Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 июня 2012 г. N 18АП-4782/12

г. Челябинск

04 июня 2012 г.

Дело N А76-23675/2011

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Костина В.Ю., Тимохина О.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Максимовым Е.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации г. Магнитогорска на решение Арбитражного суда Челябинской области от 03.04.2012 по делу N А76-23675/2011 (судья Мрез И.В.).

В заседании приняли участие представители:

Администрации г. Магнитогорска - Сбродова О.И. (доверенность от 11.11.2011 N ОДП 54/8283);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Заводская М.А. (доверенность от 13.01.12 N 22).

Администрация г. Магнитогорска (далее - Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган, УФАС по Челябинской области) о признании недействительными абзаца 3 пункта 1 и пункта 4 решения от 28.10.2011 и предписания от 28.10.2011 по делу N 51-07/11 о нарушении антимонопольного законодательства.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены: общество с ограниченной ответственностью "Оксана" (далее - ООО "Оксана") и индивидуальный предприниматель Азаров Е.А. (далее - ИП Азаров Е.А.).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 03.04.2012 (резолютивная часть решения объявлена 27.03.2011) в удовлетворении требований заявителей отказано.

Не согласившись с таким решением, Администрация обжаловала его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе заявитель просит решение суда отменить, а заявленные требования удовлетворить.

В обоснование апелляционной жалобы Администрация ссылается на отсутствие в его действиях нарушений ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ). Полагает, что судом необоснованно не принят во внимание преюдициальный судебный акт по делу N А76-10405/2010, которым признаны недействительными решение и предписание антимонопольного органа, вынесенные в отношении Магнитогорского городского Совета депутатов, и сделаны выводы о том, что к действующему Положению о земельных отношениях в г. Магнитогорске, утвержденному решением Магнитогорского городского Совета депутатов от 26.12.2007 N 181 (далее - Положение N 181) применима по аналогии норма ст.34 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), а также о законности Положения N 181. Заявитель считает, что судом первой инстанции применены нормы, не подлежащие применению - ст.ст.30, 38 ЗК РФ, тогда как должны применяться нормы ст.34 ЗК РФ и Положения N 181, которые не требуют проведения торгов при предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством. Также, по мнению Администрации, установленный ст.17.1 Закона N 135-ФЗ порядок заключения договоров не подлежит применению в случае распоряжения имуществом в соответствии с положениями ЗК РФ, на что прямо указано в ч.2 ст.17.1 Закона N 135-ФЗ. В этой связи Администрация считает, что ее действия по согласованию ООО "Оксана" схемы расположения земельного участка без проведения торгов закону не противоречат, не ограничивают конкуренцию и не создают указанному обществу преимущественных условий. Также, заявитель указывает на то, что утверждение схемы расположения земельного участка представляет собой техническое действие, не порождающее прав и обязанностей, и не является решением о предоставлении земельного участка.

Представитель Администрации в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель заинтересованного лица в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы. Считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а доводы апелляционной жалобы - несостоятельными.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание их представители не явились.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции без участия не явившихся представителей третьих лиц.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционных жалоб, считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 25.11.2010 в Администрацию поступило заявление ИП Азарова Е.А. о предоставлении ему на праве аренды для целей, не связанных со строительством (размещение круглосуточной автостоянки), земельного участка, расположенного в районе д.1 по ул. Калмыкова г. Магнитогорска.

Протоколом заседания Комиссии по землепользованию и застройке г. Магнитогорска от 08.12.2010 N 28-2010 Главе г. Магнитогорска рекомендовано предоставить ИП Азарову Е.А. по его заявлению земельный участок в аренду сроком на 5 лет.

Постановлением Администрации от 28.02.2011 N 2048-П ИП Азарову Е.А. утверждена схема расположения земельного участка.

31.03.2011 в Администрацию поступило заявление ООО "Оксана" о предоставлении того же земельного участка на праве аренды для целей, не связанных со строительством (размещение гостевой автостоянки).

Письмом Администрации N АдмО-03-25/1070 ООО "Оксана" отказано в предоставлении земельного участка со ссылкой на решение Комиссии по землепользованию и застройке г. Магнитогорска от 08.12.2010.

