Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 28 мая 2012 г. N 05АП-3312/12

г. Владивосток

28 мая 2012 г.

Дело N А51-21791/2011

Резолютивная часть постановления оглашена 24 мая 2012 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 28 мая 2012 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Г. М. Грачёв

судей Н.В. Алфёровой, А. В. Гончаровой

при ведении протокола секретарем судебного заседания А.С. Барановой

при участии

от Думы г.Владивостока: Долгая Т.А. по доверенности от 28.11.2011

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю: Самсонова В.М. по доверенности от 23.01.2012 N 316/01 сроком действия до 31.12.2012

от администрации г.Владивостока: Тютюгин В.А. по доверенности от 19.12.2011 N 1-3/4608 сроком действия до 31.12.2012, удостоверение N 3766,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу (с дополнением) Дума г.Владивостока и апелляционную жалобу администрации г. Владивостока

апелляционные производства N 05АП-3312/2012, 05АП-3313/2012

на решение от 19.03.2012

судьи Д.А. Самофал

по делу N А51-21791/2011 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению Дума г.Владивостока (ИНН 2536111725, ОГРН 1032501280723) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (ИНН 2540017193, ОГРН 1022502277170)

третье лицо: Администрация г.Владивостока

об оспаривании решения антимонопольного органа от 28.11.2011 N 28/08-2011

УСТАНОВИЛ:

Дума города Владивостока (далее - заявитель) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее - ответчик, УФАС по Приморскому краю, управление) от 28.11.2011 N 28/08-2011.

Решением суда от 19.03.2012 в удовлетворении требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что оспариваемое решение антимонопольного органа соответствует Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Не согласившись с решением суда, Дума г. Владивостока подала апелляционную жалобу с дополнением, доводы которой сводятся к тому, что муниципальный правовой акт от 11.04.2044 N 303-МПА принят во исполнение федерального законодательства в пределах полномочий органов местного самоуправления, а приведенные им положения направлены на обеспечение регулярного транспортного сообщения, организацию дорожного движения, обеспечение защиты жизни, здоровья и имущества граждан. В то же время, заявитель жалобы считает, что избранный Думой города Владивостока порядок передачи перевозчикам на обслуживание городских маршрутов пассажирского транспорта на конкурсной основе не противоречит требованиям статей 447, 448 ГК РФ. Заявитель жалобы указал, что оспариваемые критерии конкурса не являются обязательными условиями допуска участников конкурса, доступ к участию в конкурсе открыт неограниченному кругу лиц, имеющих лицензии на право пассажирских перевозок. Таким образом, критерии конкурса не противоречат федеральному законодательству и не ограничивают конкуренцию между участниками конкурса. При этом, заявитель жалобы считает, что суд первой инстанции необоснованно сослался в своем решении на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлении от 13.07.2010 N 16-П "По делу о проверке конституционности положений 6 и 7 Закона Краснодарского края "Об организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования в краснодарском крае" в связи с жалобой граждан В.А. Береснева, В.А. Дудко и другие" поскольку Конституционный Суда Российской Федерации рассматривал дело о проверке конституционности положений статей 6, 7 Закона Краснодарского края, то есть проводил проверку нормотворческих полномочий субъектов Российской Федерации, в то время как муниципальный правовой акт от 11.04.2011 N 303-МПА принят в пределах полномочий органов местного самоуправления.

Кроме того, Дума города Владивостока, ссылаясь на положения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", указал, УФАС по Приморскому краю нарушена процедура рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, так как оспариваемое решение антимонопольного органа не содержит описания деяния и ссылки (квалификации) на соответствующий пункт части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Администрация г. Владивостока, не согласившись с решением суда первой инстанции от 19.03.2012, обратилось в Пятый арбитражный апелляционный суд с жалобой, довод которой сводятся к тому, что спорные положения МПА N 303-МПА не противоречат антимонопольному законодательству и не ограничивают конкуренцию между участниками торгов; критерии конкурса, установленные в муниципальном правовом акте, напрямую ведут к разрешению задач, определенных федеральным законодательством, а именно: охране жизни, здоровья и имущества граждан, защите их прав и законных интересов, а также защите интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий; муниципальный правовой акт принят в пределах полномочий органов местного самоуправления, установленных федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Представители Думы города Владивостока и администрации г. Владивостока в судебном заседании доводы своих жалоб с дополнением поддержали в полном объеме.

