Национальные проекты и право на образование (А.А. Калашников, "Гражданин и право", N 8, август 2007 г.)

Национальные проекты и право на образование

Каждый национальный проект из предложенных Президентом РФ имеет особое значение. Первоочередная задача приоритетного национального проекта "Образование" - дать системе образования новый стимул к движению вперед.

Проект складывается из нескольких направлений. Отметим, например, направление "Поддержка и развитие лучших образцов отечественного образования" или направление "Внедрение современных образовательных технологий". На первое из направлений из федерального бюджета было выделено 9,2 млрд руб. в 2006 г. и предполагалось выделение 19,2 млрд руб. в 2007 г. На подключение 20 000 школ к сети Интернет и оснащение ежегодно не менее 2500 школ из федерального бюджета выделяется 0,15 млрд руб. в 2006 г. и столько же в 2007 г. На оснащение в 2006-2007 гг. не менее 8000 школ учебно-наглядными пособиями и оборудованием запланировано начислить 4,8 млрд руб.

Реализация проекта предусматривает несколько аспектов. Во-первых, она поможет выявить возможные "точки роста". Государство будет стимулировать инновационные программы, поощрять лучших учителей, выплачивать гранты талантливым молодым ученым, то есть делать ставку на лидеров и распространять их опыт. Во-вторых, проект предполагает внедрение новых управленческих механизмов, чтобы сделать образовательную систему более прозрачной и восприимчивой к запросам общества. Наконец, значительные изменения коснутся механизмов финансирования образовательных учреждений. Бюджетные средства на реализацию программ развития будут направляться непосредственно в школы, а новая система оплаты труда учителей ориентирована на стимулирование качества и результативности педагогической работы. Различные компоненты национального проекта усиливают друг друга, с разных сторон направляя образовательную систему к единым целям, обеспечивая системные сдвиги.

Солидное финансовое обеспечение каждого направления проекта "Образование" и разработка многоаспектного подхода к воплощению проекта в жизнь свидетельствуют, что образование в России действительно получает эффективную государственную поддержку и становится предметом постоянного внимания и государства, и общества. Но следует отметить еще одну важную сторону национального проекта "Образование", которая несколько заслоняется конкретными планами, цифрами и сроками.

В последние 15 лет в России идет реформирование системы образования, суть которого заключается в отказе от прежней огосударствленной, сверхцентрализованной системы и в переходе к организации образования на основах децентрализации, автономизации, вариативности. Это реформирование оправдано, поскольку советской системе образования были присущи такие черты, как жесткая регламентация деятельности образовательных учреждений, лишение субъектов образовательной и управленческой деятельности свободы и самостоятельности принятия решений, директивный стиль управления, основанный на жестком контроле. Очевидна необходимость перехода от распределительного и директивного к регулирующему управлению системой образования. Такой метод предполагает дальнейшее расширение автономии учреждений образования с одновременным повышением их ответственности за конечные результаты деятельности.

Современная ситуация требует соответствующего совершенствования управления образованием и по рыночному направлению: развитие горизонтальных связей, расширение финансовой самостоятельности и активности, создание инфраструктур обеспечения коммерческой деятельности.

В России учебные заведения сегодня стремятся находить дополнительные источники финансирования. Речь идет о расширении платного обучения, о контрактах с частными фирмами на проведение научных исследований и подготовку кадров, а также о привлечении частных пожертвований. К тому же образовательные учреждения могут достаточно самостоятельно распоряжаться своей материально-технической базой: например, сдавать в аренду закрепленные за ними объекты собственности.

Однако увеличение доли внебюджетных поступлений и расширение коммерческой деятельности постепенно стало образовывать перекос в сторону предпринимательского характера образовательной деятельности. В.Н. Аверкин справедливо обращает внимание на тенденцию использования образования в экономических целях*(1). Коммерциализация образования стала зачастую подаваться как всеобщая тенденция современного образовательного процесса. В выступлениях, например, министра образования и науки А. Фурсенко понятие "сфера образования" стало заменяться понятием "рынок образовательных услуг". Согласимся, что эти понятия не равнозначны. Говоря о рынке, мы прежде всего подразумеваем осуществление каких-либо форм предпринимательской деятельности, отвечающих ее характеристике, данной в п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ. А именно: это самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров или оказания услуг. Очевидно, что весьма трудно признать целью образовательной деятельности "систематическое получение прибыли".

