Заключение на проект федерального закона N 455348-4 "О порядке осуществления иностранных инвестиций в коммерческие организации, имеющие стратегическое значение для национальной безопасности Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета по промышленности, строительству и наукоемким технологиям Государственной Думы Федерального Собрания РФ четвертого созыва от 12 сентября 2007 г. к N 109, п. 2.1.
по проекту федерального закона N 455348-4 "О порядке осуществления иностранных инвестиций в коммерческие организации, имеющие стратегическое значение для национальной безопасности Российской Федерации" - внесен Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям рассмотрел проект федерального закона N 455348-4 "О порядке осуществления иностранных инвестиций в коммерческие организации, имеющие стратегическое значение для национальной безопасности Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Законопроект регулирует порядок осуществления иностранных инвестиций в коммерческие организации, имеющие стратегическое значение для национальной безопасности Российской Федерации.

Законопроектом устанавливается необходимость предварительного согласования сделок по приобретению иностранным инвестором акций (доли) в уставном капитале коммерческой организации, имеющей стратегическое значение, а также сделок, в результате которых иностранный инвестор приобретает контроль над коммерческой организацией, имеющей стратегическое значение.

Решение о согласовании сделки либо отказе в согласовании принимается Правительственной комиссией по контролю за осуществление иностранных инвестиций в Российской Федерации. Положение о комиссии и ее состав утверждаются Правительством Российской Федерации. Оформляет решение федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на выполнение функций по контролю за осуществление иностранных инвестиций в Российской Федерации.

Законопроект содержит 39 видов деятельности, имеющих стратегическое значение для национальной безопасности Российской Федерации, которые условно можно сгруппировать в 5 блоков: производство специальной техники; производство вооружения и военной техники, авиастроение, космическая деятельность, деятельность в области использования атомной энергии. Кроме того, включены виды деятельности осуществляемые в условиях естественной монополии.

Согласно пояснительно записке, законопроект направлен, с одной стороны, на обеспечение защиты национальных интересов Российской Федерации, с другой - на создание условий для формирования в Российской Федерации предсказуемого и прозрачного делового климата для иностранных инвесторов.

Вместе с тем, по законопроекту имеется ряд замечаний и предложений.

1. Согласно законопроекту для признания коммерческой организации, имеющей стратегическое значение, достаточно, чтобы такая организация осуществляла хотя бы один из видов деятельности, указанных в части 1 статьей 3 законопроекта. Вместе с тем, следует отметить, что на практике возможны проблемы с отнесением коммерческих организаций к имеющим стратегическое значение на основании указанного критерия. Так, например, по такому виду деятельности как использование радиоактивных веществ при проведении научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ к коммерческим организациям, имеющим стратегическое значение, можно отнести большую часть медицинских предприятий, осуществляющих указанные виды работ. Непонятно, какое из предприятий, участвующих в производственной кооперации и разработке ВВТ и авиационной техники, отнести к стратегическим: только предприятие, которое осуществляет финальную сборку или любого разработчика комплектующих узлов, необходимых для такой техники.

По мнению Комитета, из законопроекта должно однозначно следовать, какие коммерческие организации имеют стратегическое значение для национальной безопасности Российской Федерации, учитывая особый порядок осуществления иностранных инвестиций в такие организации. Возможность неоднозначного решения этого вопроса на практике не будет способствовать достижению целей законопроекта, указанных в пояснительной записке, - формирование в Российской Федерации предсказуемого и прозрачного делового климата для иностранных инвесторов.

Учитывая вышеизложенное, вопрос о критерии отнесения коммерческой организации к имеющей стратегическое значение для национальной безопасности Российской Федерации нуждается в дополнительной проработке.

2. Требует уточнения сам перечень видов деятельности, имеющих стратегическое значение (статья 3 законопроекта). Так, согласно пояснительной записке к законопроекту к таким видам деятельности относится разработка месторождений полезных ископаемых, имеющих стратегическое значение. Вместе с тем, в статье 3 законопроекта такой вид деятельности отсутствует.