В судебном заседании представитель УФАС по Приморскому краю с доводами жалобы (с дополнением) Думы города Владивостока и жалобы администрации г. Владивостока не согласился, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения, представлен отзыв.

Из материалов дела судебной коллегией установлено следующее.

Думой города Владивостока 31.02.2011 принят муниципальный правовой акт города Владивостока от 11.04.2011 N 303-МПА "Положение о создании условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения автомобильным и наземным электрическим транспортом на территории Владивостокского городского округа".

Согласно пункту 5.4.14 указанного Положения заявки и документы, представленные участниками конкурса, рассматриваются и сопоставляются в соответствии с предложенными ими условиями организации перевозок пассажиров и багажа на определенных в лоте маршрутах, перечнем транспортных средств, предлагаемых участниками к эксплуатации на данных маршрутах, в соответствии с критериями конкурса, указанными в документации по проведению конкурса. При этом критериями конкурса являются:

1) экологические показатели имеющихся транспортных средств;

2) год выпуска и срок эксплуатации транспортных средств с момента регистрации в регистрационных органах ГИБДД;

3) возможности по организации технического обслуживания подвижного состава (в том числе у официальных дилеров заводов-производителей транспортных средств);

4) возможности по организации медицинского обслуживания водительского состава;

5) возможности постановки подвижного состава на охраняемую стоянку в ночное время;

6) регулярность проведения мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения;

7) возможность обновления парка подвижного состава;

8) регулярность проведения профилактических мероприятий по антитеррористической защищенности подвижного состава;

9) наличие функционирующих бортовых навигационных связных терминалов ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS и автоинформаторов, установленных на транспортных средствах перевозчика, совместимых с автоматизированной системой диспетчерского управления, функционирующей в администрации города Владивостока;

10) наличие функционирующих терминалов безналичной оплаты за проезд;

11) возможности организации оперативного диспетчерского управления на отдельном регулярном маршруте при организации перевозок пассажиров и багажа;

12) количество ранее совершенных ДТП;

13) количество нарушений договорных обязательств по договору об организации перевозок пассажиров и багажа (если такой договор был заключен ранее).

В связи с поступлением обращения депутата Думы города Владивостока о несоответствии антимонопольному законодательству Управлением была проведена проверка муниципального правового акта города Владивостока от 11.04.2011 N 303-МПА, в ходе которой Управление пришло к выводу, что Думой города Владивостока в пункте 5.4.14 Положения установлены шесть критериев конкурса, не согласующиеся с нормами федерального законодательства об обеспечении безопасности дорожного движения, а именно: 1) экологические показатели имеющихся транспортных средств; год выпуска и срок эксплуатации транспортных средств с момента регистрации в регистрационных органах ГИБДД; 2)возможности постановки подвижного состава на охраняемую стоянку в ночное время; 3)регулярность проведения мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения; возможность обновления парка подвижного состава; 4) регулярность проведения профилактических мероприятий по антитеррористической защищенности подвижного состава, наличие функционирующих терминалов безналичной оплаты за проезд; 5) возможности организации оперативного диспетчерского управления на отдельном регулярном маршруте при организации перевозок пассажиров и багажа; количество ранее совершенных ДТП; 6) количество нарушений договорных обязательств по договору об организации перевозок пассажиров и багажа), которые, по мнению антимонопольного органа, ограничивают или могут привести к ограничению конкуренции на рынке оказания услуг пассажирского автомобильного транспорта г. Владивостока, ограничивают или могут ограничить доступ к осуществлению деятельности по пассажирским перевозкам, создают или могут создать неравные условия участия в конкурсе.

