депозиты) кредитных организаций.

В соответствии с пунктом 4 представления от 27.07.2011 N МХ-05-07/0322 Комитет должен усилить контроль за возвратом субсидий, имеющих целевое назначение, но не использованных Фондом в текущем финансовом году, на счет Комитета с последующим зачислением данных средств на единый счет областного бюджета. Предусмотреть в заключенных Комитетом и Фондом соглашениях о предоставлении субсидий из областного бюджета в рамках реализации целевой программы возврат не использованных в текущем финансовом году средств субсидий на счет Комитета.

Не согласившись с названным представлением в указанной части, Комитет оспорил его в арбитражном суде.

Суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленного требования.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие такого акта законодательству и нарушение его положениями прав и законных интересов заинтересованных лиц.

Как указывалось выше, пунктом 1 оспариваемого представления Счетная палата предложила Комитету обеспечить строгое соблюдение установленного Минэкономразвития России на 2011 год уровня софинансирования расходных обязательств Псковской области за счет субсидий на оказание поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства и не допускать неправомерного отвлечения средств областного бюджета на софинансирование расходных обязательств федерального бюджета.

Пунктом 6 Правил распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.02.2009 N 178, определено, что Министерство экономического развития Российской Федерации ежегодно утверждает значения уровня софинансирования мероприятий, осуществляемых в рамках оказания государственной поддержки малого и среднего предпринимательства, по субъектам Российской Федерации в соответствии с пунктом 14 настоящих Правил.

При этом пунктом 3 статьи 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) установлено, что получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств.

Следовательно, в рассматриваемом пункте Счетная палата отразила требования, закрепленные в нормативных актах, без указания на какое-либо их толкование со своей стороны.

Комитет вышеизложенные положения не отрицает и не оспаривает обязательность соблюдения уровня софинансирования расходных обязательств и невозможность отвлечения средств областного бюджета на софинансирование расходных обязательств федерального бюджета сверх доведенных лимитов.

Однако податель апелляционной жалобы указывает, что Счетной палатой необоснованно установлен факт несоблюдения Комитетом установленного уровня софинансирования, что привело к неправомерному отвлечению средств областного бюджета в сумме 2962,5 тыс. руб. на софинансирование расходных обязательств федерального бюджета.

Вместе с тем данный вывод сделан управлением в описательной части представления и не является предметом рассматриваемого дела, поскольку Комитетом оспаривается только пункт 1 резолютивной части названного представления, содержащий вышеуказанную формулировку.

Комитет в апелляционной жалобе также отмечает, что пункт 1 оспариваемого представления фактически устанавливает необходимость буквального соблюдения уровня софинансирования расходов внутри каждого календарного года без учета сроков финансирования из федерального бюджета, что может повлечь сокращение участков целевой программы.

Однако вышеперечисленных выводов в пункте 1 представления Счетной палаты не содержится, предложения этого пункта носят общий характер, а доводы Комитета не основаны на буквальном тексте оспариваемого пункта и фактически являются расширительным толкованием его содержания.

Следовательно, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что пункт 1 названного представления соответствует указанным выше правовым нормам.

Комитет также считает незаконным пункт 3 оспариваемого представления, в котором Счетная палата предложила ему обеспечить мероприятия по закреплению нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации норм, определяющих основные требования по управлению средствами гарантийного фонда в отношении средств областного бюджета, для повышения уровня капитализации гарантийного фонда, а также норм, определяющих порядок использования доходов, полученных этим фондом в результате размещения средств гарантийного фонда во вклады (депозиты) кредитных организаций.

Счетная палата в обоснование правомерности принятия пункта 3 оспариваемого представления ссылается на пункт 3 статьи 78 БК РФ, в соответствии с которым нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять в том числе цели, условия и порядок предоставления субсидий.

Суд апелляционной инстанции считает данные доводы Счетной палаты обоснованными.

В соответствии с указанной нормой нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять:

1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий;

2) цели, условия и порядок предоставления субсидий;

3) порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

Пунктом 3 приказа Минэкономразвития России от 24.12.2009 N 545 "О внесении изменений в приказ Минэкономразвития России от 30.01.2009 N 31 "О мерах по реализации в 2009 году мероприятий по государственной поддержке малого и среднего предпринимательства" органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано включить в нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации нормы раздела 14 "Основные требования к организации деятельности региональных гарантийных фондов (фондов поручительств) по предоставлению поручительств субъектам малого и среднего предпринимательства и инфраструктуре поддержки малого и среднего предпринимательства по кредитам банков" в отношении средств бюджетов субъектов Российской Федерации для повышения уровня капитализации гарантийных фондов и фондов поручительств, входящих в инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.

В разделе 14 приказа N 31 определены основные требования к порядку управления средств гарантийного фонда, требования к организации деятельности региональных гарантийных фондов.

В данном случае Комитетом не оспаривается, что в нормативных актах области, регулирующих предоставление субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, не определены основные требования по управлению средствами гарантийного фонда в отношении средств областного бюджета для повышения уровня капитализации гарантийного фонда, а также порядок использования доходов, полученных этим фондом в результате размещения средств гарантийного фонда во вклады (депозиты) кредитных организаций.

Как указано выше, исполнителем - координатором целевой программы "Развитие малого и среднего предпринимательства в Псковской области на 2009-2011 годы" является Комитет.