3. Согласно статье 2 законопроекта под иностранными инвесторами понимаются иностранные инвесторы в значении, определяемом законодательством Российской Федерации об иностранных инвестициях. В соответствии со статьей 2 Федерального закона 9 июля 1999 года N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" под иностранными инвесторами понимаются как иностранные юридические лица, так и международные организации, и иностранные государства. Вместе с тем, для иностранных юридических лиц и для международных организаций, иностранных государств предусмотрен различный порядок осуществления инвестиций в организации, имеющие стратегическое значение.

Так, иностранные государства, международные организации не вправе совершать сделки, влекущие установления контроля над коммерческими организациями, имеющими стратегическое значение. Иные иностранные инвесторы вправе совершать такие сделки после их согласования в порядке, установленном законопроектом.

Учитывая вышеизложенное, Комитет считает необходимым урегулировать понятие иностранных инвесторов непосредственно в законопроекте.

4. Вызывает сомнения целесообразность установления для организаций, находящихся под контролем иностранных государств, иных иностранных публично-правовых образований, международных организаций, запрета совершать сделки, влекущие установления контроля над коммерческими организациями, имеющими стратегическое значение (часть 2 статьи 1 законопроекта).

5. К сделкам, подлежащим предварительному согласованию, согласно законопроекту, относятся сделки, в результате которых иностранный инвестор получает право прямо или косвенно распоряжаться более чем 50 процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставный капитал коммерческой организации. Вместе с тем, сделки по приобретению иностранными инвесторами (за исключением иностранных государств, международных организаций) более чем 25 процентов общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции, предварительного согласования не требуют, хотя это дает возможность блокировать решения органов управления коммерческих организаций.

В связи с этим, вопрос о сделках, по которым требуется предварительное согласование, нуждается в дополнительном обсуждении.

6. Статьей 5 законопроекта устанавливается перечень документов, входящих в состав ходатайства иностранного инвестора о согласовании сделки. Вызывает сомнение необходимость предоставления в составе таких документов проект бизнес-плана коммерческой организации, имеющей стратегическое значение, поскольку подготовка бизнес-плана компании - это компетенция органов управления такой организации, но не инвесторов.

7. В законопроекте описан механизм получения иностранным инвестором доли участия в стратегических организациях, согласно которому вопрос рассматривается, во-первых, специально уполномоченным органом, который не вправе выносить решения по существу, во-вторых, Правительственной комиссией по контролю за осуществление иностранных инвестиций в Российской Федерации. Последняя принимает окончательное решение по вопросу о согласовании сделки.

Уполномоченный орган в срок до одного месяца направляет поступившее от иностранных инвесторов ходатайство о согласовании сделки со своими предложениями по проекту решения в Комиссию. Срок рассмотрения ходатайства Комиссией не может превышать 3 месяцев, однако может быть продлен еще на три месяца. Учитывая тот факт, что число совершаемых сделок с долями участия в юридических лицах, в том числе с акциями, реализуемыми через организаторов биржевой торговли, значительно возросло, то объем работы указанной комиссии вряд ли позволит принимать оперативные решения. При этом не ясна роль в рассмотрении вопроса о возможности приобретения иностранным инвестором доли участия в стратегическом хозяйственном обществе специально уполномоченного органа исполнительной власти. Исходя из предложенной модели, функции указанного органа, не принимающего никаких решений по существу, представляются излишними. Тем самым, в общей сложности, срок рассмотрения каждого из вопросов будет равен полугоду, что предопределит неэффективность совершаемых инвестором вложений.

8. Согласно части 9 статьи 6 законопроекта в случае, если по истечении срока для рассмотрения ходатайства о согласовании сделки (3 месяца) Комиссией не принято решение о согласовании сделки или об отказе в ее согласовании, а также имеется заключение федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности о том, что в результате совершения указанной сделки не произойдет возникновения угрозы национальной безопасности, то ходатайство считается удовлетворенным и уполномоченный орган обязан оформить согласование сделки.

