Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 18 июня 2012 г. N 02АП-2537/12

г. Киров

18 июня 2012 г.

Дело N А28-940/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 08 июня 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 июня 2012 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Щелокаевой Т.А.,

судей Поляшовой Т.М., Чернигиной Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Кирилловых О.В.,

при участии в судебном заседании:

представителя ответчика - Рогачева К.А., действующего на основании доверенности от 21.01.2010,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Кировской области

на решение Арбитражного суда Кировской области от 26.03.2012 по делу N А28-940/2012, принятое судом в составе судьи Шилоносовой В.А.,

по иску администрации Юрьянского района (ИНН 4338002291, ОГРН 1024301273732)

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ИНН 7710168360, ОГРН 1037739085636),

третье лицо: Департамент финансов Кировской области

о взыскании 41 438 руб. 09 коп.,

установил:

администрация Юрьянского района (далее - администрация, истец) обратилась с иском в Арбитражный суд Кировской области к Российской Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - ответчик) о взыскании за счет казны Российской Федерации в пользу муниципального образования "Юрьянский муниципальный район" Кировской области 41 438 рублей 09 копеек убытков.

Исковые требования основаны на статьях 15, 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), статьях 83, 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), статье 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1 (далее - Основы законодательства), статье 153 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее закон N 122-ФЗ).

Решением Арбитражного суда Кировской области от 26.03.2012 исковые требования удовлетворены в части взыскания 40 036 рублей 98 копеек расходов, понесенных в связи с предоставлением льгот медицинским работникам. В удовлетворении остальной части исковых требований отказано.

Ответчик с принятым решением суда не согласен, обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит изменить решение суда первой инстанции полностью и принять по делу новый судебный акт - отказать в удовлетворении исковых требований в полном объеме.

По мнению ответчика, решение суда первой инстанции незаконно, поскольку вынесено с нарушением норм материального права.

Ответчик, ссылаясь в апелляционной жалобе на нормы Федерального закона от 04.07.2009 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федерального закона от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункт 50 статьи 35 закона N 122-ФЗ, часть 2 статьи 72 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", а также Определения Конституционного суда Российской Федерации от 07.02.2008 N 383 - О-П и от 01.03.2007 N 129-О-П, утверждает, что меры социальной поддержки медицинских работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации, организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - их органами государственной власти, муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления; Правительство Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе устанавливать меры социальной поддержки медицинским работникам и фармацевтическим работникам за счет соответственно бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов; полномочием по принятию нормативных правовых актов, регулирующих порядок предоставления с 1.01.2005 мер социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа обладают органы местного самоуправления. Кроме того, ответчик обращает внимание суда на то, что бездействие администрации, выразившееся в непринятии ею нормативно-правового акта, устанавливающего меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников организации здравоохранения МУЗ "Мурыгинская участковая больница", является незаконным, в связи с чем решение Юрьянского районного суда Кировской области от 02.08.2011 справедливо и обоснованно. Доказательств обращения истца к Российской Федерации с просьбой о предоставлении финансовой помощи не представлено.

Истец в отзыве на апелляционную жалобу указывает, что решение суда первой инстанции законно и обоснованно, а апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Департамент финансов Кировской области отзыв на апелляционную жалобу не представил.

Представитель ответчика в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме.

Истец и третье лицо явку своих представителей не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей истца и третьего лица.

Законность решение Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В силу части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционный суд проверяет законность и обоснованность решения суда первой инстанции только в обжалуемой части, поскольку истец не заявил соответствующих возражений.

Как следует из материалов дела, 02.08.2011 решением Юрьянского районного суда Кировской области с истца по настоящему делу взыскана денежная сумма в размере 40 036 рублей 98 копеек в качестве компенсации за наем жилого помещения, отопление и электроснабжение (освещение) за период с 01.07.2008 по 01.07.2011, 1401 рубль 11 копеек расходов по оплате государственной пошлины. Истцом по настоящему делу указанное решение было обжаловано и оставлено без изменения Кировским областным судом.

Названное выше решение Юрьянского районного суда Кировской области администрация исполнила в полном объеме, перечислив Баландиной Наталье Николаевне, являвшейся истцом по делу, в результате рассмотрения которого вынесено указанное решение, взысканные с истца по настоящему делу суммы, что подтверждается платежными поручениями от 15.12.2011 N 1527, от 15.12.2011 N 1526.

