Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 мая 2012 г. N 15АП-13641/11

город Ростов-на-Дону

21 мая 2012 г.

дело N А32-25692/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 14 мая 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 мая 2012 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сулименко О.А.,

судей Гуденица Т.Г., Захаровой Л.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Согомонян А.Н.,

при участии:

от Платнировского сельского потребительского общества - председатель - Архипенко Валентина Семеновна, паспорт, выписка из ЕГРЮЛ; представитель - Скобейда Роман Викторович, доверенность от 15.09.2011, паспорт;

от государственной инспекции по пожарному надзору Кореновского района - представитель не явился, уведомлен надлежащим образом.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Платнировского сельского потребительского общества на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 26.10.2011 по делу N А32-25692/2011, принятое судьей Лесных А.В.,

по заявлению Платнировского сельского потребительского общества ИНН 2335001779 ОГРН 1022304012873 к заинтересованному лицу - государственной инспекции по пожарному надзору Кореновского района об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

Платнировское сельское потребительское общество (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Государственной инспекции Кореновского района по пожарному надзору (далее - административный орган) от 23.08.2011 N 198 о привлечении общества к административной ответственности по частям 2 - 4 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде штрафа в размере 400 000 руб.

Определением от 24.10.2011 суд заменил ненадлежащее заинтересованное лицо по делу на надлежащее - Главное управление Министерства по чрезвычайным ситуациям Российской Федерации по Краснодарскому краю.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 26.10.2011 в удовлетворении требований отказано на том основании, что материалами дела подтвержден факт административного правонарушения и вина общества в его совершении.

Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.01.2012 решение Арбитражного суда Краснодарского края от 26.10.2011 отменено, постановление по делу об административном правонарушении от 23.08.2011 N 198 признано незаконным и отменено. Судебный акт апелляционной инстанции мотивирован тем, что факты нарушений обществом требований Правил пожарной безопасности в Российской Федерации в принадлежащих обществу магазинах и кафе не подтверждены надлежащими доказательствами. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 13.04.2012 постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.01.2012 отменено дело направлено на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Как следует из постановления Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 13.04.2012, апелляционным судом не учтено что проверка общества проводилась не в рамках Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а на основании Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ). Судом апелляционной инстанции не дана оценка всем выявленным нарушениям. Суд апелляционной инстанции принял от общества дополнительные доказательства, не исследовав вопрос об уважительности причин непредставления доказательств в суд первой инстанции.

Согласно требованиям части 2 статьи 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указания арбитражного суда кассационной инстанции, в том числе на толкование закона, изложенные в его постановлении об отмене решения, постановления суда первой, апелляционной инстанции, обязательны для арбитражного суда, вновь рассматривающего данное дело.

В судебном заседании представители общества отрицали событие вменяемых правонарушений, дали пояснения суду относительно проверки и способов фиксации правонарушений.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей общества, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения Государственной инспекции по пожарному надзору отделения надзорной деятельности по Кореновскому району г. Сочи от 07.07.2011 N 398 сотрудниками отдела в отношении Платнировского сельского потребительского общества проведена проверка по вопросу соблюдения требований пожарной безопасности.

В ходе проверки административным органом выявлены нарушения обществом требований пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03) при эксплуатации административного здания, кафе "Водолей" и "Престиж", магазинов N 95, 100, 104, 113, 115.По результатам проверки, зафиксированным в акте от 12.08.2011 N 118, в отношении Платнировского сельского потребительского общества составлены протоколы об административном правонарушении от 12.08.2011 N 196, 197, 198 по ч. 2, ч. 3 и ч. 4 ст. 20.4 КоАП РФ.

Постановлением Государственной инспекции Кореновского района по пожарному надзору от 23.08.2011 N 198 общество привлечено к административной ответственности по ч. 2, ч. 3 и ч. 4 ст. 20.4 КоАП РФ с назначением наказания в виде штрафа в сумме 400 000 руб.

Полагая, что указанное постановление является незаконным и подлежит отмене, общество обратилось в суд с настоящими требованиями.

В соответствии с ч. 1 ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело.

При повторном рассмотрении дела апелляционная коллегия руководствуется следующим.

Оспариваемым постановлением обществу вменено совершение правонарушений, ответственность за которые предусмотрена ч.ч. 2-4 КоАП РФ.