При этом современные реалии показывают, что публичные задачи в принципе могут решаться с помощью гражданско-правовых форм, поэтому образовательные услуги могут предоставляться (и предоставляются) на гражданско-правовой основе. В России частный сектор образовательных услуг уже получил достаточное развитие, современный этап которого служит материалом для правового анализа*(2). Однако государственные органы могут выбирать, в каких формах реализовывать государственные задачи: в форме публично-правовых или частно-правовых отношений. Но при решении публичных задач органы управления осуществляют свою деятельность принципиально в области публичного права и его средствами. Речь идет о презумпции публично-правового характера деятельности органов государства, что определяет специфические черты административного права. Во-первых, публичное управление осуществляет свою деятельность, руководствуясь критериями общего блага. Эта направленность определяет такую черту административного права, как служение управленческих кадров интересам других и всего общества, но не достижение личного коммерческого успеха. Во-вторых, общественные цели административного управления по сравнению с предпринимательскими целями в экономике не могут оцениваться по своей экономической эффективности. Таким образом, сближение публичного и частного права имеет свои границы, и перенесение на публичное управление форм, методов и оценок, которые характеризуют управление в частном секторе, может исказить задачи публичного управления и его общественную роль.

Например, важнейшей гарантией права на образование является его доступность. С экономической точки зрения, стремление установить всеобщую и высокую плату за обучение может быть оправдано, но в сфере публичного управления образованием должны действовать иные критерии. В.И. Шкатулла констатирует: "При низком благосостоянии, отсутствии возможностей у большинства граждан оплачивать образовательные услуги, как, например, в нашей стране, выход остается один: установить бесплатное образование на всех его уровнях, допуская платность как дополнительный способ обеспечения права на образование"*(3).

Западный опыт тоже не так однозначен, как вольно или невольно представляется сторонникам единообразной экономической эффективности в сфере социальных функций государства. Профессор Э.У. Вайцзеккер, депутат Бундестага, задается вопросом о границах приватизации, приводя в пример Чили. Если в Чили повышается уровень образования для богатых, которые могут позволить себе частный университет, то это, вероятно, "эффективно" для Чили, пусть даже для социально слабых ситуация становится еще тяжелее. Э.У. Вайцзеккер замечает, что задача экономистов, возможно, и не сводится к диагностике политических убытков, но политики должны это делать. Он констатирует: "Самый важный вывод состоит в том, что ответственность за качество и справедливость при распределении общественных благ должны оставаться у государства"*(4).

В российском законодательстве закреплены основные принципы государственной образовательной политики и образовательной деятельности. Признание права на образование можно считать одним из основных и неотъемлемых конституционных прав гражданина РФ. Это право подкрепляется обязательностью государственных гарантий при некоммерческом характере сферы образования. Следует констатировать, что в Российской Федерации существует достаточно цельное и полномасштабное законодательное обеспечение права на образование, которое может требовать дальнейшего уточнения и совершенствования, но не ревизии.

Россия, как определено в Конституции, является социальным государством. В ч. 1. ст. 7 Конституции Российской Федерации записано, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Участники научно-практической конференции под эгидой Совета Федерации РФ дали такую трактовку этой конституционной нормы: "Под достойной жизнью человека понимается его материальная обеспеченность на уровне стандартов современного развитого общества, доступ к ценностям культуры, гарантированность прав личной безопасности, а под свободным развитием человека - его физическое, умственное и нравственное совершенствование"*(5). Значение принципа социального государства для сферы образования заключается в следовании идее социальной справедливости, выравнивании жизненных шансов молодежи и помощи социально слабым. Важной характеристикой социального государства является также то, что в нем каждому гражданину должна быть доступна вся полнота гарантированных Конституцией РФ прав и свобод и обеспечен высокий уровень их правовой защищенности.

В ст. 2 Конституции РФ устанавливается, что государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Следовательно, право на образование среди других, поименованных в Конституции, получает конституционные гарантии. При этом общие положения конкретизируются в ст. 43 Конституции Российской Федерации, которая имеет ключевое значение для формирования, функционирования и развития образовательной политики государства и образовательного права.

