Определение Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 мая 2012 г. N 15АП-5139/12

город Ростов-на-Дону

25 мая 2012 г.

дело N А32-34665/2010

Резолютивная часть определения объявлена 24 мая 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 мая 2012 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Гуденица Т.Г.,

судей Л.А. Захаровой, С.С. Филимоновой

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Коневой М.А.

при участии:

от ООО "ИКС и К", ООО " ТКП "1000 мелочей", предпринимателя Пасенцян Б.О.: представитель Фомин Сергей Евгеньевич, по доверенностям от 10.04.11, 01.02.12, 19.04.11,

рассмотрев в открытом судебном заседании материалы апелляционной жалобы общества с ограниченной ответственностью "ИКС и К", общества с ограниченной ответственностью "Торгово-коммерческое предприятие "1000 мелочей", предпринимателя Пасенцян Беллы Оганесовны

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 07.03.2012

по делу N А32-34665/2010,

принятое судьей Нигоевым Р.А.

по заявлению ООО "ИКС и К", ООО " ТКП "1000 мелочей", предпринимателя Пасенцян Беллы Оганесовны

к Администрации муниципального образования город Краснодар

о признании недействительными постановлений,

при участии третьего лица: Департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодар,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью Фирма "Икс и К", общество с ограниченной ответственностью "ТКП "1000 мелочей", Б.О. Пасенцян (далее - заявители) обратились в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании недействительным постановления администрации муниципального образования город Краснодар 18.03.2009 N 815 "Об утверждении проекта планировки центральной части города Краснодара" (далее - постановление N 815) в части утверждения проекта планировки квартала N 238а, ограниченного улицами им. Буденного, им. Кирова, им. Калинина, Октябрьской в Западном внутригородском округе г. Краснодара, и постановления администрации муниципального образования город Краснодар от 10.09.2012 N 6839 "Об утверждении корректировки проекта планировки центральной части города Краснодара" (далее - постановление N 6839) в части утверждения проекта планировки квартала N 238а, ограниченного улицами им. Буденного, им. Кирова, им. Калинина, Октябрьской в Западном внутригородском округе г. Краснодара.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле судом привлечен Департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар.

Решением арбитражного суда Краснодарского края от 07.03.2011 в удовлетворении заявленных требований отказано. Решение мотивировано тем, что постановления N 815 и N 6839 являются ненормативными правовыми актами, изданными в порядке, предусмотренном действующим законодательством.

Не согласившись с принятым судебным актом, заявители обжаловали его в порядке, определенном главой 34 АПК РФ.

В апелляционной жалобе заявители просят отменить решение суда, полагая, что принятый судом судебный акт является не обоснованным, противоречит фактическим обстоятельствам дела и представленным доказательствам, принят с нарушением норм материального и процессуального права.

Определением от 27.04.2012 апелляционная жалоба ООО "ИКС и К", ООО "ТКП "1000 мелочей" и Пасенцян Беллы Оганесовны принята к производству Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда, судебное заседание по рассмотрению апелляционной жалобы назначено на 17.05.2012.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились представители Администрации МО г. Краснодар и Департамента архитектуры и градостроительства администрации МО г. Краснодар, извещенных надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела.

От Администрации МО г. Краснодар и Департамента в суд поступили ходатайства о рассмотрении дела в отсутствие их представителей.

В соответствии со ст. 156 АПК РФ суд рассматривает дело в отсутствие Администрации МО г. Краснодар и Департамента архитектуры и градостроительства администрации МО г. Краснодар.

Представитель ООО "ИКС и К", ООО "ТКП "1000 мелочей", предпринимателя Пасенцян Б.О. в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить и удовлетворить требования заявителей.

На вопрос суда представитель заявителей пояснил, что предметом спора по делу является законность ненормативных правовых актов Администрации МО г. Краснодар.

В соответствии со ст. 163 АПК РФ в судебном заседании объявлялся перерыв до 09 час. 50 мин. 24.05.2012. После перерыва судебное заседание продолжено.

Судебная коллегия апелляционной инстанции, рассмотрев материалы дела, изучив доводы апелляционный жалобы, отзыв на жалобу, считает, что производство по апелляционной жалобе подлежит прекращению в связи со следующим.

Из материалов дела следует, что заявители оспаривают постановления администрации N 815 и N 6839 в части утверждения проекта планировки квартала N 238а, ограниченного улицами им. Буденного, им. Кирова, им. Калинина, Октябрьской в Западном внутригородском округе г. Краснодара.

