Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 марта 2012 г. N 18АП-1738/12

г. Челябинск

19 марта 2012 г.

Дело N А76-20666/2011

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Плаксиной Н.Г., Тимохина О.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Дворницыной Ю.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации г. Челябинска на решение Арбитражного суда Челябинской области от 11.01.2012 по делу N А76-20666/2011 (судья Мрез И.В.).

В заседании приняли участие представители:

Администрации г. Челябинска - Диниева А.А. (доверенность N 05-218 от 12.03.2012);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Заводская М.А. (доверенность N 22 от 13.01.2012).

Администрация г. Челябинска (далее - Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган, УФАС по Челябинской области) о признании недействительным решения от 07.09.2011 по делу N 39-07/11 о нарушении антимонопольного законодательства.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены: общество с ограниченной ответственностью "Челябинское маршрутное такси" (далее - ООО "Челябинское маршрутное такси"), общество с ограниченной ответственностью "Такси-сервис" (далее - ООО "Такси-сервис", индивидуальный предприниматель Карпова И.В. (далее - ИП Карпова И.В.), индивидуальный предприниматель Самков В.Г. (далее - ИП Самков В.Г.), общество с ограниченной ответственностью "СОАВ" (далее - ООО "СОАВ") и общество с ограниченной ответственностью "Беркут 2" (далее - ООО "Беркут 2").

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 11.01.2012 (резолютивная часть решения объявлена 27.12.2011) в удовлетворении требований заявителей отказано.

Не согласившись с таким решением, Администрация обжаловала его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе заявитель просит решение суда отменить, а заявленные требования удовлетворить.

В обоснование апелляционной жалобы Администрация ссылается на отсутствие в его действиях нарушений ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ). Указывает на то обстоятельство, что в период действия Решения Челябинской городской Думы от 30.06.2009 N 4/14 "Об организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярных перевозок на территории города Челябинска" (далее - Решение N 4/14) проведение конкурсного отбора перевозчиков было невозможно по причине недостаточной регламентации конкурсных процедур. По мнению заявителя, временные договоры на обслуживание маршрутов заключались в порядке п.70 Решения N 4/14, и при этом обязанность утверждать паспорта внутримуниципальных маршрутов отсутствовала. Ссылается на осуществление в рассматриваемый период времени комиссионного обследования улично-дорожной сети, в соответствии с которым осуществлялась организация транспортного обслуживания населения, а также на то, что необходимость заключения временных договоров была вызвана множественными обращениями граждан по поводу организации транспортного обслуживания. Считает, что действиями Администрации конкуренция не ограничивалась, и права перевозчиков, осуществлявших в 2010-2011 годах обслуживание г. Челябинска, не нарушены, так как временные маршруты не совпадали с действовавшими постоянными маршрутами. Указывает на то, что в настоящее время перевозка пассажиров по временным договорам не осуществляется.

Представитель Администрации в судебном заседании поддержал доводы апелляционных жалоб.

Представитель заинтересованного лица в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционных жалоб по основаниям, изложенным в отзыве. Считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а доводы апелляционных жалоб - несостоятельными.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание их представители не явились.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции без участия не явившихся представителей третьих лиц.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционных жалоб, считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 21.03.2011 в УФАС по Челябинской области поступило заявление ООО "Беркут 2", осуществляющего перевозку пассажиров маршрутным такси в границах города Челябинска по маршруту N 25мт, входящему в маршрутную сеть города. Заявление содержало просьбу провести проверку действий Администрации по открытию новых маршрутов маршрутных такси в городе Челябинске.

На основании указанного заявления УФАС по Челябинской области приказом от 21.06.2011 N 217 в отношении Администрации возбудило дело по признакам нарушения ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ.

