Официальный отзыв Правительства РФ на проект федерального закона N 407183-4 "О морских портах в Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации В.А. Южилиным, B.C. Груздевым, Г.Я. Хором, A.M. Макаровым, В.Р. Мединским, А.Б. Коганом, С.Н. Шишкаревым (не действует)

Письмо Правительства Российской Федерации
"Официальный отзыв на проект федерального закона N 407183-4 "О морских портах в Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации В.А. Южилиным, B.C. Груздевым, Г.Я. Хором, A.M. Макаровым, В.Р. Мединским, А.Б. Коганом, С.Н. Шишкаревым"

В Правительстве Российской Федерации повторно рассмотрен проект федерального закона.

Законопроект регламентирует земельные и гражданско-правовые отношения, что выходит за рамки предмета его правового регулирования, определенного статьей 1 проекта. При этом в законопроекте отсутствуют положения, вносящие изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации и Земельный кодекс Российской Федерации.

Морской порт, как определено в статье 4 законопроекта, представляет собой объект транспорта, без указания на его федеральное значение.

Вместе с тем отнесение морских портов именно к объектам федерального транспорта имеет важное значение как с точки зрения градостроительного планирования, землепользования, так и с учетом обязательств Российской Федерации по обеспечению правового режима в морских портах, включая защиту государственной границы, осуществление государственного портового контроля, выполнение иных обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации в области торгового мореплавания.

В статье 5 сохранена норма, позволяющая под границами территории и акватории морских портов понимать их сложившиеся границы. При этом в законопроекте отсутствуют положения, определяющие, что представляет собой сложившаяся граница, а также порядок ее установления, что существенно затруднит реализацию федерального закона.

Возложение в соответствии с частью 3 статьи 8 законопроекта на органы государственной власти обязанности по разработке для морских портов особого порядка проведения таможенного, пограничных и иных видов контроля (надзора) не соответствует положениям статьи 11 Закона Российской Федерации "О государственной границе Российской Федерации", определившим, что методы контроля и порядок его осуществления в пунктах пропуска через государственную границу устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Предусмотренный пунктом 4 статьи 9 порядок открытия морского порта для предоставления услуг общего пользования с момента внесения сведений в Реестр морских портов Российской Федерации не может быть признан конструктивным. Необходимо открытие морского порта ставить в зависимость от совокупности факторов, подтверждающих готовность морского порта к предоставлению услуг: наличия объектов инфраструктуры морского порта, средств навигационного оборудования и Глобальной морской системы связи при бедствии и для обеспечения безопасности мореплавания.

Положения статьи 10 законопроекта в части создания федеральных государственных учреждений - администраций морских портов органом исполнительной власти в области транспорта не соответствует установленному законодательством Российской Федерации порядку создания данных учреждений Правительством Российской Федерации.

Предлагаемый статьей 14 порядок охраны территории и акватории морских портов не охватывает вопросов осуществления в границах портов внутриобъектового режима.

Положения законопроекта, касающиеся государственного регулирования портовых сборов (статья 18), не соответствуют законодательству Российской Федерации о естественных монополиях.

Большинство норм главы V "Особенности оказания услуг по перевалке грузов в морском порту" направлено исключительно на защиту интересов операторов морских терминалов, и ставит их в заведомом более выгодное положение по сравнению с другими участниками перевозочного процесса. Обращает на себя внимание и то, что значительная часть норм неоправданно носят императивный характер. Такой подход является неприемлемым, так как реализация указанных норм может привести к созданию в порту неблагоприятной конкурентной среды.

Возражение вызывает введение в законопроект понятия "договор перевалки" (статья 19). Правовое регулирование договоров оказания услуг осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации - договор перевозки, транспортной экспедиции, хранения и другие. Также ряд договоров урегулирован Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации - договор морской перевозки груза, договор агентирования, договор морского посредничества и другие.

К договору перевалки грузов в морских портах должны применяться правила главы 39 Гражданского кодекса Российской Федерации "Возмездное оказание услуг". Данный договор является разновидностью договоров, относящихся к возмездному оказанию услуг, поэтому отсутствуют основания для определения в законодательстве Российской Федерации специальных норм, регламентирующих перевалку именно в морских портах. Кроме того, Гражданским кодексом Российской Федерации предусмотрена возможность заключения договоров как предусмотренных, так и не предусмотренных законодательством.

Предусмотренная в части 4 статьи 20 законопроекта обязанность перевозчика по заключению договора с оператором морского терминала на перевалку груза, не соответствует Гражданскому кодексу Российской Федерации.

