Проблемы квалификации самовольного занятия земельных участков и их использования без правоустанавливающих документов (Д.В. Якунин, "Российская юстиция", N 9, сентябрь 2007 г.)

Проблемы квалификации самовольного занятия земельных участков
и их использования без правоустанавливающих документов

Самовольное занятие земельного участка или его использование без правоустанавливающих документов (ст. 7.1 КоАП РФ) является самым распространенным административным правонарушением в сфере землепользования. За 2006 год в Российской Федерации государственными инспекторами по использованию и охране земель было выявлено 40 915 фактов таких нарушений, что составляет более 65% от всех выявленных нарушений земельного законодательства*(1), за 2005 год - 38 212 нарушений (59%)*(2), за 2004 год - 55 291 нарушение (47%)*(3). Таким образом процент выявленных правонарушений, предусмотренных ст. 7.1 КоАП РФ, имеет тенденцию к увеличению.

В то же время отмечается, что при судебном обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности за данное правонарушение, остается довольно высоким процент отмены постановлений. Так в 2006 году, по состоянию на ноябрь, количество судебных дел о признании незаконными и отмене постановлений о привлечении к административной ответственности по статье 7.1 КоАП РФ составляло 58,3% от общего числа судебных дел в области государственного земельного контроля, из них:

- в 47,5% случаев - решения были вынесены в пользу территориальных органов Роснедвижимости;

- в 45,9% случаев - вынесены решения в пользу лиц, обжалующих постановления;

- в 6,6% случаев - требования были частично удовлетворены*(4).

При этом наиболее типичными основаниями отмены судами постановлений органов Роснедвижимости о привлечении к административной ответственности являются:

- процессуальные нарушения - нарушение срока привлечения к административной ответственности, неполное и неправильное оформление процессуальных документов и т.д.;

- недостаточный учет характера совершенного административного правонарушения, смягчающих и отягчающих обстоятельств при назначении наказания;

- неправильная квалификация деяния.

Вышесказанное позволяет говорить об актуальности рассматриваемого вопроса и необходимости проведения глубокого научного анализа состава правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП РФ, и проблем его квалификации.

Статья 7.1 КоАП РФ предусматривает три состава правонарушения:

- самовольное занятие земельного участка;

- использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю;

- использование земельного участка, без документов, в случае необходимости, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности.

Несмотря на внешнюю схожесть первых двух составов, обусловленную тем, что при самовольном занятии земельного участка у лица объективно отсутствуют правоустанавливающие документы на данный земельный участок, они все же представляют собой самостоятельные составы правонарушений.

Самовольное занятие земельного участка представляет собой совершение лицом действий направленных на фактическое владение и (или) использование не предоставленного лицу земельного участка - это может выражаться в самовольном перемещении межевых знаков, возведении хозяйственных построек на не принадлежащем лицу участке и т.д.

С другой стороны, использование земельного участка без правоустанавливающих документов представляет собой пользование земельным участком, осуществляемое с разрешения собственника или лица, им уполномоченного, но сопряженное с невыполнением предусмотренной законом обязанности по оформлению правоустанавливающих документов на землю.

В обоих случаях правоустанавливающие документы на земельный участок у лица отсутствуют и, в первую очередь, для разграничения данных составов необходимо определить наличие или отсутствие разрешения на пользование земельным участком.

Более того, не всегда самовольное занятие земельного участка может быть сопряжено с его использованием. Так, например, владелец дачного участка может переместить межевые знаки, тем самым расширив границы владения земельным участком, но на самовольно занятом таким образом участке земли не осуществлять никакой хозяйственной деятельности и не извлекать из него полезные свойства.

Здесь для образования состава правонарушения достаточно одного лишь факта перемещения межевых знаков и занятия не принадлежащего лицу участка земли, независимо от цели совершения деяния.

В отличие от самовольного занятия земельного участка, использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю всегда подразумевает извлечение из данного земельного участка его полезных свойств. Это может быть выражено различными способами - возделывание земли, строительство хозяйственных объектов, установка ограждений по периметру участка, складирование материалов и т.д., то есть любыми действиями, объективно свидетельствующими о факте использования земельного участка в хозяйственной деятельности.

В то же время не всегда законодательство требует наличие правоустанавливающих документов на земельный участок. В частности, это касается ситуации, когда лицу в аренду передается здание или сооружение или отдельное помещение в этих объектах.

