Пояснительная записка к проекту федерального закона N 407183-4 "О морских портах в Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту Федерального закона
"О морских портах в Российской Федерации"

Проект Федерального закона "О морских портах в Российской Федерации" (далее - законопроект) разработан в развитие положений Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации.

Основная концепция законопроекта заключается в урегулировании правоотношений, возникающих при осуществлении различных видов деятельности в морских портах, в том числе при строительстве, эксплуатации и реконструкции объектов их инфраструктуры. Законопроект определяет основы взаимодействия владельцев объектов инфраструктуры морских портов и операторов морских терминалов с перевозчиками различных видов транспорта, другими юридическими и физическими лицами при перевалке грузов и оказании иных услуг в морских портах, а также устанавливает основы государственного регулирования деятельности в морских портах.

Организация деятельности в морских портах, являющихся составными элементами транспортного комплекса страны, претерпела существенные изменения в ходе экономических преобразований в Российской Федерации по сравнению с тем, как она была урегулирована в дореформенный период.

Решение существующих ныне многочисленных проблем, связанных с осуществлением и развитием деятельности в морских портах, в значительной мере затруднено вследствие недостаточного правового регулирования отношений, возникающих в морских портах.

В настоящее время статья 9 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации дает только определение морского торгового, рыбного и специализированного порта и предусматривает, что деятельность морских портов осуществляется в соответствии с законом о морских портах Российской Федерации.

Представленный законопроект является документом, который призван осуществлять соответствующее законодательное урегулирование в указанной сфере.

Законопроект устанавливает и раскрывает содержание ряда понятий, используемых для целей реализации данного законопроекта.

Эти понятия учитывают специфику деятельности, осуществляемой в морском порту, и являются либо новыми, поскольку они отсутствуют в действующем законодательстве, либо имеют специальное правовое содержание по сравнению с аналогичными понятиями, используемыми в других нормативных правовых актах.

В законопроекте последовательно проводится разграничение между морским портом как имущественным комплексом, расположенным на соответствующей территории и акватории, и организациями, осуществляющими деятельность по оказанию услуг в морском порту.

Это связано с тем, что изменения обстановки в стране по сути привели к полному пересмотру на практике устаревшего подхода к определению понятия "порт". Для законодательства советского периода было характерно, что одному Порту-территории соответствовал один Порт-организация, например, "Ленморторгпорт" в Ленинградском порту. Сегодня же в одном Порту-территории может действовать множество организаций, оказывающих различные "услуги порта". Учитывая, что согласно статье 9 КТМ РФ под портом понимается не "юридическое лицо", а "комплекс сооружений", во многих случаях устаревшие формулировки законодательства теряют смысл.

Специальная глава законопроекта посвящена государственному регулированию деятельности в морских портах.

Концепция законопроекта в этой части заключается в устранении дублирования полномочий федеральных органов исполнительной власти посредством разграничения этих полномочий между ведомствами. Заложены основы также для того, чтобы преодолеть узковедомственное регулирование деятельности в морских портах (в зависимости от их назначения) в отрыве от общих принципов проведения единой государственной транспортной политики в Российской Федерации.

Определены цели и способы государственного регулирования деятельности в морских портах, осуществляемого уполномоченными органами государственной власти в пределах их компетенции.

Отдельное место занимают вопросы обеспечения безопасности в морском порту.

В законопроекте регламентированы полномочия и функции администрации морского порта. Дело в том, что Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации содержит лишь общее положение об администрациях морских портов как портовых властях и не разграничивает компетенцию администрации морского порта и капитана морского порта.

В законопроекте под администрацией морского порта понимается федеральное государственное учреждение, осуществляющее на территории и акватории морского порта административно-властные и другие возложенные на него законом и иными нормативными актами полномочия. При этом в структуру администрации морского порта входит служба капитана морского порта, выполняющего функции по обеспечению безопасности мореплавания и порядка в морском порту. Также урегулированы вопросы, связанные с управлением деятельностью в морских портах разного назначения, имеющих смежные акватории.

В законопроекте особое внимание уделено основам оказания услуг в морском порту.

Это продиктовано тем, что функции морского порта по перевалке грузов, обслуживанию судов и пассажиров не урегулированы на уровне федерального законодательства: так, морской порт не определен в качестве транспортного узла, не отражен порядок взаимодействия организаций, оказывающих услуги в морском порту, с организациями других видов транспорта, а также взаимодействия портовых властей с органами государственной власти, действующими на соответствующей территории, не отражены особенности гражданских правоотношений при оказании услуг по перевалке грузов.

В представленном законопроекте определены основные группы услуг, оказываемых в морском порту (перевалка грузов, обслуживание судов, обслуживание пассажиров, иные услуги), а также определены основные лица, оказывающие услуги в морском порту.

В то же время законопроект не ограничивает перечень услуг и использует общепринятое в международном праве понятие "услуги, обычно оказываемые в морском порту".

Государственное регулирование в этой сфере предусматривает утверждение федеральным органом исполнительной власти в области транспорта правил оказания услуг по обслуживанию судов, перевалке грузов, а также иных услуг, обычно оказываемых в морском порту. Правительство Российской Федерации утверждает правила оказания в морском порту услуг гражданам, поскольку эти правила являются актами, содержащими нормы о защите прав потребителей.

Кроме того, Правительство Российской Федерации устанавливает перечень услуг, тарифы на которые подлежат государственному регулированию в соответствии с действующим законодательством о естественных монополиях. Тарифы на услуги субъектов естественных монополий, а также порядок применения указанных тарифов устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области государственного регулирования тарифов, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области транспорта и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

В законопроекте установлен перечень портовых сборов, которые могут взиматься в морских портах России, а также предусмотрено утверждение перечня сборов, подлежащих взиманию в каждом морском порту. Принципиальным является определение портовых сборов как платы за предоставление услуг, оказываемых в морском порту, либо за использование соответствующих объектов инфраструктуры морского порта.