В связи с выявленным нарушением Думой города Владивостока антимонопольного законодательства 28.11.2011 УФАС по Приморскому краю возбуждено дело по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о конкуренции), по результатам рассмотрения которого 28.11.2011 антимонопольным органом принято решение N28/08-2011, согласно которому признан факт нарушения Думой города Владивостока части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Не согласившись с указанным решением, посчитав, что оно не соответствует закону и нарушает права и законные интересы органа местного самоуправления при решении им вопросов организации транспортного обслуживания населения муниципального образования, Дума города Владивостока обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции, исходя из положений пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30, статьи 15, 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 13.07.2010 N 16-П, статьи 15, 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о конкуренции), пришел к выводу, что УФАС по Приморскому краю доказано, что пункт 5.4.14 муниципального правового акта города Владивостока от 11.04.2011 N 303-МПА "Положение о создании условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения автомобильным и наземным электрическим транспортом на территории Владивостокского городского округа" (далее - МПА N 303-МПА), устанавливающий критерии конкурса по отбору перевозчиков для заключения договора по маршрутам регулярных перевозок, приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Тем самым Думой города Владивостока нарушена часть 1 статьи 15 Закона о конкуренции.

Исследовав материалы дела, оценив доводы жалоб (с дополнением), выслушав объяснения представителей сторон, изучив отзыв и пояснения на апелляционные жалобы, проверив в порядке статей 266, 268, 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ правильность применения норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 4 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Согласно пп. 5, 7 ч. 1 ст. 16 указанного Федерального закона к вопросам местного значения городского округа относятся, в том числе дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьями 1 и 3 Закона о защите конкуренции целями данного закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (в редакции, действовавшей в момент принятия УФАС решения) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности: 1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; 2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; 3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров; 4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров; 5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары; 6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке; 7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона; создание дискриминационных условий.

Таким образом, в части 1 статьи 15 указанного Закона определен конкретный перечень актов и действий (бездействия), в том числе органов местного самоуправления, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, при этом каждый из них образует самостоятельный состав антимонопольного правонарушения.

При квалификации действий органа муниципальной власти как противоречащих приведенным нормам антимонопольного законодательства следует не только оценить правомерность действия по существу, но и установить, выходили ли действия органа власти за пределы предоставленных ему полномочий, или были осуществлены в рамках своей компетенции на основании конкретной нормы закона.

Из пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" следует, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов органов власти, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Антимонопольные требования к торгам предусмотрены статьей 17 Закона о конкуренции. Из положения пункта 2 части 1 названной статьи следует, что при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в частности, создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом.

Наряду с установленными частью 1 настоящей статьи запретами при проведении торгов, если организаторами или заказчиками торгов являются

федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах (часть 2 статьи 17 Закона о конкуренции).

Согласно оспариваемому решению антимонопольный орган пришел к выводу о нарушении Закона о конкуренции в связи с установлением Думой г. Владивостока в муниципальном правовом акте от 11.04.2011 N 303-МПА "Положение о создании условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения автомобильным и наземным электрическим транспортом на территории Владивостокского городского округа" (далее - Положение) не согласующих с нормами федерального законодательства об обеспечении безопасности дорожного движения, критериев конкурсного отбора на получение права осуществлять пассажирские перевозки в пределах Владивостокского городского округа, а именно: экологические показатели имеющихся транспортных средств; год выпуска и срок эксплуатации транспортных средств с момента регистрации в регистрационных органах ГИБДД; возможности постановки подвижного состава на охраняемую стоянку в ночное время; регулярность проведения мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения; возможность обновления парка подвижного состава; регулярность проведения профилактических мероприятий по антитеррористической защищенности подвижного состава, наличие функционирующих терминалов безналичной оплаты за проезд; возможности организации оперативного диспетчерского управления на отдельном регулярном маршруте при организации перевозок пассажиров и багажа; количество ранее совершенных ДТП; количество нарушений договорных обязательств по договору об организации перевозок пассажиров и багажа, которые ограничивают или могут привести к ограничению конкуренции на рынке оказания услуг пассажирского автомобильного транспорта г. Владивостока, ограничивает или может ограничить доступ к осуществлению деятельности по пассажирским перевозкам, создает или может создать неравные условия участия в конкурсе.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого решения акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на его принятие, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли решение.