По мнению заявителей, положения постановлений N 815 и N 6839 существенно нарушают их права и законные интересы. Как указывают заявители, им было отказано в подготовке разрешительной документации на реконструкцию объектов недвижимости, принадлежащих им. Причиной отказа послужили оспариваемые постановления, на основании которых у заявителей изымались земельные участки для запланированного строительства объектов другого лица.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемые постановления N 815 и N 6839 являются ненормативными правовыми актами. Обязательные для неопределенного круга лиц правила поведения указанные постановления не устанавливают. Содержащиеся в них положения об утверждении проекта планировки центральной части города Краснодара не могут рассматриваться в качестве устанавливающих обязательные для неопределенного круга лиц правила поведения, подлежащих неоднократному применению.

Изучив материалы дела, судебная коллегия апелляционного суда приходит к выводу, что предметом рассматриваемого спора является оспаривание нормативного правового акта.

Существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт, приведены в п.9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".

Согласно п.9 указанного постановления к таким признакам отнесены: издание акта в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что постановления N 815 и N 6839 обладают приведенными признаками нормативного правового акта.

Согласно п. 4 ч. 3 ст. 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее Кодекса РФ) к полномочиям органом местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относится утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования городских округов документации по планировке территории.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении муниципального строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа

В соответствии с ч. 1 ст. 41 Градостроительного кодекса РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.

Частью 5 статьи 41 Градостроительного кодекса РФ установлено, что при подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории.

В соответствии с ч. 13 ст. 45 Градостроительного кодекса РФ особенности подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления городского округа, устанавливаются статьей 46 Кодекса.

Особенности утверждения и публикации документации по планировке территории (в том числе, проектов планировки территории и проекты межевания территории) предусмотрены ч. 13, 14 ст. 46 Градостроительного кодекса РФ, согласно которым глава местной администрации поселения или глава местной администрации городского округа с учетом протокола публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории и заключения о результатах публичных слушаний принимает решение об утверждении документации по планировке территории или об отклонении такой документации и о направлении ее в орган местного самоуправления на доработку с учетом указанных протокола и заключения. Утвержденная документация по планировке территории (проекты планировки территории и проекты межевания территории) подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, в течение семи дней со дня утверждения указанной документации и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет".

Как усматривается из содержания постановлений N 815 и N 6839 данные акты приняты главой администрации города Краснодара, к полномочиям которого в силу ст.ст. 8, 46 Градостроительного кодекса РФ отнесено принятие решения об утверждении проекта планировки территории соответствующего муниципального образования.

Соответственно, к полномочиям главы администрации города Краснодара отнесено утверждение корректировки проекта планировки территории.

Частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации установлено, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В пункте 2 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указано, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Апелляционный суд отмечает официальный характер постановлений N 815 и N 6839, свойственный именно нормативным актам. Согласно ч. 14 ст. 46 Градостроительного кодекса РФ проект планировки территории подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов.

Результаты публичных слушаний по проекту планировки территории до его утверждения подлежат также опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте городского округа (ч. 10 ст. 46 Градостроительного кодекса РФ).

Соответственно, установленный многоступенчатый порядок принятия постановления главы муниципального образования об утверждении проекта планирования территории завершается его опубликованием, с которым связано его вступление в юридическую силу. С момента опубликования проект планирования территории становится доступным для ознакомления с его содержанием неопределенного круга лиц.

Учитывая регламентированные в ч. 1 ст. 41 Градостроительного кодекса РФ цели планирования территорий и содержание постановлений N 815 и N 6839, можно констатировать, что указанные постановления содержат также такие существенные признаки нормативного правового акта как наличие в них правил поведения, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение.

В постановлении N 815, которым утвержден проект планирования центральной части города Краснодара (впоследствии скорректированный постановлением N 6839), указано, что основной целью проекта является разработка предложений по градостроительному преобразованию и развитию на перспективу общегородского центра Краснодара - как южной столицы России и центра субъекта РФ Краснодарского края, обеспечению благоприятных условий проживания и обслуживания населения города и Краснодарского края, посещающих Краснодар граждан России и иностранных государств, созданию территорий и градостроительных условий для успешного привлечения инвестиций в город Краснодар и его центральную часть.