22.06.2011 ООО "Оксана" вновь обратилось в Администрацию с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка для целей, не связанных со строительством.

Протоколом заседания Комиссии по рассмотрению вопросов, связанных с распоряжением земельными участкам и в г. Магнитогорске (созданной взамен Комиссии по землепользованию и застройке в соответствии с Постановлениями Администрации от 28.06.2011 N 7113-П и N 7114-П) от 13.07.2011 N 24-2011 принято решение отменить постановление Администрации от 28.02.2011 N 2048-П и предоставить ООО "Оксана" земельный участок, расположенный на пересечении ул.Труда и ул.Калмыкова в г. Магнитогорске, в аренду сроком на 5 лет для размещения гостевой автостоянки.

Постановлением Администрации от 03.08.2011 N 8795-П признано утратившим силу Постановление Администрации от 28.02.2011 N 2048-П об утверждении ИП Азарову Е.А. схемы расположения земельного участка.

Постановлением Администрации от 05.10.2011 N 11471-П ООО "Оксана" утверждена схема расположения земельного участка на основании заявления от 22.06.2011.

25.04.2011 в УФАС по Челябинской области поступило заявление ООО "Оксана" о неправомерных действиях Администрации при предоставлении земельного участка ИП Азарову Е.А.

На основании указанного заявления приказом руководителя УФАС по Челябинской области от 19.07.2011 N 264 возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства N 51-07/11 по признакам нарушения Администрацией ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ.

По результатам рассмотрения указанного дела УФАС по Челябинской области принято решение от 28.10.2011 (резолютивная часть объявлена 12.10.2011), которым: 1) признаны нарушающими ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ действия Администрации по утверждению Постановлением от 28.02.2011 N 2048-П схемы расположения испрашиваемого ИП Азаровым Е.А. на основании заявления от 25.11.2010 земельного участка при отсутствии публикации в СМИ о возможности подачи заявлений на получение указанного земельного участка, которые могли создать предпринимателю необоснованные преимущественные условия при осуществлении деятельности и привести к необоснованному препятствованию осуществлению деятельности иным хозяйствующим субъектам посредством ограничения возможности получить рассматриваемый земельный участок в пользование для осуществления предпринимательской деятельности, что могло привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции (абз.2); признаны нарушающими ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ действия Администрации по утверждению Постановлением от 05.10.2011 N 11471-П схемы расположения испрашиваемого ООО "Оксана" на основании заявления от 22.06.2011 земельного участка без проведения торгов при наличии сведений об обращении иного хозяйствующего субъекта - ИП Азарова Е.А. о предоставлении земельного участка, которые могут создать обществу необоснованные преимущественные условия при осуществлении деятельности и привести к необоснованному препятствованию осуществления деятельности иным хозяйствующим субъектам, в том числе ИП Азарову Е.А., посредством ограничения возможности получить рассматриваемый земельный участок в пользование для осуществления предпринимательской деятельности, что может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции (абз.3); 2) Поскольку Постановление от 28.02.2011 N 2048-П отменено, предписание об отмене этого акта решено не выдавать; 3) решено выдать Администрации предписание об отмене Постановления от 05.10.2011 N 11471-П; 4) решено выдать Администрации предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, а именно, при предоставлении хозяйствующим субъектам земельного участка по адресу: г. Магнитогорск, Орджоникидзевский район, пересечение ул. Труда и ул. Калмыкова, принять решение о проведении торгов на право заключения договора аренды земельного участка; 5) решено передать соответствующему должностному лицу материалы дела для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства по выявленным признакам административных правонарушений; 6) решено направить Положение N 181 в органы прокуратуры для рассмотрения вопроса о правомерности действий Магнитогорского городского Собрания депутатов по утверждению п.4 этого положения, которым предусмотрено условие о том, что в случае, если в отношении одного и того же земельного участка поступило более одного заявления, решение о предоставлении испрашиваемого земельного участка принимается в пользу того, чья заявка поступила ранее других; 7) решено не принимать иные меры по устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства.