Судебная коллегия считает, что в данном случае вышеуказанные обстоятельства не могли служить основаниями для принятия оспариваемого решения, а поэтому вывод суда первой инстанции об этом является ошибочным.

Вопросы местного значения решаются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом о местном самоуправлении.

В соответствии с пунктами 5 и 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Решение данных вопросов органами местного самоуправления взаимосвязано с полномочиями по обеспечению безопасности дорожного движения, возложенными на них в соответствии с пунктом 4 статьи 6 Закона о безопасности дорожного движения.

Таким образом, Дума г. Владивостока наделена полномочиями по регулированию деятельности транспортных предприятий на территории Владивостокского городского округа и организации транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, что и было отражено в решении Приморского УФАС.

При этом поскольку законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении не содержит конкретного перечня способов такого регулирования, органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять их своими актами.

Согласно частям 1 и 3 статьи 7 Закона о местном самоуправлении по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

Как следует из материалов дела, Думой города Владивостока 31.02.2011 принят муниципальный правовой акт города Владивостока от 11.04.2011 N 303-МПА "Положение о создании условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения автомобильным и наземным электрическим транспортом на территории Владивостокского городского округа", согласно которому избран порядок организации транспортного обслуживания населения на конкурсной основе, что соответствует положениям статьей 447 и 448 Гражданского Кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 1.3 Положения ее действие распространяется на всех индивидуальных предпринимателей и юридических лиц независимо от их организационно-правовой формы, участвующих в организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и наземным электрическим транспортом общего пользования.

Следовательно, проведение конкурса на осуществление регулярных городских пассажирских перевозок осуществлено в рамках компетенции Думы г.Владивостока и является способом упорядочения транспортного обслуживания населения города в целях обеспечения регулярности и безопасности пассажирских перевозок, установления порядка и условий осуществления перевозок, достижения стабильной работы транспорта по перевозке пассажиров и увеличения объемов и улучшения качества предоставляемых транспортных услуг в пределах муниципального образования путем привлечения к осуществлению пассажирских перевозок транспортом общего пользования наиболее квалифицированных перевозчиков.

При этом сам по себе конкурсный отбор перевозчиков не оказывает влияния на конкуренцию, так как каждый хозяйствующий субъект самостоятельно принимает решение об участии в конкурсе, все участники конкурса равны между собой, самостоятельные действия каждого из участников конкурса будут влиять на результаты конкурса и победителем будет определен лучший из перевозчиков, то есть более конкурентоспособный.

Целью проведения конкурса на право осуществления перевозок пассажиров на регулярных маршрутах является подбор перевозчиков, обеспечивающих наиболее безопасные условия перевозки пассажиров, укрепление транспортной дисциплины на предприятиях и индивидуальных предпринимателей, удовлетворение потребностей населения в области пассажирских перевозок и качества обслуживания населения.

Пунктом 5.4.14 Положения установлено, что заявки и документы, представленные участниками конкурса, рассматриваются и сопоставляются в соответствии с предложенными ими условиями организации перевозок и багажа на определенных в лоте маршрутах, перечнем транспортных средств, предлагаемых участниками к эксплуатации на данных маршрутах, в соответствии с критериями конкурса, указанными в документации по проведению конкурса. При этом критериями конкурса являются, в частности: экологические показатели имеющихся транспортных средств; год выпуска и срок эксплуатации транспортных средств с момента регистрации в регистрационных органах ГИБДД; возможности постановки подвижного состава на охраняемую стоянку в ночное время; регулярность проведения мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения; возможность обновления парка подвижного состава; регулярность проведения профилактических мероприятий по антитеррористической защищенности подвижного состава, наличие функционирующих терминалов безналичной оплаты за проезд; возможности организации оперативного диспетчерского управления на отдельном регулярном маршруте при организации перевозок пассажиров и багажа; количество ранее совершенных ДТП; количество нарушений договорных обязательств по договору об организации перевозок пассажиров и багаж (если такой договор был заключен ранее).