Согласно п. 1 ст. 652 ГК РФ по договору аренды здания или сооружения арендатору одновременно с передачей прав владения и пользования такой недвижимостью передаются права на ту часть земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования.

Пункт 2 ст. 652 ГК РФ устанавливает, что в случаях, когда арендодатель является собственником земельного участка, на котором находится сдаваемое в аренду здание или сооружение, арендатору предоставляется право аренды или предусмотренное договором аренды здания или сооружения иное право на соответствующую часть земельного участка. Если договором не определено передаваемое арендатору право на соответствующий земельный участок, к нему переходит на срок аренды здания или сооружения право пользования той частью земельного участка, которая занята зданием или сооружением и необходима для его использования в соответствии с его назначением.

Таким образом, действующее законодательство не содержит прямого указания об обязательном заключении при аренде зданий или сооружений отдельного договора или иного документа на право пользования земельным участком, занятым этими объектами, и как следствие, отсутствие такого документа не может рассматриваться как правонарушение, влекущее ответственность, предусмотренную ст. 7.1 КоАП РФ.

Также в процессе правоприменения возникает вопрос о соблюдении сроков вынесения постановления о привлечении к административной ответственности за самовольное занятие земельного участка. Давность привлечения к ответственности определяется в общем порядке и составляет 2 месяца, но здесь наблюдаются разногласия по вопросу о том, с какого момента необходимо исчислять этот срок - после совершения или обнаружения правонарушения.

Основа таких разногласий содержится в неоднозначном определении судами, является ли данное правонарушение по своему характеру длящимся или нет.

Так, например, в постановлении Юрлинского районного суда Коми-Пермяцкого автономного округа от 21 декабря 2004 г. при рассмотрении дела об обжаловании постановления о привлечении к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ в связи с тем, что лицо самовольно увеличило размер земельного участка, было указано, что самовольное занятие земельного участка не является длящимся.

На наш взгляд такое трактование закона не является верным и значительно затрудняет практику привлечения к административной ответственности за данное деяние по следующим основаниям:

Во-первых, при самовольном занятии земельного участка, лицо, хотя и может совершить данное действие "одномоментно", например установив заграждение по периметру самовольно занятого участка, в дальнейшем продолжает незаконно владеть и (или) пользоваться данным земельным участком. Тем самым процесс, когда лицо самовольно занимает земельный участок, имеет продолжительный во времени характер.

Во-вторых, как правило, трудно установить момент совершения активных действий направленных на самовольное занятие земельного участка, а дата совершения правонарушения имеет важнейшее процессуальное значение для определения срока привлечения к административной ответственности за правонарушения не относящиеся к длящимся. Таким образом, если допустить, что самовольное занятие земельного участка не является длящимся, это создаст возможность правонарушителю избежать административной ответственности, заявив, что само действие по захвату земельного участка было совершено более чем за 2 месяца до момента обнаружения факта правонарушения соответствующими государственными органами.

В целом, это лишь некоторые моменты, на которые необходимо обратить внимание при квалификации рассматриваемых правонарушений. Тенденция распространения самовольного занятия земельных участков и размер ущерба причиняемого данным правонарушением обусловливают необходимость в ужесточении ответственности в РФ за их совершение. Так в Украине и Кыргызстане предусмотрена уголовная ответственность за самовольное занятие земельных участков, повлекшее значительный ущерб, или самовольное занятие особо ценных земель. На наш взгляд, введение уголовной ответственности за данное деяние является актуальным и для Российской Федерации.

Д.В. Якунин,

кандидат юридических наук, доцент кафедры

государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического

института Тихоокеанского государственного университета

"Российская юстиция", N 9, сентябрь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Анализ сведений о государственном земельном контроле в Российской Федерации за 2006 год: государственный доклад. (Электронный ресурс). - Режим доступа: hhtp://kadastr.ru.

*(2) О государственном земельном контроле: государственный доклад. (Электронный ресурс). - Режим доступа: hhtp://kadastr.ru.

*(3) Аналитическая записка "Сведения по государственному земельному контролю" за 2004 год. (Электронный ресурс). - Режим доступа: hhtp://kadastr.ru.

*(4) Аналитическая записка по судебным решениям в области государственного контроля за использованием и охраной земель: государственный доклад. (Электронный ресурс). - Режим доступа: hhtp://kadastr.ru.