Заключение на проект федерального закона N 407183-4 "О морских портах в Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по собственности
по проектам федеральных законов N 422200-4 "О морских портах в Российской Федерации", внесенному Правительством Российской Федерации и N 407183-4 "О морских портах в Российской Федерации", внесенному депутатами Государственной Думы В.А. Южилиным, В.С. Груздевым, Г.Я. Хором, А.М. Макаровым, В.Р. Мединским, А.Б. Коганом, С.Н. Шишкаревым
(первое чтение)

Комитет Государственной Думы по собственности рассмотрел проекты федеральных законов N 422200-4 "О морских портах в Российской Федерации" и N 407183-4 "О морских портах в Российской Федерации" и отмечает следующее.

Оба законопроекта направлены на совершенствование законодательной базы, регулирующей деятельность морских портов. Законопроектами предусматривается правовое регулирование правоотношений, возникающих при осуществлении различных видов деятельности в морских портах, в том числе при строительстве, реконструкции объектов портовой инфраструктуры, а также правовые основы взаимодействия владельцев объектов инфраструктуры морских портов и операторов морских терминалов с перевозчиками различных видов транспорта, иными лицами при перевалке грузов и оказании других услуг в морских портах. Законопроектами устанавливаются основы государственного регулирования деятельности в морских портах. В целом Комитет по собственности отмечает концептуальное сходство обоих рассматриваемых законопроектов.

Основным отличием законопроекта, внесенного депутатами Государственной Думы от законопроекта, внесенного Правительством Российской Федерации, является более комплексный подход авторов "депутатского" законопроекта, включающий в себя достаточно детальное правовое регулирование особенностей земельных и имущественных отношений в морском порту.

Комитет по собственности поддерживает необходимость включения в законопроект упомянутых положений, так как последние являются правовой основой регулирования экономических, хозяйственных и технологических особенностей деятельности хозяйствующих субъектов на территории морских портов.

Вместе с тем, по мнению Комитета, законопроект нуждается в существенной доработке, в том числе в части земельно-имущественных правоотношений.

В связи с тем, что одним из основных вопросов для упорядочивания деятельности морских портов является определение границ их территории и акватории, Комитетом не поддерживается положение законопроекта (часть 2 статьи 5), внесенного депутатами Государственной Думы, позволяющего под границами территории и акватории морского порта понимать их сложившиеся границы без указания на то, что представляет собой сложившаяся граница и какой порядок ее утверждения.

Императивная правовая норма части 3 статьи 8 законопроекта о необходимости разработки особого порядка проведения в морском порту таможенного, пограничного, миграционного, санитарного, фитосанитарного, ветеринарного, карантинного, экологического и иного государственного контроля (надзора), согласованного с федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, не соответствует Таможенному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону "О государственной границе Российской Федерации", ряду иных законодательных актов и ее реализация может повлечь за собой значительные злоупотребления, в том числе потери федерального бюджета от таможенных сборов. Ведь определенной спецификой обладают не только морские порты, но и аэропорты, железнодорожные терминалы, автомобильные переходы, однако это не является основанием для законодательного установления особого режима пограничного, таможенного и иного контроля (надзора). Особенности проведения такого контроля (надзора) в морских портах могут быть, при необходимости, предусмотрены в нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Из статьи 27 законопроекта N 407183-4 следует исключить декларативные правовые нормы, не несущие правовой нагрузки и отсылающие к положениям земельного законодательства и законодательства о приватизации, в частности, части 2, 3, 5 указанной статьи.

Правовые нормы части 1 статьи 29 об обязанности гражданина, получившего по наследству объекты инфраструктуры морского порта или земельные участки на его территории, отчудить такие объекты в государственную, муниципальную собственность, собственность юридических лиц или индивидуальных предпринимателей не учитывают того факта, что указанные объекты могут оказаться в собственности гражданина не только в результате наследования, но, например, в результате дарения либо иным образом.

Возможность реализации на практике положения части 2 статьи 29 упомянутого законопроекта о преимущественном праве собственников сопредельных объектов на покупку находящегося в частной собственности недвижимости морского порта, являющегося объектом инфраструктуры, вызывает существенные сомнения в силу отсутствия однозначно трактуемых критериев - обеспечивает ли такой объект недвижимости единый технологический процесс с сопредельным объектов либо не обеспечивает.

Положение части 2 статьи 30 законопроекта в части взаимодействия различных федеральных органов исполнительной власти по управлению федеральным имуществом в морском порту, а также возможность передачи соответствующих функций специально созданному для этих целей юридическому лицу не соответствует Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации", согласно которому Правительство Российской Федерации осуществляет распоряжение федеральной собственностью и устанавливает порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. В этой связи соответствующие положения указанной статьи должны быть скорректированы.

Комитет по собственности считает необоснованными установленные частями 3 и 4 статьи 31 законопроекта N 407183-4 ограничения на величину арендной платы земельных участков, находящихся в федеральной собственности, на которых расположены портовые гидротехнические сооружения, так как установление таких ограничений приведет к неэффективному использованию федерального имущества и уменьшению доходов федерального бюджета. В абзаце втором пункта 4 статьи 31 необходимо устранить внутренне противоречие, которое заключается в том, что с одной стороны, размер арендной платы устанавливается на основании отчета оценщика об оценке предмета аренды, а с другой стороны - вводится ограничение на повышение арендной платы величиной, равной половине индекса инфляции на текущий год. С учетом того, что срок аренды объектов портовой инфраструктуры составляет 15 лет, привязка арендной платы к такой непостоянной величине как годовая инфляция является экономически необоснованной.

Комитет по собственности не поддерживает указанный в статьей 32 законопроекта N 407183-4 механизм инвестиционных соглашений, так как предоставление объектов федеральной собственности коммерческой организации "во владение и пользование" противоречит положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которым государственное имущество допускается передавать в аренду. В этой связи не ясным является правовой статус платы за владение и пользование находящимся в федеральной собственности объектом инфраструктуры морского порта. Предложение о полном или частичном зачете затрат инвестора на модернизацию и ремонт портовой инфраструктуры в счет его платы за владение и пользование объектом федеральной собственности противоречит Бюджетному кодексу Российской Федерации, согласно которому все арендные платежи подлежат зачислению в федеральный бюджет. Кроме того указанный механизм является "непрозрачным" и потенциально опасным с точки зрения наличия коррупционной составляющей при его реализации. По мнению Комитета вместо инвестиционных соглашений целесообразно использовать правовой механизм концессионных соглашений, как это предусматривается в статье 20 законопроекта N 422200-4, внесенного Правительством Российской Федерации.

Комитет по собственности считает необходимым включить в законопроект положение о правовом регулировании намывных земель (например, дамба) и установить, что такие земли находятся в государственной или муниципальной собственности.

С учетом вышеизложенного Комитет по собственности рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении законопроект N 407183-4 "О морских портах в Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы В.А. Южилиным, В.С. Груздевым, Г.Я. Хором, А.М. Макаровым, В.Р. Мединским, А.Б. Коганом, С.Н. Шишкаревым, и существенно переработать его ко второму чтению в аспекте настоящего заключения. Законопроект N 422200-4, внесенный Правительством Российской Федерации, предлагается отклонить, использовав целый ряд его положений, в частности, в части концессионных соглашений при доработке ко второму чтению упомянутого законопроекта.

Председатель Комитета

В.С. Плескачевский