Выданным на основании этого решения предписанием УФАС по Челябинской области от 12.10.2011 (исх. N 11085/07 от 28.10.2011) Администрации предписано с момента получения предписания прекратить нарушение антимонопольного законодательства при предоставлении земельного участка, расположенного по адресу: г. Магнитогорск, Орджоникидзевский район, пересечение ул. Труда и ул. Калмыкова, в пользование хозяйствующим субъектам, принять решение о проведении торгов на право заключения договора аренды земельного участка и обеспечить их проведение (п.1 предписания). В доказательство исполнения предписания Администрации предписано предоставить в УФАС по Челябинской области в срок до 15.12.2011 надлежащим образом заверенную копию решения о проведении торгов в отношении указанного земельного участка, а также в течение 5 рабочих дней после подведения итогов торгов предоставить надлежащим образом заверенные копии информационного сообщения о проведении торгов с указанием наименования средства массовой информации и даты публикации, протоколов, составленных в ходе проведения торгов, договора, заключенного по результатам торгов (со всеми приложениями и дополнительными соглашениями) (п.2 предписания).

Не согласившись с указанными решением (в части абз.3 п.1 и п.4) и предписанием антимонопольного органа, заявитель оспорил их в судебном порядке.

Рассмотрев требования заявителя по существу, суд первой инстанции отказал в их удовлетворении, указав на недоказанность предусмотренной законом совокупности обстоятельств, свидетельствующих о недействительности оспоренных ненормативных актов.

Вывод суда первой инстанции следует признать обоснованным.

В соответствии с ч.1 ст.198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ст.201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, недействительными является их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания незаконными действий и решений органов, осуществляющих публичные полномочия, и должностных лиц необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

Из материалов дела следует, что спорным обстоятельством является признание антимонопольным органом нарушающими ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ действий Администрации по утверждению Постановлением от 05.10.2011 N 11471-П схемы расположения испрашиваемого ООО "Оксана" на основании заявления от 22.06.2011 земельного участка без проведения торгов при наличии сведений об обращении иного хозяйствующего субъекта - ИП Азарова Е.А. о предоставлении этого же земельного участка.

Оценивая указанный вывод антимонопольного органа, суд апелляционной инстанции руководствуется следующим.

В соответствии с ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ (в редакции, действовавшей до 06.01.2012), федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: 1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; 2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; 3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров; 4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров; 5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары; 6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке; 7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 настоящего Федерального закона.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в п.8 Постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч.1 ст.15 Федерального закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Для квалификации действий (бездействия) субъекта как совершенных с нарушением указанной нормы подлежит установлению факт совершения этим субъектом действий (бездействия) (как прямо поименованных в этой норме, так и иных), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Наличие у Администрации города Магнитогорска признаков субъекта указанного правонарушения сторонами не оспаривается.

На основании ч.1 ст.264 ГК РФ земельные участки могут предоставляться их собственниками другим лицам на условиях и в порядке, которые предусмотрены гражданским и земельным законодательством.

В соответствии со ст.ст.11, 29 ЗК РФ Администрация наделена полномочиями по принятию решения о предоставлении гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности.

Порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, урегулирован ст.34 ЗК РФ.

В связи с тем, что действующим законодательством не определен порядок предоставления юридическим лицам земельных участков для целей, не связанных со строительством, положения ст.34 ЗК РФ по аналогии закона распространяются и на юридических лиц.

В силу ч.ч.2, 3, 4, 5 ст.34 ЗК РФ граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления. В указанном заявлении должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю. Орган местного самоуправления на основании указанного заявления либо обращения исполнительного органа государственной власти, предусмотренного ст.29 ЗК РФ, с учетом зонирования территорий в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном законом. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в двухнедельный срок со дня представления кадастрового паспорта испрашиваемого земельного участка принимает решение о предоставлении этого земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо о передаче в аренду земельного участка заявителю и направляет ему копию такого решения с приложением кадастрового паспорта этого земельного участка.

С учетом содержания данной нормы уполномоченным органом должны быть рассмотрены все поступившие заявки в пределах установленного процедурой срока.

При этом в силу ст.34 ЗК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений.

Такой акт в отношении заявок граждан на территории города Магнитогорска регламентирован Положением N 181. В отношении заявок юридических лиц о предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством, акт, устанавливающий процедуру рассмотрения таких заявок и принятия по ним решений на территории г. Магнитогорска не принят.