В соответствии с пунктом 4.6 Положения о Государственном комитете Псковской области по экономическому развитию, промышленности и торговле заявитель вправе вносить на рассмотрении Администрации области проекты нормативных правовых актов по вопросам, относящихся к его компетенции, а также законопроекты для представления в установленном порядке в Псковское областное Собрание депутатов.

В связи с этим суд апелляционной инстанции считает, что Счетная палата обоснованно предложила Комитету обеспечить мероприятия по закреплению нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации норм, определяющих основные требования по управлению средствами гарантийного фонда в отношении средств областного бюджета для повышения уровня капитализации гарантийного фонда, а также норм, определяющих порядок использования доходов, полученных фондом в результате размещения средств гарантийного фонда во вклады (депозиты) кредитных организаций.

Суд первой инстанции неправомерно указал на то, что в соответствии с пунктом 3 представления Счетная палата возложила на Комитет обязанность внести изменения в нормативные акты Псковской области с целью совершенствования бюджетного законодательства области, поскольку это не соответствует тексту данного пункта.

В связи с этим не обоснован вывод суда первой инстанции о том, что пункт 3 представления является незаконным.

В то же время указанный неправильный вывод суда первой инстанции не привел к принятию неправильного решения, поскольку заявителю отказано в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Пунктом 4 оспариваемого представления Счетная палата предложила Комитету усилить контроль за возвратом субсидий, имеющих целевое назначение, но не использованных Фондом в текущем финансовом году, на счет Комитета с последующим зачислением данных средств на единый счет областного бюджета, а также предусмотреть в заключенных Комитетом и Фондом соглашениях о предоставлении субсидий из областного бюджета в рамках реализации областной досрочной целевой программы "Развитие малого и среднего предпринимательства в Псковской области на 2009-2011 годы" возврат не использованных в текущем финансовом году средств субсидий на счет Комитета.

Пунктом 4 статьи 242 БК РФ установлено, что не использованные получателями бюджетных средств остатки бюджетных средств, находящиеся не на едином счете бюджета, не позднее двух последних рабочих дней текущего финансового года подлежат перечислению получателями бюджетных средств на единый счет бюджета.

Кроме того, в соответствии с пунктом 13 Положения о порядке предоставления субсидий, утвержденного постановлением администрации Псковской области от 09.09.2009 N 345, недоиспользованные средства субсидий (получателем которых является Фонд) подлежат возврату в областной бюджет в сроки, установленные Государственным финансовым управлением Псковской области.

Таким образом, средства Фонда, полученные им в виде субсидий и не использованные им, подлежат возврату на счет выдавшего их лица - Комитета и последующему перечислению последним на единый счет бюджета.

Следовательно, включение данного порядка в соглашение между Комитетом и Фондом не противоречит вышеназванным нормам.

Комитет в апелляционной жалобе со ссылкой на статью 6 БК РФ указывает, что статья 78.1 этого же Кодекса, определяющая предоставление субсидий некоммерческим организациям, не содержит требования о возврате остатков средств в областной бюджет.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с данным доводом заявителя по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 6 БК РФ получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено названным Кодексом.

Исходя из указанного определения получателем бюджетных средств является не Фонд, как считает податель апелляционной жалобы, а Комитет, который и должен исполнить обязанность по возврату неиспользованного остатка бюджетных средств на единый счет бюджета.

При этом статья 78.1 БК РФ, определяющая порядок предоставления субсидий некоммерческим организациям, не предусматривает какого-либо особого порядка использования остатков бюджетного финансирования, который отличается от ранее изложенного.

Апелляционная коллегия также согласна с выводом суда первой инстанции о законности пункта 4 оспариваемого представления и в части требования об усилении контроля за возвратом субсидий.

В соответствии с разделом 5.1 устава Фонда Комитет, будучи учредителем Фонда, осуществляет надзор за использованием средств Фонда и соблюдением законодательства. Кроме того, согласно пункту 2.1.3 соглашения между Комитетом и Фондом (соглашения составляются по типовой форме) Комитет как учредитель осуществляет контроль за расходованием средств субсидии в порядке, установленном бюджетным законодательством (т.2, л. 116-119).

Таким образом, Комитет имеет право в соответствии с уставом Фонда осуществлять контроль за соблюдением им законодательства.

Как указывалось ранее, для признания ненормативного правового акта недействительным необходимо одновременно несоответствие его требованиям законодательства и нарушение его положениями прав и законных интересов заявителя.

Комитет вопреки вышеуказанному требованию не представил суду доказательств нарушения его прав оспариваемым предписанием.

Напротив, судом установлено, что требования представления не нарушают права Комитета в сфере экономической деятельности, не возлагают на него никаких обязанностей в сфере экономической деятельности и не создают препятствий в ее осуществлении.

При этом суд первой инстанции правомерно указал, что доводы Комитета об обратном являются необоснованными, поскольку не связаны непосредственно с оспариваемым представлением, а касаются взаимоотношений между Фондом и субъектами предпринимательской деятельности.

Таким образом, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил

решение Арбитражного суда Псковской области от 23 ноября 2011 года по делу N А52-2702/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Государственного комитета Псковской области по экономическому развитию, промышленности и торговле - без удовлетворения.

Председательствующий

Н.Н. Осокина

Судьи

А.В. Потеева В.И. Смирнов