Решением УФАС по Челябинской области от 14.09.2011 (резолютивная часть объявлена 07.09.2011) признаны нарушающими ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ действия Администрации по осуществлению временного допуска хозяйствующих субъектов к перевозкам по внутримуниципальным маршрутам N N 3, 17, 69 путем заключения временных договоров N 231/023 от 20.12.2010, N 233/023 от 13.12.2010 и N 242/023 от 22.02.2011 без соблюдения требований раздела VII Временного положения о правилах организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярных перевозок на территории города Челябинск (далее - Временные правила), утвержденных Решением N 4/14, в том числе без включения указанных маршрутов в маршрутную сеть, без проведения открытого конкурса и при отсутствии оснований временного допуска, в том числе наличия такого условия в ранее действующих договорах с перевозчиками, что не обеспечило создание равных условий доступа к осуществлению деятельности в сфере пассажирских перевозок и привело или могло привести к созданию отдельным хозяйствующим субъектам преимущественных условий деятельности на соответствующем товарном рынке (п.1 решения). Предписание об устранении нарушения антимонопольного законодательства решено не выдавать в связи с истечением сроков действия договоров N 231/023 от 20.12.2010, N 233/023 от 13.12.2010 и N 242/023 от 22.02.2011 (п.2 решения). Материалы дела решено передать должностному лицу для решения вопроса о возбуждении административного производства по выявленным признакам административного правонарушения (п.3 решения). Иные меры по устранению последствий нарушений антимонопольного законодательства, а также по обеспечению конкуренции решено не принимать ввиду отсутствия оснований для их принятия (п.4 решения).

Не согласившись с указанными решением и предписаниями антимонопольного органа, заявитель оспорил их в полном объеме в судебном порядке.

Рассмотрев требования заявителя по существу, суд первой инстанции отказал в их удовлетворении, указав на недоказанность предусмотренной законом совокупности обстоятельств, свидетельствующих о недействительности оспоренных ненормативных актов.

Вывод суда первой инстанции следует признать обоснованным.

В соответствии с ч.1 ст.198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ст.201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, недействительными является их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания незаконными действий и решений органов, осуществляющих публичные полномочия, и должностных лиц необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

Исследованием материалов дела установлено, что Администрацией заключены временные договоры на обслуживание маршрутов: маршрут N 3мт - договор N 231/023 от 20.12.2010 с перевозчиками ООО "Челябинское маршрутное такси", ООО "Такси-сервис", ИП Карповой И.В. и ИП Самковым В.Г.; маршрут N 17мт - договор N 233/023 от 30.12.2010 с перевозчиком ООО "СОАВ"; маршрут N 69мт - договор N 242/023 от 22.02.2011 с перевозчиками ООО "Челябинское маршрутное такси" и ООО "Такси-сервис".

Как следует из текста оспариваемого решения УФАС по Челябинской области, антимонопольным органом сделан вывод о нарушении ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ в действиях Администрации по осуществлению временного допуска хозяйствующих субъектов к перевозкам по внутримуниципальным маршрутам путем заключения указанных временных договоров с нарушением установленного порядка - без включения указанных маршрутов в маршрутную сеть, без проведения открытого конкурса и при отсутствии оснований временного допуска. Именно этот вывод заинтересованного лица оспаривается заявителем.

Оценивая указанный вывод антимонопольного органа, суд апелляционной инстанции руководствуется следующим.

В соответствии с ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ (в редакции, действовавшей до 06.01.2012), федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: 1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; 2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; 3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров; 4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров; 5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары; 6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке; 7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 настоящего Федерального закона.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в п.8 Постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч.1 ст.15 Федерального закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Для квалификации действий (бездействия) субъекта как совершенных с нарушением указанной нормы подлежит установлению факт совершения этим субъектом действий (бездействия) (как прямо поименованных в этой норме, так и иных), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Наличие у Администрации города Челябинска признаков субъекта указанного правонарушения сторонами не оспаривается.

В силу положений ч.1 ст.2, п.7 ч.1 ст.16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к компетенции органов местного самоуправления отнесены функции по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Во исполнение этих полномочий Решением Челябинской городской Думы от 30.06.2009 N 4/14 утверждены Временное положение о порядке проведения конкурсов на право обслуживание внутримуниципального маршрута по маршрутной сети города Челябинска (далее - Временный порядок) и Временное положение о правилах организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярных перевозок на территории города Челябинска. Эти акты действовали до 22.03.2011 - момент вступления в силу Решения Челябинской городской Думы от 22.02.2011 N 22/10, утвердившего Правила организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярных перевозок на территории города Челябинска и Порядок проведения торгов на право заключения договора на обслуживание внутримуниципального маршрута по маршрутной сети города Челябинска.