В тексте указанного постановления особо оговорено, что основным проектным предложением является сохранение сложившихся функций центра и его планировочной структуры, с развитием общественной застройки в отдельных прилегающих кварталах западнее ул. Рашпилевской и восточнее ул. Красноармейской. При этом предлагается регулирование количества рабочих мест и емкости общественных зданий, ограничение строительства новых крупных заданий торгового, офисного значения, незначительное уплотнение исторически сложившейся застройки. Основным методом реконструкции ядра исторического центра должна стать реконструкция существующих капитальных зданий, сохранение памятников историко-культурного наследия и разработка проекта зон их охраны. Регулировать чрезмерную нагрузку и плотность застройки исторического ядра, как указано в постановлении N 815, позволит создание четырех новых субцентров. Далее в указанном постановлении содержится описание планируемых к созданию субцентров.

Постановлением N 6839 утверждена корректировка проекта планировки центральной части города Краснодара. В тексте постановления указано, что проектом планировки предполагается корректировка красных линий кварталов, а также развитие мемориального парка на месте Всесвятского кладбища. В 5 абзаце указанного постановления приведены основные предпосылки развития мемориального парка на месте Всесвятского кладбища в центральной части города Краснодара: возможность использования всей существующей территории в течение длительного периода, создание определенной среды и условий посетителей, поиск оригинальных объемно-пространственных решений, создание ландшафтной структуры.

В ч. 4 ст. 2 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципе осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории. Таким образом, решение вопросов градостроительной деятельности муниципальными образованиями зависит, в том числе, от содержания соответствующей документации по планированию территории.

То обстоятельство, что предмет оспаривания постановлений N 815 и N 6839, направленных на регулирование правоотношения по планированию территории муниципального образования город Краснодар, а именно его центральной части, ограничен его частью не может являться основанием для квалификации заявленного требования как адресованного ненормативному правовому акту. Рассмотрение вопроса недействительности части акта органа местного самоуправления, имеющего целью единое планировочное градостроительное решение, ведет к утрате единства организации территории, которое предполагает размещение и архитектурные решения в числе прочих таких объектов, как парки, дороги, набережные и т.п.

При таких обстоятельствах, определить круг лиц, в отношении которых указанные постановления имеют обязательственную силу, не представляется возможным. В сферу правоотношений по планированию территорий, строительству территории вовлечено неопределенное количество лиц. При этом, к таким лицам относятся не только физические и юридические лица, но также государственные и муниципальные органы, учреждения.

Неоднократность применения постановлений N 815 и N 6839 определена значимостью поставленных целей планирования территорий, реализация которых не ограничена временными параметрами.

Содержащиеся в них положения устанавливают обязательные для применения нормы, правила поведения, от реализации которых зависит проведение градостроительной деятельность на соответствующей территории.

Выводы о нормативности постановлений о планировании территорий муниципальных образования содержатся в постановлениях Президиума ВАС РФ от 13.09.2011 N 6254/11, от 19.05.2009 N 1067/09, в определении ВАС РФ от 02.08.2011 N ВАС-9578/11 об отказе в передаче дела в Президиум ВАС РФ).

В соответствии со статьями 29 и 191 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Согласно ч. 1 ст. 195 АПК РФ решение по делу об оспаривании нормативного правового акта принимается арбитражным судом по правилам, установленным в главе 20 Кодекса.

Суд первой инстанции, установив нормативность оспариваемых актов, должен был перейти к рассмотрению дела по правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта, за исключением решения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в течение месяца со дня вступления в законную силу (ч. 7 ст. 195 АПК РФ).

Согласно абз. 2 п. 4 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" в случае, когда суд апелляционной инстанции ошибочно принял к производству апелляционную жалобу на судебный акт, не подлежащий обжалованию в порядке апелляционного производства, применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ производство по жалобе подлежит прекращению.

По результатам рассмотрения материалов апелляционной жалобы Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о том, обжалуемое решение не подлежит обжалованию в порядке апелляционного производства ввиду того, что предметом спора по делу А32-34665/2010 является оспаривание нормативных актов.

Таким образом, производство по апелляционной жалобе ООО "ИКС и К", ООО "ТКП "1000 мелочей", Пасенцян Беллы Оганесовны подлежит прекращению на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ..

На основании изложенного, руководствуясь статьями 150, 257, 265 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ОПРЕДЕЛИЛ:

прекратить производство по апелляционной жалобе ООО "ИКС и К", ООО "Торгово-коммерческое предприятие "1000 мелочей", предпринимателя Пасенцян Беллы Оганесовны на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 07 марта 2012 года по делу N А32-34665/2010.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Торгово-коммерческое предприятие "1000 мелочей" из федерального бюджета 2000 рублей государственной пошлины, уплаченной при обращении с апелляционной жалобой.

Определение может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Т.Г. Гуденица

Судьи

Л.А. Захарова С.С. Филимонова