Заключение на проект федерального закона N 448303-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части изменения понятия и структуры государственного образовательного стандарта" (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 31 августа 2007 г. N вн. 2.2-1/3315
по проекту федерального закона N 448303-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части изменения понятия и структуры государственного образовательного стандарта)", внесенного Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев по поручению Совета Государственной Думы указанный проект федерального закона, Правовое управление сообщает следующее.

1. Представленным законопроектом вносятся изменения в ряд законодательных актов Российской Федерации в части изменения понятия и структуры государственного образовательного стандарта. В частности, указанные изменения предполагается внести в Закон Российской Федерации "Об образовании" (далее - Закон) (статьи 5 - 7, 9, 28, 29 и другие) и Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (далее - Федеральный закон) (статьи 2, 4, 5, 24 и другие).

В соответствии с концепцией законопроекта вместо государственных образовательных стандартов будут установлены федеральные государственные образовательные стандарты или государственные требования. Исходя из содержания новых редакций статьи 7 Закона (пункт 3 статьи 1 законопроекта) и статьи 5 Федерального закона (пункт 3 статьи 2 законопроекта) федеральные государственные образовательные стандарты представляют собой совокупность требований, обязательных при реализации четко установленных основных образовательных программ образовательными учреждениями, имеющими государственную аккредитацию. Вместе с тем, учитывая положения пункта 5 статьи 1 и пункта 3 статьи 2 законопроекта, к структуре основной общеобразовательной программы дошкольного образования и условиям ее реализации и к структуре основной профессиональной образовательной программы послевузовского профессионального образования (за исключением докторантуры) устанавливаются государственные требования. К минимуму содержания дополнительной профессиональной образовательной программы и уровню переподготовки государственные требования могут устанавливаться, но только в случаях, предусмотренных федеральным законом. При этом ни в одном случае в представленном законопроекте содержание государственных требований не раскрывается.

Учитывая то, что содержание федеральных государственных образовательных стандартов раскрывается в законопроекте также через понятие "требования" и то, что содержание государственных требований четко не определено, возникает неясность, в чем принципиальная разница между федеральными государственными образовательными стандартами и государственными требованиями, как они между собой соотносятся и в чем их содержательное отличие.

2. В пункте 3 статьи 1 законопроекта (пункт 4 излагаемой в новой редакции статьи 7 Закона) указаны обучающиеся "с отклонениями в развитии". Обращаем внимание, что в тексте Закона в редакции Федерального закона от 30 июня 2007 года N 120-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу о гражданах с ограниченными возможностями здоровья" указанный термин не используется, он заменен на формулировку - "с ограниченными возможностями здоровья".

3. Изменения, содержащиеся в пункте 5 статьи 1 законопроекта, в том числе, дополняют статью 9 Закона пунктом 8, а пункт 6 излагают в новой редакции.

В пункте 6 закрепляется, что указанные в нем основные образовательные программы обеспечивают реализацию федерального государственного образовательного стандарта "с учетом региональных (национальных) особенностей", в этой связи возникает вопрос о том, каким образом будет осуществляться данный учет, если, в частности, в соответствии с концепцией законопроекта предполагается, что в составе государственного образовательного стандарта не будет регионального (национально-регионального) компонента (аналогично пункт 3 статьи 2 законопроекта).

Содержание абзаца первого дополняемого пункта 8 статьи 9 Закона следует согласовать с пунктом 1 статьи 26 Закона, в котором указано, что дополнительные образовательные программы "реализуются в целях всестороннего удовлетворения образовательных потребностей граждан, общества, государства", а не направлены на реализацию потребностей и запросов только обучающихся (воспитанников), как это предлагается законопроектом. Кроме того, в абзаце втором следует уточнить о каком именно "федеральном законе" идет речь.

4. Законопроектом (пункты 8, 9, 12 статьи 1 законопроекта) предлагается из статей Закона об общих требованиях к организации образовательного процесса, к приему граждан в образовательные учреждения и о полномочиях федеральных органов государственной власти в сфере образования исключить положения относительно муниципальных образовательных учреждений среднего профессионального образования. Полагаем, указанный подход нуждается в дополнительной проработке и обосновании, поскольку аналогичные изменения потребуется внести в целый ряд законодательных актов, например: Закон Российской Федерации "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы", Федеральный закон "О статусе военнослужащих" и другие.