В п. 1 ст. 43 признается право каждого человека на образование в соответствии с Всеобщей декларацией прав человека (ст. 26) и Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (ст. 13). В комментарии к Конституции РФ формулируется: "Право на образование - это право человека на получение определенной суммы знаний, культурных навыков, профессиональной ориентации, необходимых для нормальной жизнедеятельности в условиях современного общества"*(6).

В п. 2 ст. 43 Конституции гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях или на предприятиях. Основное общее образование - это образование в объеме 9 классов общеобразовательной школы или приравненного к ней иного образовательного учреждения. В соответствии с п. 3 ст. 43 государство гарантирует бесплатное получение на конкурсной основе высшего образования.

Наконец, статья содержит указание на государственную поддержку различных форм образования и самообразования. Таким образом, в Конституции РФ отражены и получают конституционные гарантии все уровни, виды и формы образования.

Дальнейшая конкретизация права на образование содержится в Законе Российской Федерации "Об образовании" от 13 января 1996 г.*(7). Обратимся к наиболее принципиальным положениям данного Закона, которые прямо соотносятся с конституционными нормами.

Прежде всего отметим ст. 5 Закона, устанавливающую государственные гарантии прав граждан в области образования. Данная статья непосредственно воспроизводит и конституционные нормы, и их расширительную интерпретацию. Статья содержит следующий перечень государственных гарантий прав граждан Российской Федерации в области образования. Во-первых, гражданам нашей страны гарантируется возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости. Ограничения прав граждан на профессиональное образование по признакам пола, возраста, состояния здоровья, наличия судимости могут быть установлены только законом.

Важным является второй пункт ст. 5, в котором устанавливается, что государство обеспечивает гражданам право на образование путем создания системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования. Тем самым в данном пункте закреплены обязанности государства в области образования.

Третий пункт также посвящен государственным гарантиям. А именно: государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые.

Следующие пункты статьи касаются материального и финансового обеспечения образовательного процесса. В целях реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной помощи, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период получения ими образования. Категории граждан, которым оказывается данная помощь, ее формы, размеры и источники устанавливаются федеральным законом. Государство создает гражданам с отклонениями в развитии условия для получения ими образования, коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических подходов.

Государство оказывает содействие в получении образования гражданами, проявившими выдающиеся способности, в том числе посредством предоставления им специальных государственных стипендий, включая стипендии для обучения за рубежом. Критерии и порядок предоставления таких стипендий устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Таким образом, к праву на образование полностью относится характеристика М.В. Баглая, который констатирует: "Конституционные права и свободы являются главным элементом конституционных правоотношений. Эти правоотношения возникают между человеком (гражданином) и государством, порождая обязанность государства защищать и охранять основные и другие права и свободы каждого отдельного человека (гражданина). Он вправе не просить, а требовать защиты прав, которые государство признало естественными и неотъемлемыми. Правоотношения по поводу основных прав и свобод отличаются от правоотношений по поводу прав особым механизмом защиты и силой прямого действия Конституции"*(8).

Право на образование получает нормативное подкрепление также благодаря тому, что в ч. 1 ст. 1 Закона "Об образовании" сфера образования провозглашается в числе приоритетов государственной политики РФ. Такое признание подразумевает обязательность государственных гарантий в сфере образования, так как государство относит образование к числу наиболее важных, требующих первоочередного обеспечения направлений своей политики. Более того: в ст. 40 Закона устанавливаются гарантии приоритетности образования, т.е. формулировка Закона о приоритете образования как принципе государственной политики раскрывается на конкретном уровне (создание условий для реализации гражданином РФ своего конституционного права на образование, обязанности государства и т.д.).

Преамбула к Закону "Об образовании" открывается формулировкой: "Под образованием в настоящем Законе понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)". В этой формулировке зафиксировано совпадение публичных и частных интересов, которое характерно для сферы образования.

Ю.А. Тихомиров дает следующее определение публичного интереса: "Это признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит гарантией ее существования и развития"*(9). Право на образование входит в область прав и законных интересов отдельной личности и в этом качестве подлежит обеспечению и правовой защите.