В законопроекте неоправданно ограничен размер ответственности оператора морского терминала (статья 23 законопроекта), по отношению к порядку определения убытков в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Отдельные положения законопроекта (статьи 28, 32), регулирующие имущественные отношения (об ограничении оборота ряда объектов инфраструктуры морского порта; об особенностях инвестиционных соглашений), ограничивают возможности государственно-частного партнерства, в том числе при строительстве берегозащитных сооружений, подходных каналов, систем управления движением судов и других объектов. Ряд объектов (подходные каналы к морским портам, системы управления движением судов и другие) должны находиться в федеральной собственности, однако их строительство может осуществляться за счет частных средств. Законопроект изымает указанные объекты из гражданского оборота (часть 2 статьи 28), что означает невозможность их строительства на основании государственно-частного партнерства и предполагает финансирование их создания исключительно из средств федерального бюджета.

Кроме того, существует противоречие между положениями части 9 статьи 31, касающиеся возможности нахождения берегозащитных сооружений в собственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, и пунктом 2 статьи 28 об изъятии данных объектов из оборота.

В законопроект необоснованно включены нормы, обязывающие физическое лицо, получившее объекты инфраструктуры морского порта в порядке наследования, либо приобрести определенный законопроектом статус индивидуального предпринимателя, либо продать объекты (часть 1 статьи 29). При реализации указанной нормы допускается нарушение конституционных прав граждан, а также гарантируемой Конституцией Российской Федерации равной защиты всех форм собственности.

Более того, из законопроекта следует, что стивидорные компании имеют преимущественное право на покупку объектов инфраструктуры морского порта (часть 2 статьи 29). Данная норма ограничивает права как продавца объекта инфраструктуры морского порта, так и всех остальных субъектов, осуществляющих хозяйственную деятельность в Российской Федерации, и не соответствует основным принципам гражданского и антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Используемое в ряде статей понятие "сопредельный объект" (часть 2 статьи 29, часть 8 статьи 31) не конкретизировано и создает предпосылки для его широкого толкования в правоприменительной практике.

Частью 2 статьи 30 законопроекта предлагается установить, что функции по управлению федеральным имуществом в морском порту осуществляются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, по согласованию с федеральным органом в области транспорта. Подобная формулировка представляется некорректной, поскольку компетенция федеральных органов исполнительной власти в сфере управления федеральным имуществом морского транспорта в настоящее время определена и не требует уточнения.

Предусмотренная законопроектом императивная норма о заключении договора аренды без проведения конкурса с лицом, которому на праве собственности принадлежит сопредельный объект инфраструктуры морского порта (часть 8 статьи 31), также противоречит принципу свободы договора и может привести к недополучению доходов от сдачи в аренду федерального имущества.

Установление 15-летнего минимального срока аренды федерального имущества (часть 5 статьи 31) противоречит пункту 3 статьи 610 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающему возможность установления законом только максимального срока аренды отдельных видов имущества. Применение данной нормы на практике приведет к существенному ограничению свободы договора и ограничит правоспособность государства при управлении федеральным имуществом в морских портах.

В законопроекте предлагается установить порядок определения арендной платы, при котором ее индексация не может превышать половины коэффициента уровня инфляции (часть 4 статьи 31). Указанный порядок может создать прямые предпосылки для неэффективного использования государственной собственности и существенного сокращения доходов федерального бюджета.

Положениям части 9 статьи 31 законопроекта в части возможности нахождения берегозащитных сооружений в собственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей противоречат положениям части 2 статьи 28 законопроекта, в соответствии с которыми такие объекты являются изъятыми из оборота, в связи с чем могут находиться исключительно в федеральной собственности.

Особенности инвестиционных соглашений для объектов инфраструктуры морского порта, находящихся в федеральной собственности, предусмотренные статьей 32 законопроекта, необоснованно сужают принцип свободы договора (в том числе положение, устанавливающее обязанность предоставить объект во владение и пользование на определенный срок). Совокупность положений статей 28 и 32 законопроекта фактически устанавливают запрет на заключение инвестиционных договоров в отношении объектов, предлагаемых к изъятию из оборота. В то же время в настоящее время сложилась практика строительства ряда объектов, предлагаемых к изъятию из оборота, за счет средств заинтересованных инвесторов. Кроме того, вышеуказанная статья 32 не предусматривает возможность изменения размера арендной платы после проведения капитального ремонта или реконструкции федерального объекта недвижимости, ограничение увеличения которой установлены в части 4 статьи 31 законопроекта, что ставит под сомнение экономическую целесообразность для балансодержателя объекта проведение его реконструкции или капитального ремонта.

Широкий перечень понятий, используемых в главе V законопроекта, "грузовладелец", "отправитель", "получатель", "перевозчик", "лицо, уполномоченное на прием груза от оператора морского терминала" не позволяет однозначно определить круг лиц, правоотношения между которыми регламентируются.

В связи с изложенным законопроект не поддерживается Правительством Российской Федерации.

Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации

А. Жуков