Таким образом, на момент заключения Администрацией временных договоров N 231/023 от 20.12.2010, N 233/023 от 13.12.2010 и N 242/023 от 22.02.2011 правовое регулирование отношений в сфере организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярных перевозок на территории г. Челябинска осуществлялось названными Временными правилами и Временным порядком.

Пунктами 6-8 Временных правил установлено, что организация регулярных перевозок как комплекс мероприятий, реализуемых в целях удовлетворения потребностей населения в пассажирских перевозках, включает в себя, в том числе, разработку рациональной маршрутной сети городского пассажирского транспорта, выбор типа и определение количества подвижного состава на маршрутах с учетом пассажиропотока и пропускной способности объектов транспортной инфраструктуры (автомобильных дорог, элементов обустройства автомобильных дорог, объектов дорожного сервиса и др.). Маршрутная сеть городского пассажирского транспорта утверждается постановлением Администрации города Челябинска по представлению Управления транспорта Администрации города Челябинска. Маршрутная сеть представляет собой реестр маршрутов по видам транспорта, включающий в себя порядковый номер, наименование внутримуниципального маршрута с указанием начального и конечного пунктов (при необходимости - объекты транспортной инфраструктуры, основные пассажирообразующие остановочные пункты, трассу движения и др.), а также протяженность соответствующего маршрута (в километрах) и предельное количество транспортных средств.

В соответствии с п.9 Временных правил, организация регулярных перевозок осуществляется посредством заключения договоров на право обслуживания внутримуниципального маршрута по маршрутной сети города Челябинска по результатам открытого конкурса.

Процедура открытия внутримуниципального маршрута установлена разделом VII Временных правил и включает в себя, в том числе, получение положительного решения организатора регулярных перевозок по организации маршрута, одобрение такого решения Комиссией по организации транспортного обслуживания населения и проведению конкурса на право обслуживания внутримуниципального маршрута по маршрутной сети города Челябинска, внесение изменений в постановление Администрации об утверждении муниципальной маршрутной сети, обследование условий организации перевозок на маршруте и составление акта о готовности маршрута к началу движения, проведение открытого конкурса на право заключения договора на обслуживание внутримуниципального маршрута по маршрутной сети города Челябинска.

Иной порядок открытия внутримуниципальных маршрутов не установлен.

В соответствии с п.4 Временного порядка, допуск перевозчиков к осуществлению регулярных перевозок по маршрутной сети города Челябинска осуществляется Организатором регулярных перевозок лишь в порядке, установленном этим порядком. Организатор регулярных перевозок заключает договоры на обслуживание внутримуниципального маршрута по маршрутной сети города Челябинска с перевозчиком, определенным, как правило, по результатам проведения открытого конкурса, а в случаях, предусмотренных этим порядком, - с единственным перевозчиком, или в порядке реализации процедуры временного допуска.

В силу п.68 Временного порядка временный допуск к осуществлению пассажирских перевозок по маршрутной сети осуществляется в случаях: если в порядке, установленном настоящим Положением, не заключен договор на обслуживание внутримуниципального маршрута по маршрутной сети города Челябинска; если договор на обслуживание внутримуниципального маршрута по маршрутной сети города Челябинска с соответствующим перевозчиком прекращен (расторгнут) досрочно; если перевозчик, осуществляющий перевозки на таком внутримуниципальном маршруте, перестал соответствовать требованиям в пункте 5 настоящего Положения; если перевозчик по каким-либо причинам не исполняет или не имеет возможности в полном объеме исполнять свои обязательства по регулярным перевозкам, вытекающие из заключенного договора на обслуживание внутримуниципального маршрута по маршрутной сети города Челябинска, и это существенно нарушает установленный режим движения, приводит к нарушению прав граждан на транспортное обслуживание. Договором на обслуживание внутримуниципального маршрута по маршрутной сети города Челябинска могут быть предусмотрены иные случаи временного допуска к осуществлению пассажирских перевозок на определенном маршруте.