При этом должно учитываться то, что реализация социальных прав, к которым относится и право на образование, отличается от реализации личных и политических прав и свобод тем, что требует для себя соответствующей инфраструктуры, создание и функционирование которой обеспечивается преимущественно государством. Это означает, что государство несет ответственность не просто за факт осуществления гражданином его права на образование, но и за уровень и качество организации образовательного процесса, а также обязано выстраивать соответствующую систему образования. Государственные органы (федеральные и региональные), а также органы местного самоуправления несут ответственность за реализацию разрабатываемых ими социальных программ и обеспечивают эффективное функционирование социальных институтов (образование, наука, здравоохранение, культура и др.).

Основой государственных гарантий получения гражданами образования является государственное и муниципальное финансирование образовательных учреждений. Именно оно представляет тот главный инструмент, благодаря которому государство конкретно реализует законодательные нормы, относящиеся к сфере образования. Организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования является Федеральная программа развития образования, утверждаемая федеральным законом. При этом она может дополняться рядом целевых программ. Подобные программы служат более конкретному определению и более узкой реализации общественных интересов; целевые программы могут быть приняты на любом государственном уровне или на уровне местного самоуправления. Соответственно эти программы получают финансовое обеспечение в рамках бюджетного процесса.

В 2006 г. значительную финансовую поддержку получили 30 вузов, 6 тыс. школ и 20 тыс. педагогов. Государство увеличивает финансирование среды образования, и только в рамках соответствующего национального проекта в 2007 г. выделено более 25 млрд руб.

Как справедливо замечает А.В. Кряжков, принятие бюджета - это нормативное определение государством важнейших публичных интересов на год*(10). Отражение в бюджете национального проекта "Образование" свидетельствует, что государство берет на себя обязательства по развитию и совершенствованию сферы образования в России.

Активное и широкое присутствие государства в обозначенной сфере является залогом не только формального соблюдения конституционных прав личности, но и их воплощения в жизнь, прежде всего публично-правовыми средствами. Часть публичных интересов может переходить в сферы отраслей частного права, но не может быть полностью переложена в плоскость частноправовых отношений. Негосударственные субъекты образовательной деятельности могут лишь частично выполнять социальную функцию государства присущими им методами и формами, поскольку только государство, говоря словами выдающегося русского мыслителя И.А. Ильина, способно создать "систему защиты, заботы и содействия", из которой не может быть исключен ни один гражданин*(11). Выделение дополнительных государственных ассигнований в рамках проекта "Образование" служит сигналом того, что система образования входит в комплекс публичных интересов, которые государство обозначает как цель своей деятельности. Национальный проект "Образование" означает, по сути, подтверждение конституционных норм и законодательных приоритетов в области образования, что придает ему дополнительное значение. Государство подтверждает свою функцию гаранта реализации права на образование каждым гражданином Российской Федерации.

Что же касается экономических результатов современной государственной политики в области образования, воплощенной в национальном проекте, то в силу особой роли знаний в постиндустриальную эпоху образование выдвигается в число решающих элементов социального прогресса и основных факторов, влияющих на рост экономики. Недаром средства, вложенные в развитие человеческого потенциала считаются самыми эффективными и перспективными вложениями.

А.А. Калашников,

юрист

"Гражданин и право", N 8, август 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. подробнее: Аверкин В.Н. Административное управление территориальными образовательными системами. Великий Новгород, 1999. С. 193.

*(2) Cм., например: Куров С.В. Образовательные услуги: гражданско-правовой аспект. М., 1999. С. 120.

*(3) Шкатулла В.И. Право на образование // Государство и право. 1997. N 7. С. 6.

*(4) Вайцзеккер Э.У. Границы приватизации // Internationale Politik. 2005. N. 2. C. 40-41.

*(5) Основные проблемы социального развития России-78 // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2004. N 15.

*(6) Комментарий к Конституции Российской Федерации. Изд. 2-е. М., 1996. С. 189.

*(7) Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 150.

*(8) Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999. С. 157-158.

*(9) Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995, С. 55.

*(10) Кряжков А.В. Публичный интерес: понятие, виды и защита // Государство и право. 1999. N 10. С. 98.

*(11) Ильин И.А. Путь к очевидности. М., 1993. С. 266.