Учитывая ограничение сферы действия Положения N 181 правоотношениями, возникающими при предоставлении земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности, гражданам (в силу прямого указания на это обстоятельство в Положении N 181), оснований для распространения действия норм этого Положения на правоотношения, возникающие в связи с предоставлением земельных участков юридическим лицам, не имеется. В этой связи, ссылка заявителя на указанное Положение в рассматриваемой ситуации является несостоятельной.

С учетом необходимости обеспечения установленных ст.34 ЗК РФ принципов эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления земельных участков, и принимая во внимание, что в рассматриваемой ситуации помимо поступившего в Администрацию заявления ООО "Оксана" о предоставлении спорного земельного участка в аренду в Администрации имелось заявление о предоставлении этого же земельного участка ИП Азарову Е.А., суд пришел к обоснованному выводу о том, что предоставление земельного участка ООО "Оксана" (согласование ООО "Оксана" схемы расположения земельного участка является обязательным этапом процедуры предоставления участка в аренду для целей, не связанных со строительством) без проведения конкурсных процедур, обеспечивающих соблюдение указанных принципов, не соответствует требованиям ст.34 ЗК РФ, является необоснованным предоставлением преимущества (приоритета) ООО "Оксана", повлекшим ограничение конкуренции на хозяйственном рынке, в связи с чем обоснованно квалифицировано антимонопольным органом как нарушение ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ. Содержащиеся в апелляционной жалобе Администрации возражения в этой части подлежат отклонению.

В оспоренном решении антимонопольный орган сослался на положения ст.ст.30, 38 ЗК РФ, регламентирующие порядок предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности для строительства, и предусматривающие необходимость проведения торгов в случае наличия двух и более заявок на предоставление земельного участка. Аналогичные ссылки содержатся и в решении суда первой инстанции. Такую ссылку следует признать обоснованной, так как, не смотря на то обстоятельство, что указанные нормы призваны регулировать правоотношения, отличные от рассматриваемых, отсутствие прямого нормативного регулирования вопроса обеспечения установленных ст.34 ЗК РФ принципов предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, позволяет применить названные положения по аналогии. Изложенные в апелляционной жалобе возражения Администрации в этой части подлежат отклонению.

Также не может быть принят судом довод Администрации о наличии преюдициально установленных судебными актами по делу N А76-10405/2010 обстоятельств, поскольку состав участников спора по указанному делу не совпадает с составом лиц, принимающих участие при рассмотрении настоящего дела (ч.2 ст.69 АПК РФ). Кроме того, предметом спора по делу N А76-10405/2010 явилось решение УФАС по Челябинской области, принятое по итогам оценки бездействия Магнитогорского городского Собрания депутатов, выразившееся в непринятии акта, устанавливающего процедуры и критерии предоставления юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, либо невключение в Положение N 181 норм, устанавливающих, что оно распространяется на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Установленные судами в ходе рассмотрения указанного дела обстоятельства не имеют значения для рассматриваемого дела.

Ни оспоренное решение УФАС по Челябинской области, ни решение суда первой инстанции не содержат ссылку на положения ст.17.1 Закона N 135-ФЗ, устанавливающие требование о заключении отдельных видов договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, только по результатам проведения конкурсов или аукционов, и не применяемые к заключению договоров в отношении имущества, распоряжение которым осуществляется в том числе в соответствии с ЗК РФ. В этой связи довод апелляционной жалобы о необоснованности применения указанной нормы подлежит отклонению.

С учетом указанных обстоятельств у суда первой инстанции отсутствовали основания для переоценки содержащейся в оспоренном решении антимонопольного органа квалификации действий заявителя.

Принимая во внимание, что вынесение оспоренного решения произведено УФАС по Челябинской области в пределах предоставленной этому органу компетенции, оснований для признания его не соответствующим закону не имелось.

Таким образом, оснований для переоценки вывода суда первой инстанции об отсутствии совокупности условий, свидетельствующих о недействительности оспоренного решения антимонопольного органа, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием к отмене решения судом, не установлено.

При таких обстоятельствах, основания для удовлетворения апелляционных жалоб и отмены судебного акта отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 03.04.2012 по делу N А76-23675/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации г. Магнитогорска - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

В.Ю. Костин О.Б. Тимохин