Установление критериев для определения победителя конкурса на право заключения договора по маршрутам регулярных перевозок по методике балльной оценки в зависимости от экологических показателей имеющихся транспортных средств, года выпуска и срока эксплуатации транспортных средств с момента регистрации в регистрационных органах ГИБДД, возможности постановки подвижного состава на охраняемую стоянку в ночное время, регулярности проведения мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения, возможности обновления парка подвижного состава, регулярности проведения профилактических мероприятий по антитеррористической защищенности подвижного состава, наличия функционирующих терминалов безналичной оплаты за проезд, возможности организации оперативного диспетчерского управления на отдельном регулярном маршруте при организации перевозок пассажиров и багажа, количества ранее совершенных ДТП, количества нарушений договорных обязательств по договору об организации перевозок пассажиров и багажа (если такой договор был заключен ранее) не создает другим лицам преимущественных условий участия в торгах и не нарушают порядок определения победителя или победителей торгов.

Перевозочный процесс, организация которого является целью проведения конкурса, требует для безопасной, стабильной, своевременной перевозки граждан достаточное количество задействованных на маршруте транспортных средств, их техническую оснащенность, содержание в исправном состоянии. Ввиду этого критерии конкурса по отбору перевозчиков могут предусматривать экологические показатели имеющихся транспортных средств, год их выпуска и срок их эксплуатации, возможность обновления парка подвижного состава, наличие у претендентов определенного количества транспорта, специализированных оснащенных авторемонтных, моечных помещений, гаражей (стоянок), средств эвакуации, создание возможности прохождения предрейсовых и послерейсовых медицинских осмотров, возможность постановки подвижного состава на охраняемую стоянку в ночное время и т.д.

Такие требования нельзя считать необоснованным препятствием для осуществления предпринимательской деятельности, поскольку они объясняются необходимостью оказания гражданам-потребителям услуг по перевозке надлежащего качества и соблюдением требований их безопасности.

В силу статей 1, 3 Федерального закона от 10.12.1995 N 196 -ФЗ "О безопасности дорожного движения" регулирование в области безопасности дорожного движения является одной из основных задач по охране жизни, здоровья и имущества граждан, защите их прав и законных интересов.

Пунктом 4 статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" предусмотрено, что органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

Следовательно, органы местного самоуправления могут контролировать деятельность хозяйствующих субъектов, осуществляющих пассажирские перевозки в части, касающейся соблюдения требований безопасности дорожного движения.

В связи с этим допуск перевозчиков к осуществлению регулярных городских перевозок на основании конкурса, установленный в муниципальном правовом акте от 11.04.2011 N 303-МПА "Положение о создании условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения автомобильным и наземным электрическим транспортом на территории Владивостокского городского округа" введен в рамках компетенции органов местного самоуправления.

При этом, следует учесть, что Федеральный закон от 10.12.1995 N 196 -ФЗ "О безопасности дорожного движения" не регулирует отношения, связанные с организацией транспортного обслуживания населения, в том силе отношении по организации и проведению конкурса, по результатам которого заключается договор на осуществление перевозок.

Необходимо отметить, что в решениях Приморского УФАС и суда первой инстанции наряду с Федеральным законом N 196-ФЗ также приведены федеральные нормативные правовые акты, которые по своему содержанию регулируют правоотношения, складывающиеся непосредственно при оказании услуг по перевозке пассажиров, багажа и грузов автомобильным и иными видами транспорта, то есть устанавливают права и обязанности сторон по договору перевозки, в то время как МПА N 303-МПА определяет комплекс организационных мероприятий и распорядительных действий в сфере транспортного обслуживания населения, являясь актом не столько гражданского, сколько административного законодательства.

Спорные положения МПА N 303-МПА, в отличие от приведенных в решениях УФАС и арбитражного суда первой инстанции федеральных нормативных правовых актов, не устанавливают каких-либо обязательных требований к перевозчикам. Данные положения в рамках проведения конкурса направлены на выявление связанных с процессом перевозки фактического материального и финансового положения дел у перевозчиков, возможностей каждого из них наилучшим образом исполнить договор перевозки. При помощи критериев конкурса заказчик получает информацию о потенциальных перевозчиках, которая ему необходима для определения победителя конкурса.