Статьей 20.4 КоАП установлена административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, так:

- частью 2 статьи 20.4 КоАП предусмотрена административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, совершенные в условиях особого противопожарного режима, в виде административного штрафа на юридических лиц от четырехсот тысяч до пятисот тысяч рублей;

- частью 3 статьи 20.4 КоАП предусмотрена административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности к внутреннему противопожарному водоснабжению, электроустановкам зданий, сооружений и строений, электротехнической продукции или первичным средствам пожаротушения либо требований пожарной безопасности об обеспечении зданий, сооружений и строений первичными средствами пожаротушения - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей;

- частью 4 статьи 20.4 КоАП предусмотрена административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам либо системам автоматического пожаротушения и системам пожарной сигнализации, системам оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией людей в зданиях, сооружениях и строениях или системам противодымной защиты зданий, сооружений и строений - в виде административного штрафа на юридических лиц от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.

Из материалов дела усматривается, что общество привлечено к административной ответственности по результатам проведения плановой выездной проверки.

В силу части 11 статьи 9 Закона N 294-ФЗ плановая проверка проводится в форме документарной и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 настоящего Закона.

Правоотношения по проведению плановой проверки урегулированы Законом N 294-ФЗ, который допускает в отношении выявленных нарушений принятие мер по привлечению лиц, допустивших указанные нарушения, к ответственности (пункт 2 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ).

В соответствии со статьей 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Таким образом Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит прямого запрета на использование доказательств, полученных до возбуждения дела об административном правонарушении.

На этом основании собранные административным органом в обоснование вывода о нарушении обществом доказательства не могут быть признаны полученными с нарушением требований КоАП РФ, поскольку их сбор нормами КоАП РФ не регламентировался.

Исходя из изложенного, собранные в ходе проверки доказательства также должны быть использованы судом для установления события правонарушения и иных обстоятельств по делу.

Между тем, в рамках настоящего дела событие правонарушения не подтверждено административным органом ни на стадии проверки, ни в ходе процедуры, регламентируемой КоАП РФ.

В силу частей 1 и 2 статьи 26.2 КоАП РФ наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, устанавливаются протоколом об административном правонарушении, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Объектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является пожарная безопасность, которая понимается как состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров. Пожарная безопасность является составляющей частью общественной безопасности.

Согласно статье 20 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" к нормативным документам по пожарной безопасности относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

Требования пожарной безопасности, обязательные для применения и исполнения организациями и гражданами, установлены Правилами пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), утвержденными Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 18.06.2003 N 313.

Таким образом, материалы административного производства (а, следовательно, и материалы арбитражного дела) должны содержать достаточное описание события правонарушения для возможности квалификации объективной стороны как деяния, нарушающего соответствующие нормы закона.

Исходя из положений ст. ст. 2.1, 26.1 КоАП РФ для привлечения к административной ответственности необходимо наличие состава административного правонарушения, включающего четыре элемента: объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону.

Данные обстоятельства подлежат установлению на основании полученных административным органом в ходе административного производства соответствующих доказательств - протокола об административном правонарушении, иных протоколов, предусмотренных КоАП РФ, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаний потерпевшего, свидетелей, заключений эксперта, иных документов, а также показаний специальных технических средств, вещественных доказательств. Не допускается использования доказательств, полученных с нарушением закона (ч. ч. 2, 3 ст. 26.2 КоАП РФ).

Протокол об административном правонарушении не является единственным, а в некоторых случаях и основным доказательством по делу об административном правонарушении.

В силу статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат, в том числе:

- наличие события административного правонарушения;

- лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность;

- виновность лица в совершении административного правонарушения.

В имеющихся в материалах дела акте проверки от 12.08.2011 (т. 1, л.д. 50) и протоколах об административном правонарушении от 12.08.2011 N N 196, 197, 198 (т. 1, л.д. 41, 43, 45) административный орган ограничился указанием на факт выявленного правонарушения.

Вместе с тем такой подход к установлению состава правонарушения и квалификации противоправных действий не соответствует требованиям законодательства об административных правонарушениях.

Описание существа совершенного правонарушения является важным фактором для определения его юридической квалификации в точном соответствии с нормами Особенной части КоАП РФ, которым предусмотрена административная ответственность за совершение противоправного деяния.

Данное нарушение процессуальных требований носит существенный характер, что не позволяет всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Как следует из протоколов об административном правонарушении и оспариваемого постановления, в них изложены только обстоятельства, установленные в ходе проверки, фактически без определения объективной стороны правонарушения.

В постановлении административный орган только перечислил выявленные нарушения и сделал ссылки на отдельные положения законодательства, не исследовав и не установив надлежащим образом событие нарушения, и на основании установленных обстоятельств пришел к выводу о том, что в действиях общества имеется состав административных правонарушений по частям 2-4 статьи 20.4 КоАП РФ.

Презумпция невиновности лица, привлекаемого к административной ответственности, является одной из важнейших юридических гарантий (статья 1.5 КоАП РФ).