5. Пунктом 2 статьи 2 законопроекта вносятся изменения в статью 4 Федерального закона о структуре системы высшего и послевузовского профессионального образования. Исходя из предлагаемого изменения, федеральные государственные образовательные стандарты высшего профессионального образования будут входить в структуру системы высшего и послевузовского профессионального образования, а государственные требования к структуре основных профессиональных образовательных программ послевузовского профессионального образования (за исключением докторантуры), установленные уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, не будут. Такое исключение государственных требований, по нашему мнению, является необоснованным.

6. Статья 5 Федерального закона излагается в новой редакции (пункт 3 статьи 2 законопроекта), и поскольку в ней речь идет также о государственных требованиях, то полагаем возможным отразить это и в наименовании статьи.

Кроме того, содержание пункта 5 данной статьи нуждается в дополнительной проработке, поскольку из его содержания неясно, почему уполномоченный орган обеспечивает разработку примерных основных образовательных программ высшего профессионального образования только для получения квалификации (степени) "магистр", в то время как в соответствии с изменениями в статью 14 Закона (пункт 7 статьи 1 законопроекта) никаких изъятий при разработке примерных основных образовательных программ в зависимости от квалификации не устанавливается. Также считаем целесообразным вместо перечисления "для обучающихся в аспирантуре, интернатуре, ординатуре, адъюнктуре" указывать по аналогии с имеющейся в законопроекте формулировкой (пункт 5 статьи 1 законопроекта) - "за исключением докторантуры".

7. Пунктом 5 статьи 2 законопроекта вносятся изменения в статью 7 Федерального закона о документах о высшем и послевузовском профессиональном образовании. В том числе, пункт 5 указанной статьи, содержащий указание на диплом кандидата наук и диплом доктора наук, предлагается признать утратившим силу. Таким образом в Федеральном законе и, в частности, в статье, перечисляющей документы об образовании, будет отсутствовать указание на конкретные документы о послевузовском образовании, что, на наш взгляд, нецелесообразно.

8. Законопроектом вносятся изменения в пункт 10 статьи 11 Федерального закона (пункт 6 статьи 2 законопроекта) относительно того, что "требования к государственной итоговой аттестации (выпускной работе, государственным экзаменам, диссертации) определяются федеральными государственными образовательными стандартами высшего профессионального образования". Поскольку подготовка диссертации, в частности, в аспирантуре (адъюнктуре) является неотъемлемой составляющей получения послевузовского профессионального образования, полагаем необходимым предлагаемое изменение дополнить словами "и государственными требованиями", которые предъявляются к структуре основных профессиональных образовательных программ послевузовского профессионального образования (за исключением докторантуры).

9. Пунктом 9 статьи 2 законопроекта вносятся изменения, в том числе, в полномочия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования (пункт 3 статьи 24 Федерального закона). С учетом предлагаемого изменения полномочием указанного органа будет являться "установление государственных требований к основным профессиональным образовательным программам послевузовского профессионального образования (для обучающихся в аспирантуре, адъюнктуре)". В этой связи неясно, почему указаны программы только для обучающихся в аспирантуре и адъюнктуре, ведь в соответствии с пунктом 6 статьи 5 Федерального закона (в редакции настоящего законопроекта) уполномоченный федеральный орган устанавливает требования к структуре всех основных профессиональных образовательных программ послевузовского профессионального образования за исключением докторантуры.

10. Статья 8 законопроекта вносит изменение в дополнительные полномочия главного государственного санитарного врача Российской Федерации, в соответствии с которым предусматривается выдача санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии проектов федеральных государственных образовательных стандартов санитарным правилам. При этом выдача такого заключения о соответствии санитарным правилам, например, проектов государственных требований "к структуре основной общеобразовательной программы дошкольного образования и условиям ее реализации" (предусмотрены статьей 9 Закона в редакции пункта 5 статьи 1 законопроекта), среди полномочий не предусматривается.

11. Статья 14 законопроекта вносит изменения в статью 3 Федерального закона N 17-ФЗ от 9 февраля 2007 года "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об образовании" и Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" в части проведения единого государственного экзамена", где до 1 января 2009 года установлен переходный период. В то же время, в соответствии со статьей 17 законопроекта "настоящий Федеральный закон" должен вступить в силу с 1 июля 2008 года. В связи с изложенным, необходимо устранить возникшее противоречие в сроках вступления в силу указанной нормы.

12. Представленный законопроект также требует существенной юридико-технической и лингвостилистической доработки.

Кроме того, полагаем его содержание следует соотнести с положениями проекта федерального закона N 412299-4, также внесенного Правительством Российской Федерации, во избежание возможных накладок (в частности, пункт 4 статьи 2 настоящего законопроекта содержит изменения, внесение которых будет невозможным после принятия законопроекта N 412299-4).

Начальник управления

Г.П. Ивлиев