Между тем, в своих решениях УФАС и суд первой инстанции, проанализировав нормы федерального законодательства, пришли к выводу о том, что, установив в пункте 5.4.14 МПА N 303-МПА оспариваемые критерии конкурса, Дума города Владивостока вышла за пределы своей компетенции и установила дополнительные требования к перевозчикам, что ограничивает конкуренцию.

Так, суд первой инстанции поддержал вывод антимонопольного органа о том, что, установленный в МПА N 303-МПА критерий конкурса "экологические показатели транспортных средств" противоречит федеральному законодательству, устанавливающему экологические требования к автомобильной технике, в частности Федеральному закону от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" на том основании, что органы местного самоуправления не наделены достаточными полномочиями регулировать отношения в вышеуказанной сфере.

Вместе с тем, установленный МПА N 303-МПА критерий "экологические показатели транспортных средств" отношения в данной области не регулируются и дополнительных экологических требований к транспортным средствам не устанавливается, а, как было указано выше, с помощью данного критерия выявляются лучшие показатели у транспортных средств перевозчиков, и приняты представительным органом муниципальной власти во исполнение вышеуказанного Федерального закона.

Также, суд первой инстанции пришел к ошибочному выводу о том, что критерий "год выпуска и срок эксплуатации транспортных средств" противоречит Федеральному закону от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" в части того, что транспортные средства, прошедшие технический осмотр, являются исправными, критерий "возможности постановки подвижного состава на охраняемую стоянку в ночное время" противоречит федеральному законодательству, так как данные отношения данным законодательством не урегулированы, критерий "регулярность проведения профилактических мероприятий по антитеррористической защищенности подвижного состава" противоречит Федеральному закону от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" в связи с отсутствием у органов местного самоуправления полномочий регулировать отношения в сфере транспортной безопасности и т.д., поскольку согласно пункту 7.1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится участие органов местного самоуправления в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма, что является одним из направлений обеспечения правопорядка.

Таким образом, указанные критерии конкурса, определенные МПА N 303-МПА, установлены в пределах указанной выше компетенции органов местного самоуправления по организации транспортного обслуживания населения в соответствии с требованиями статей 447, 448 Гражданского кодекса Российской Федерации.

При этом, ни в решении антимонопольного органа, ни в решении суда первой инстанции не указаны конкретные нормы Федерального закона N 196-ФЗ, а также иного федерального законодательства, которым бы противоречили соответствующие спорные положения МПА N 303-МПА, как не указаны конкретные пункты части 1 статьи 15 Закона о Защите конкуренции, которые были нарушены Думой г. Владивостока в связи с принятием муниципального правового акта МПА N 303-МПА.

Следует отметить, что конкурсный отбор перевозчиков не оказывает влияния на конкуренцию при условии, что он является открытым, необходимость прохождения конкурсного отбора в равной степени распространяется на всех перевозчиков. Конкурс служит инструментом конкретного отбора, позволяющего выбрать претендента, наилучшим образом удовлетворяющего потребности населения в транспортных услугах, отвечающих требованиям безопасности пассажирских перевозок на городском транспорте. Поэтому проведение конкурса нельзя рассматривать как ограничение свободы предпринимательской деятельности. Конкурсная процедура позволяет наиболее эффективным образом организовать решение вопросов, отнесенных к компетенции органа местного самоуправления.

Организация мер по безопасности дорожного движения осуществляется, в том числе, посредством заключения договоров с перевозчиками на оказание услуг по безопасной перевозке граждан на муниципальных регулярных маршрутах. При этом заключение договора с победителями конкурса не создает препятствий для иных лиц, осуществляющих перевозку пассажиров по самостоятельно разработанным маршрутам, оборудованным и согласованным в установленном порядке. Доказательства, подтверждающие, что проведение конкурса на право транспортного обслуживания населения в пределах Владивостокского городского округа повлечет вытеснение с соответствующего рынка действующего перевозчика, равно как и лишение указанного лица права на участие в конкурсе, Управление не представило.