С одной стороны, по мнению Комитета, существует опасение, что применение данной нормы может привести к коррупции, поскольку непринятие решения в установленный срок может лоббироваться заинтересованными инвесторами. С другой стороны, непонятно, когда и на каких основаниях федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности будет давать такое заключение, поскольку в законопроекте не предусмотрена обязанность уполномоченного органа запрашивать сведения о возникновении угрозы национальной безопасности в результате совершения сделки.

9. Законопроект предусматривает право иностранного инвестора обратиться в уполномоченный федеральный орган в случае, если факт приобретения таким инвестором в результате сделки контроля над коммерческой организацией, имеющей стратегическое значение, не является очевидным (часть 10 статьи 6).

По мнению Комитета, учитывая, что отсутствуют действенные меры контроля за совершаемыми иностранными инвесторами сделками и отсутствием однозначного решения вопроса об отнесении коммерческой организации к имеющим стратегическое значение, целесообразно было бы предусмотреть такую обязанность, а не право иностранных инвесторов.

10. Требует дополнительно проработки также перечень обязательств, обеспечение исполнения которых возлагается на иностранного инвестора (часть 3 статьи 6 законопроекта). Так, среди таких обязательств указано продолжение коммерческой организацией поставок продукции, выполнения работ, оказания услуг по государственному оборонному заказу. Совершенно непонятно, почему такое же обязательство не распространяется на продолжение поставок продукции, выполнения работ, оказания услуг по иным государственным контрактам, а также в области военно-технического сотрудничества.

Недостаточно четко определен период, в течение которого должно соблюдаться обязательство о неуменьшении в коммерческой организации, имеющей стратегическое значение, среднесписочной численности работников.

11. Законопроект не регулирует случаи, когда иностранный инвестор, получивший до принятия указанного законопроекта контроль над коммерческой организацией, имеющей стратегическое значение, передает свои акции (доли) в уставном капитале такой коммерческой организации иному иностранному инвестору. Вместе с тем, по мнению Комитета, этот вопрос также должен быть урегулирован, учитывая, что в настоящее время многие иностранные инвесторы уже приобрели соответствующие акции (доли) в уставном капитале коммерческих организаций, имеющих в соответствии с законопроектом стратегическое значение для национальной безопасности Российской Федерации. Особенно это характерно для авиационной и металлургической промышленности.

12. Статьей 8 законопроекта предусматривается такая санкция в отношении иностранных инвесторов, приобретших контроль над коммерческими организациями, имеющими стратегическое значение, как лишение в судебном порядке права голоса на общем собрании акционеров. Вместе с тем Федеральным законом от 26 декабря 1995 года N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" такой меры не предусмотрено. Проектом федерального закона N 455354-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О порядке осуществления иностранных инвестиций в коммерческие организации, имеющие стратегическое значение для национальной безопасности Российской Федерации" внесение соответствующих изменений в Федеральный закон "Об акционерных обществах" не предусмотрено.

Вместе с тем, вообще непонятна такая мера, поскольку в соответствии с частью 1 статьи 8 законопроекта сделки, совершенные с нарушением требований указанного законопроекта, ничтожны. Согласно статье 167 Гражданского кодекса Российской Федерации недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения. При недействительности сделки каждая из сторон обязана возвратить другой все полученное по сделке. Таким образом, иностранные инвесторы обязаны вернуть приобретенные ими акции, утрачивая таким образом право голоса.

Учитывая важность и значимость правового регулирования осуществления иностранных инвестиций в коммерческие организации, имеющие стратегическое значение для национальной безопасности Российской Федерации, Комитет Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям поддерживает проект федерального закона N 455348-4 "О порядке осуществления иностранных инвестиций в коммерческие организации, имеющие стратегическое значение для национальной безопасности Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации, и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении при условии доработки ко второму чтению с учетом указанных замечаний.

Председатель Комитета

М.Л. Шаккум