Пунктом 70 Временного порядка установлено, что при временном допуске организатор регулярных перевозок заключает с перевозчиком, удовлетворяющим требованиям пунктов 5, 23 этого порядка и имеющим намерение и возможность осуществлять соответствующие пассажирские перевозки на соответствующем внутримуниципальном маршруте, договор о временном осуществлении регулярных перевозок в соответствии с требованиями этого порядка. При этом в реестре договоров делается пометка о временном характере допуска.

Анализ указанных норм позволяет сделать вывод о том, что временный допуск к осуществлению пассажирских перевозок может быть осуществлен лишь по существующему на момент выдачи такого допуска, открытому в установленном порядке маршруту.

Из материалов дела следует, что маршруты N 3мт, N 17мт и N 69мт в порядке, установленном Временными правилами не открывались, в связи с чем у Администрации отсутствовали основания для применения положений о временном допуске к осуществлению пассажирских перевозок на этих маршрутах ООО "Челябинское маршрутное такси", ООО "Такси-сервис", ИП Карповой И.В., ИП Самкова В.Г. и ООО "СОАВ".

Таким образом, допуск этих субъектов к перевозкам по внутримуниципальным маршрутам осуществлен Администрацией без соблюдения требований Временных правил, регламентирующих процедуру открытия маршрута, без оснований для временного допуска и без проведения конкурсных процедур.

Осуществление в 2010 году комиссионного обследования улично-дорожной сети, на что ссылается Администрация в апелляционной жалобе, не исключают необходимости соблюдения нормативно установленного порядка открытия маршрутов и допуска хозяйствующих субъектов к осуществлению пассажирских перевозок.

Указанные действия Администрации создали преимущественные условия осуществления хозяйственной деятельности ООО "Челябинское маршрутное такси", ООО "Такси-сервис", ИП Карповой И.В., ИП Самкова В.Г. и ООО "СОАВ" и могли повлечь ограничение конкуренции на хозяйственном рынке, в связи с чем, обоснованно квалифицированы антимонопольным органом как нарушающие ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ. Содержащиеся в апелляционной жалобе Администрации возражения в этой части подлежат отклонению.

При этом, для квалификации действий субъекта в соответствии с ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ отсутствует необходимость установления конкретного вреда, причиненного такими действиями (достаточно лишь возможности наступления такого вреда), в связи с чем подлежит отклонению довод апелляционной жалобы об отсутствии реального ущерба участникам хозяйственной деятельности на рынке оказания услуг перевозки пассажиров на внутримуниципальных маршрутах.

Довод апелляционной жалобы об отсутствии возможности проведения конкурсных процедур по причине их недостаточной регламентации не основан на материалах дела, носит предположительный характер, а потому не принимается судом апелляционной инстанции.

Прекращение перевозки по рассматриваемым маршрутам в настоящее время не может повлиять на вывод о законности данной антимонопольным органом квалификации действий заявителя, а лишь может быть учтено в качестве смягчающего ответственность обстоятельства при административном производстве. Содержащаяся в апелляционной жалобе ссылка на это обстоятельство отклоняется судом апелляционной инстанции.

С учетом указанных обстоятельств у суда первой инстанции отсутствовали основания для переоценки содержащейся в оспоренном решении антимонопольного органа квалификации действий заявителя.

Принимая во внимание, что вынесение оспоренного решения произведено УФАС по Челябинской области в пределах предоставленной этому органу компетенции, оснований для признания его не соответствующим закону не имелось.

Таким образом, оснований для переоценки вывода суда первой инстанции об отсутствии совокупности условий, свидетельствующих о недействительности оспоренного решения антимонопольного органа, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием к отмене решения судом, не установлено.

При таких обстоятельствах, основания для удовлетворения апелляционных жалоб и отмены судебного акта отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Челябинской области от 11.01.2012 по делу N А76-20666/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации г. Челябинска - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

Н.Г. Плаксина О.Б. Тимохин