Таким образом, антимонопольный орган в данном случае не доказал, что установленные Думой в пункте 5.4.14 МПА N 303-МПА от 11.04.2011 указанные выше критерии конкурса по отбору перевозчиков для заключения договора по маршрутам регулярных перевозок ограничивают конкуренцию и свидетельствуют о нарушении Закона о конкуренции. Поэтому, отмена Приморским УФАС в своем решении только части условий конкурса, установленных в МПА N 303-МПА, указывает на ошибочность выводов суда первой инстанции о доказанности антимонопольным органом нарушений Думой г. Владивостока Федерального закона о Защите конкуренции.

Ссылка антимонопольного органа и суда первой инстанции на позицию Конституционного Суда Российской Федерации, высказанную им в постановлении от 13.07.2010 N 16-П "По делу о проверке конституционности положений статей 6 и 7 Закона Краснодарского края "Об организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования в Краснодарском крае" в связи с жалобой граждан В.А. Береснева, В.А. Дудко и других" является необоснованной по следующим основаниям.

Закон Краснодарского края, по результатам проверки которого вынесено названное постановление, регулирует отношения в сфере транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования. Положениями статей 6, 7 Закона Краснодарского края были установлены требования, предъявляемые к перевозчикам - индивидуальным предпринимателям, осуществляющим таксомоторные перевозки, и водителям таксомоторов индивидуального пользования при оказании ими услуг по перевозке пассажиров в части наличия у них удостоверения и карточки соответствия. Проанализировав указанные вышеуказанные нормы Закона Краснодарского края, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу о том, что статьи 6, 7 названного Закона, устанавливая не предусмотренные федеральным законодательством дополнительные требования к перевозчикам, не соответствуют Конституции Российской Федерации, поскольку указанные законоположения ограничивают права и свободы перевозчиков и соответственно их право заниматься предпринимательской деятельностью, что в свою очередь может быть ограничено в соответствии с Конституцией Российской Федерации только федеральными законами.

Однако оспариваемые положения пункта 5.4.14 МПА N 303-МПА не содержат каких-либо требований к перевозчикам при оказании ими услуг по перевозке и даже не содержат требований к перевозчикам по их допуску к участию в конкурсе. Данные положения МПА N 303-МПА содержат критерии конкурса, по результатам которого перевозчика еще предстоит выбрать. К тому же, критерии конкурса при его проведении являются инструментом отбора победителя конкурса и необходимы для выявления информации о возможностях перевозчиков наилучшим образом исполнить договор перевозки.

Таким образом, правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, высказанную им в постановлении от 13.07.2010 N 16-П к рассматриваемому случаю не применяется.

С учетом вышеизложенного, судебная коллегия считает, что установленные Думой г. Владивостока в муниципальном правовом акте от 11.04.2011 N 303-МПА критерии конкурсного отбора не противоречат федеральному законодательству, не создают и не могут создать неравные условия участия в конкурсном отборе на право осуществления деятельности по пассажирским перевозкам, не ограничивают и не могут привести к ограничению права хозяйствующих субъектов осуществлять деятельность по пассажирским перевозкам, к ограничению доступа на рынок оказания услуги пассажирского автомобильного транспорта общего пользования Владивостокского городского округа, и не приводят и не могут привести к ограничению конкуренции в том понимании, которое дано в части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Следовательно, решение УФАС по Приморскому краю от 28.11.2011 N 28/08-2011 является незаконным и подлежит отмене, так как антимонопольным органом не доказано нарушение Думой г. Владивостока антимонопольного законодательства, и поэтому решение суда первой инстанции в силу статьи 270 АПК РФ подлежит отмене, поскольку вынесено с нарушением норм материального права и несоответствием выводов суда первой инстанции обстоятельствам дела, а апелляционная жалоба (с дополнением) Думы г. Владивостока и апелляционная жалоба администрации г. Владивостока - удовлетворению.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 19.03.2012 по делу N А51-21791/2011 отменить.

Признать недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю от 28.11.2011 N 28/08-2011, как несоответствующее Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Г. М. Грачёв

Судьи

Н.В. Алфёрова А. В. Гончарова