Истец, посчитав, что понес убытки, связанные с реализацией мер социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, финансирование которых лежит на Российской Федерации, обратился с настоящим иском в суд.

Удовлетворяя заявленные требования частично, суд первой инстанции исходил из доказанности понесения истцом убытков в размере 40 036 рублей 98 копеек, но отсутствия правовых оснований для взыскания в качестве понесенных убытков 1401 рубля 11 копеек, составивших расходы по уплате государственной пошлины. Истец не предпринял необходимых и достаточных действий по предоставлению мер социальной поддержки медицинскому работнику, что повлекло обращение данного лица с соответствующим иском в суд и как следствие несение указанным лицом расходов по оплате государственной пошлины. При удовлетворении заявленных Баландиной Натальей Николаевной требований, названные расходы были отнесены на истца по настоящему делу. Учитывая, что расходы по оплате государственной пошлины распределены на администрацию в связи с невыполнением ею как органом местного самоуправления возложенных на нее функций, суд первой инстанции отказал во взыскании с ответчика по настоящему делу суммы в размере 1401 рубля 11 копеек, составившей государственную пошлину по исковому заявлению Баландиной Натальи Николаевны.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя ответчика в судебном заседании, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решение суда первой инстанции исходя из нижеследующего.

Согласно статьям 16, 1069 ГК РФ, вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации или казны муниципального образования.

В соответствии с частью 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ до 01.01.2005) врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.

Пунктом 50 статьи 35 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ в статью 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан внесены изменения: часть вторая данной статьи, устанавливавшая право медицинских работников на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением, утратила силу и статья дополнена частями четвертой, пятой, шестой. Решение вопросов социальной поддержки медицинских работников было передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения.

Так, согласно частям 4, 5 и 6 статьи 63 Основ законодательства об охране здоровья (в редакции Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ) меры социальной поддержки медицинских работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - их органами государственной власти; муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В пункте 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

В соответствии с пунктом 19 данного постановления при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительны) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Согласно статье 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) вопросы социальной поддержки медицинских работников не отнесены к вопросам местного значения муниципального района.

Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом N 131-ФЗ к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, финансовое обеспечение которых осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов, а органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление таких отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств (пункты 1, 5 статьи 19, пункт 3 статьи 20 Федерального закона N 131-ФЗ).

В силу пункта 1 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия, в частности, федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, в том числе, субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации.

Согласно пунктам 1, 3 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия, в частности, муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и такие расходные обязательства муниципального образования исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном статьей 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке, а субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации формируются в бюджете субъекта Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти (пункты 1, 2 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Как правильно указал суд первой инстанции, Российская Федерация, установив льготы для медицинских работников, проживающих в сельской местности, и наделив органы местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, должна обеспечивать органы местного самоуправления необходимыми материальными и финансовыми средствами.

Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации (определения от 01.03.2007 N 129-О-П, от 04.12.2003 N 415-О, от 15.02.2005 N 17-О, от 01.12.2005 N 521-О, постановления от 16.12.1997 N 20-П, от 24.05.2001 N 8-П, от 19.06.2002 N 11-П, от 23.04.2004 N 9-П) изменение законодателем ранее установленных правил предоставления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано, в связи с чем Российская Федерация, как правовое социальное государство, не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, и отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсационного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.

При этом в силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Таким образом, передача отдельных государственных полномочий Российской Федерации на другой уровень власти должна сопровождаться одновременной передачей нижестоящим бюджетам финансовых средств, необходимых для осуществления соответствующих полномочий, а при недостаточности таких средств, выделенных на эти цели из федерального бюджета, взыскание должно осуществляться с Российской Федерации.

В силу пункта 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование (статья 16) в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа.

Таким образом, Российская Федерация не исполнила в полном объеме возложенную на нее обязанность по финансированию льгот, поэтому суд правомерно пришел к выводу о том, что спорные расходы подлежат взысканию с Российской Федерации.

При таких обстоятельствах оснований для отмены обжалуемого судебного акта по приведенным в жалобе основаниям не имеется.

Выводы суда первой инстанции о применении норм материального права соответствуют установленным этим судом по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по апелляционной жалобе относятся на заявителя жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 26.03.2012 по делу N А28-941/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации (ИНН 7710168360, ОГРН 1037739085636) - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

Т.А. Щелокаева

Судьи

Т.М. Поляшова Т.В. Чернигина