Презумпция, предусмотренная законом, опровержима. Административный орган вправе оспаривать предположение, сформулированное в законе, и доказывать его необоснованность. При решении вопроса о наличии правовых и фактических оснований для привлечения общества к административной ответственности арбитражный суд оценивает представленные участниками спора доказательства в их совокупности и взаимной связи, принимая во внимание относимость, допустимость и достоверность каждого доказательства, а также достаточность доказательств.

Проверка проводилась в отношении административного здания, двух кафе и пяти магазинов, принадлежащих Платнировскому сельскому потребительскому обществу. Акт проверки не содержит описания каждого из проверяемых объектов - площадь, этажность, количество помещений, количество эвакуационных выходов.

Как следует из постановления от 23.08.2011 N 198 и протоколов NN 196, 197, 198, обществу вменяются следующие нарушения, квалифицируемые административным органом в качестве составляющих объективной стороны правонарушения.

Обществу указано на применение горючих материалов для отделки путей эвакуации (административное здание, кафе "Престиж"), хранение горючих материалов на лестнице, ведущей ко второму эвакуационному выходу (кафе Престиж"), применение объемно-планировочных решений, в результате которых ухудшаются условия безопасной эвакуации людей - установлены горючие перегородки, предел огнестойкости которых не соответствует ограждающим конструкциям здания (магазины 115; 113, магазин N 100), дверь эвакуационного выхода открывается не по ходу эвакуации людей из здания (магазин N 100). Указанные нарушения также упомянуты в акте проверки (п.п. 1, 12, 15, 16, 20, 24, 27).

Между тем, ни в одном документе дела об административном правонарушении - акте проверки, протоколе об административном правонарушении N 198, постановлении от 23.08.2011 N 198 - не указано, какой горючий материал применен для отделки путей эвакуации, перегородок, какой горючий материал хранится обществом в ненадлежащем месте, сведения о степени его огнестойкости, горючести, отсутствуют сведения о характеристиках помещений и их описании, в том числе - о количестве эвакуационных выходов, площади помещения.

Обществу указано на отсутствие пожарного щита (кафе "Водолей"), использование соединения жил электропроводки скруткой, эксплуатацию светильников без колпаков (магазины 115, 13, магазин N 95, магазин N 100, магазин N 104, магазин N 102), неполная обеспеченность первичными средствами пожаротушения (кафе "Водолей", кафе "Престиж"), либо расположение их не на видных местах вблизи от выходов из помещений на высоте не более 1,5 метров (кафе "Водолей") размещение розеток и выключателей на горючем основании (магазины 115, 113). Указанные нарушения также упомянуты в акте проверки (п.п. 4, 7, 11, 14, 17, 18, 21, 25, 26 (указанное нарушение не вынесено в протокол N 137), 32).

Наличие указанных нарушений общество отрицает. Административный орган не представил в материалы дела достаточное описание события соединения жил электропроводки скрутками, поскольку само по себе соединение жил электропроводки скрутками не противоречит ППБ 01-03, при условии, что соединения заизолированы и находятся в закрытых распределительных коробках. Достаточных данных, позволяющих суду проверить указанный факт, в материалы дела не представлено. Неполная обеспеченность и расположение не на видном месте первичных средств пожаротушения также не может быть проверена судом ввиду отсутствия описания количества имеющихся первичных средств пожаротушения, места их расположения, расчета необходимого количества первичных средств пожаротушения. Размещение розеток на горючем основании должным образом не зафиксировано и не описано.

Обществу указано на размещение глухих металлических решеток на оконных проемах здания (административное здание, магазины 115, 113, магазин N 95, магазин N 100), неразделение помещений торгового зала и складской зоны противопожарными преградами (магазин N 95, магазин N 104, магазин N 102), необеспечение требуемого расхода воды на нужды пожаротушения (магазин N 102, магазин N 104), не выполнено противопожарное расстояние от здания кафе "Водолей до рядом стоящего здания, отсутствие указателей у пожарного гидранта (кафе "Водолей"), на видном месте не вывешен план эвакуации людей (кафе "Водолей", не проведена проверка наружного противопожарного водоснабжения (кафе "Водолей"), не проведена обработка кровли огнезащитными составами (кафе "Водолей"), дверь (люк) магазина N 95 не выполнен противопожарным, несвоевременное очищение от сухой травы территорий в пределах противопожарных расстояний между зданиями (кафе "Водолей"). Указанные нарушения также упомянуты в акте проверки (п. 2, 5, 6, 8, 9, 10, 13, 19, 22, 23, 28, 30, 31, 33).