В законопроекте отражена самостоятельность транспортных услуг морского порта путем введения понятия "перевалки грузов" и понятия "оператора морского терминала". Под перевалкой груза понимается комплексный вид услуг по перегрузке груза с одного вида транспорта на другой вид транспорта при перевозках в международных и внутренних смешанных сообщениях, включая внутрипортовое перемещение и технологическое хранение груза. Указанные услуги оказывает оператор морского терминала - транспортная организация, эксплуатирующая морской терминал.

Введение понятия "перевалки грузов" как транспортной услуги обусловлено двумя важными обстоятельствами: во-первых, необходимостью определения места данного сложившегося вида услуг в системе гражданско-правовых отношений в сфере транспорта, во-вторых, необходимостью обеспечения взаимодействия различных видов транспорта в морском порту путем заключения узловых соглашений, предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации. Отсутствие в настоящее время таких соглашений влечет за собой несогласованность в работе транспортного узла, каковым является морской порт, что, в конечном счете, негативно сказывается на конкурентоспособности отечественных морских портов.

В законопроекте регламентированы права и обязанности сторон договора перевалки грузов, основания ответственности оператора морского терминала, требования к перевалке опасных грузов. Введены нормы, устанавливающие порядок взаимодействия оператора морского терминала с организациями железнодорожного и иных видов транспорта путем заключения узловых соглашений. Совокупность указанных норм направлена на определение места оператора морского терминала среди остальных участников транспортного процесса (процесса перевозки), деятельность которых традиционно регулируется гражданским и транспортным законодательством.

Представленные в законопроекте нормы, регулирующие правовое положение оператора морского терминала, разработаны с учетом отдельных положений Конвенции "Об ответственности операторов транспортных терминалов" (которая, хотя и не вступила в силу, однако в соответствии с традициями международного права служит базой для национальных законодательств), а также положений КТМ РФ, касающихся прав и ответственности морских перевозчиков.

В законопроекте значительное место занимают вопросы, связанные с регулированием земельных отношений в морском порту, поскольку эффективная организация оборота земель, используемых для нужд портов, является неотъемлемой частью планов стратегического развития морских портов.

Законопроект относит к категории земель транспорта земельные участки в установленных границах морского порта, за исключением земельных участков, предоставленных для обеспечения обороны и безопасности, таможенных нужд. Данный правовой статус предполагает специальные возможности регулирования пользования указанными земельными участками.

Поскольку значительная часть морских портов расположена в границах поселений, земельные участки, входящие в состав территории таких морских портов, подлежат переводу в категорию земель транспорта в установленном законодательством порядке.

Законопроектом предусматриваются частная, государственная, муниципальная формы собственности на земельные участки в границах морского порта. Одновременно, учитывая возможное стратегическое назначение земельных участков отдельных морских портов, установлен запрет на частную собственность для иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц.

Что касается частной собственности на земельные участки в границах морского порта, то они могут находиться в собственности только индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Это сделано в целях минимизации вариантов для спекулятивных операций и иных злоупотреблений при обороте земельных участков, используемых для нужд порта.

Учитывая необходимость гармонизации земельного, водного законодательства и законодательства, регулирующего деятельность в морских портах, в законопроекте устанавливаются правовые режимы использования земельных участков и поверхностных водных объектов в процессе функционирования морских портов.

Так, решение о строительстве или расширении морского порта, принимаемое Правительством Российской Федерации, может предусматривать создание искусственных земельных участков путем намыва, отсыпки грунта, установки специальных сооружений и конструкций или использования других технологий. В этом случае в целях строительства или расширения морского порта осуществляется перевод соответствующего земельного участка из земель водного фонда в состав земель транспорта в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации.

Ранее, в ряде случаев нормативного регулирования данного вопроса искусственно созданные земельные участки причислялись к "сооружениям", что представляется не совсем точным в отношении таких участков вновь образованной суши, на которых возможно дальнейшее строительство не только портовых гидротехнических, но и иных сооружений и зданий. Поэтому по законопроекту искусственно созданные земельные участки являются земельными участками в составе земель транспорта.

Особое внимание уделено в законопроекте вопросам, связанным с имущественными отношениями в морском порту.

В этих целях законопроект устанавливает исчерпывающий перечень объектов инфраструктуры морского порта, которые изъяты из оборота и являются федеральной собственностью. Иные, не изъятые из оборота объекты инфраструктуры морского порта могут находиться в государственной, муниципальной собственности, а также собственности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

Управление федеральным имуществом осуществляется или непосредственно федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, или путем передачи соответствующих функций созданному для этих целей юридическому лицу.

Установлены особенности аренды земельных участков, а также аренды и заключения инвестиционных соглашений в отношении объектов инфраструктуры морского порта, находящихся в федеральной собственности. Предлагаемые правовые нормы способны обеспечить действенные механизмы для гарантированного сохранения и воспроизводства государственной собственности, в том числе путем реконструкции и модернизации составляющих ее объектов.

В настоящее время, в условиях роста грузооборота в морских портах, опережающее развитие портовой инфраструктуры становится стратегической задачей государства. Поэтому положения законопроекта, касающиеся оказания услуг, земельных и имущественных отношений в морских портах, создают необходимую правовую базу для решения этой задачи.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О морских портах в Российской Федерации"

Принятие и реализация федерального закона "О морских портах в Российской Федерации" не потребует дополнительных финансовых затрат за счет средств федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О морских портах в Российской Федерации"

Принятие проекта Федерального закона "О морских портах в Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия актов федерального законодательства, не указанных в тексте законопроекта.

Депутаты Государственной Думы