Наличие указанных нарушений общество отрицает. Административный орган не представил описание помещений, оборудованных глухой решеткой. Между тем, п. 40 ППБ не установлено безусловного запрета на установку глухих решеток, в нем указано, что запрещается устанавливать глухие решетки на окнах и приямках у окон подвалов, за исключением случаев, специально оговоренных в нормах и правилах, утвержденных в установленном порядке. Общество указывает, что в данных помещениях расположены кассовые комнаты, оборудование которых глухими решетками обязательно. В материалах дела отсутствует описание помещений, позволяющих установить наличие и площадь торговой и складской зон для целей установления возможности разделения их противопожарной перегородкой. Необеспечение требуемого расхода воды на нужды пожаротушения от пожарных гидрантов и водоемов вызвано отсутствием в х. Казачьем Платнировского сельского поселения центрального водоснабжения. Административным органом в нарушение процедурных правил КоАП РФ указанный довод общества не проверен, вина общества в совершении правонарушения не установлена. Общество указывает на наличие планов эвакуации, а также своевременное очищение территории от сухой травы. Административным органом указанные нарушения не зафиксированы, описание правонарушения в указанной части отсутствует. Общество указывает на своевременное проведение проверки пожарного водоснабжения (т. 1, л.д. 148-149), а также на проведение обработки кровли огнезащитными составами (т. 1, л.д. 185).

Данные сведения административный орган должен был собрать в рамках проводимого административного расследования и отразить в процессуальных документах, являющихся доказательствами события и состава административного правонарушения.

Констатация в постановлении по делу об административном правонарушении только факта нарушения требований пожарной безопасности без указания на виновные действия либо бездействие заявителя, без установления причинно-следственной связи между такими действиями (бездействием) и совершенным правонарушением, а также без установления наличия у заявителя реальной возможности для соблюдения указанных правил и норм в данном случае не является достаточным основанием для привлечения общества к административной ответственности.

Такой подход к установлению состава правонарушения и квалификации противоправных действий не соответствует требованиям законодательства об административных правонарушениях.

При вынесении оспариваемого постановления вопрос о наличии вины заявителя в совершении вменяемого ему административного правонарушения административным органом также не исследовался.

В нарушение статьи 29.10 КоАП РФ в обжалуемом постановлении административного органа не указано в чем конкретно состоит вина общества, привлекаемого к административной ответственности, предусмотренной частями 2- 4 статьи 20.4 КоАП РФ. Отсутствуют такие указания и в протоколах об административных правонарушениях.

Тот факт, что общество было извещено о проведении в отношении него проверки норм и правил пожарной безопасности, с протоколами об административных правонарушениях согласно и что постановление об административном правонарушении вынесено на основании акта проверки и протоколов об административном правонарушении, не освобождает административный орган от обязанности по установлению события вменяемого правонарушения, виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, в совершении вменяемого правонарушения.

Поскольку в нарушение статьи 29.10 КоАП РФ в обжалуемом постановлении не определена объективная сторона правонарушения, не указано, в чем конкретно состоит вина общества, привлекаемого к административной ответственности, предусмотренной частями 2-4 статьи 20.4 КоАП РФ, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о неправомерности привлечения общества к административной ответственности.

При проверке законности постановления административного органа о привлечении к административной ответственности в полномочия суда не входит установление признаков административных правонарушений, а проверяется правильность установления этих признаков административным органом. При этом суд не должен подменять административный орган в вопросе о наличии вины в действиях лица, привлекаемого к административной ответственности.

Действующие нормы КоАП РФ предписывают административному органу четко оформлять процессуальные документы, которые являются основными доказательствами при привлечении лиц к административной ответственности (статьи 26.2, 28.1, 28.2 КоАП РФ).

В соответствии с частью 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Поскольку данная обязанность административным органом исполнена не была, суд апелляционной инстанции считает недоказанным событие вменяемого нарушения, предусмотренного частями 2-4 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно частям 2, 3 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения (часть 2). В случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что решение административного органа о привлечении к административной ответственности является законным и обоснованным, суд принимает решение об отказе в удовлетворении требования заявителя (часть 3).

Исходя из изложенного, апелляционный суд приходит к выводу об обоснованности требований общества. Решение суда при таких обстоятельствах надлежит отменить, оспариваемое обществом постановление о привлечении к административной ответственности - признать незаконным и отменить.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 26.10.2011 по делу N А32-25692/2011 отменить.

Признать незаконным и отменить постановление главного государственного инспектора Кореновского района по пожарному надзору от 23.08.2011 N 198.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

Председательствующий

О.А. Сулименко

Судьи

Т.Г. Гуденица Л.А. Захарова