Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 июля 2012 г. N 18АП-5714/12

г. Челябинск

09 июля 2012 г.

Дело N А76-689/2012

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Тимохина О.Б., Плаксиной Н.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Червяковой Е.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы страхового открытого акционерного общества "Военно-страховая компания", Главного управления материальных ресурсов Челябинской области и Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области

на решение Арбитражного суда Челябинской области от 25.04.2012

по делу N А76-689/2012 (судья Костылев И.В.).

В судебном заседании приняли участие представители:

страхового открытого акционерного общества "ВСК" - Евстифеев А.В. (доверенность от 16.01.2012 N 2/2012);

Главного управления материальных ресурсов Челябинской области - Шелудяков А.В. (доверенность от 12.01.2012);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Кокшарова И.О. (доверенность N 48 от 12.05.2012), Долгополова К.А. (доверенность N 14 от 10.01.2012).

Страхове открытое акционерное общество "Военно-страховая компания" (далее - СОАО "ВСК") и Главное управление материальных ресурсов Челябинской области обратились в Арбитражный суд Челябинской области с заявлениями к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - УФАС по Челябинской области, заинтересованное лицо) о признании недействительными решения от 26.12.2011 N 560-ж/2011 и предписания от 26.12.2011 N 560-ж/2011.

Заявления указанных лиц приняты к производству Арбитражным судом Челябинской области и объединены в одно производство для совместного рассмотрения.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены Управление Губернатора Челябинской области, открытое страховое акционерное общество "Ингосстрах" (далее - ОСАО "Ингосстрах"), общество с ограниченной ответственностью "Росгосстрах" (далее - ООО "Росгосстрах"), открытое акционерное общество "АльфаСтрахование" (далее - ОАО "АльфаСтрахование"), открытое акционерное общество "Страховая акционерная компания "ЭНЕРГОГАРАНТ" (далее - ОАО "САК "ЭНЕРГОГАРАНТ"), открытое акционерное общество "Государственная страховая компания "ЮГОРИЯ" (далее - ОАО "ГСК "ЮГОРИЯ") и открытое акционерное общество "Страховая группа "МСК" (далее - ОАО "СГ "МСК").

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 25.04.2012 (резолютивная часть решения объявлена 18.04.2012) заявленные требования удовлетворены частично, признаны недействительными пункты 2.1 и 2.3 предписания от 26.12.2011 N 560-ж/2011, в удовлетворении остальной части заявленных требований отказано. Также с УФАС по Челябинской области в пользу СОАО "ВСК" в возмещение расходов, понесенных в связи с уплатой государственной пошлины, взыскано 2000 руб.

Не согласившись с решением суда в части отказа в удовлетворении заявленных требований, СОАО "ВСК" и Главное управление материальных ресурсов Челябинской области и обжаловали его в этой части в апелляционном порядке.

В обоснование апелляционных жалоб заявители ссылаются на незаконность оспоренных ненормативных актов в полном объеме. Ссылаясь на положения ч.9 ст.25 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ), предусматривающие право участника проведения торгов изменить заявку на участие в конкурсе в любое время до момента вскрытия конвертов с заявками конкурсной комиссией, полагают обоснованным принятие конкурсной комиссией заявок СОАО "ВСК", ООО "Росгосстрах" и ОСАО "Ингосстрах" с учетом внесенных ими в установленном конкурсной документацией порядке до момента вскрытия конвертов с заявками изменений в заявки путем представления дополнительных документов, предусмотренных конкурсной документацией. Считают, что законом не предусмотрена обязанность представления всех поименованных в статье 25 Закона N 94-ФЗ документов в момент подачи заявки. По мнению заявителей, поскольку в силу закона заявки проверяются конкурсной комиссией на предмет их соответствия конкурсной документации лишь на стадии рассмотрения заявок, именно к этому моменту заявка участника по своей комплектности должна соответствовать закону. При этом, способы, форма и содержание вносимых в заявку участника изменений законом не предусмотрены. Также заявители указывают на то обстоятельство, что нарушений установленного порядка внесения изменений в заявку УФАС по Челябинской области не установлено. В этой связи заявители полагают, что в действиях конкурсной комиссии отсутствовали нарушения ч.2 ст.27 и п.3 ч.1 ст.12 Закона N 94-ФЗ.

УФАС по Челябинской области также не согласилось с решением суда первой инстанции в части удовлетворения заявленных требований и обжаловало его в этой части в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе заинтересованное лицо ссылается на законность пунктов 2.1 и 2.3 оспоренного предписания. Полагает, что требования этих пунктов предписания обоснованно адресованы Главному управлению материальных ресурсов Челябинской области как уполномоченному органу, создавшему конкурсную комиссию и отвечающему за ее действия. Указывает на то, что члены конкурсной комиссии являются сотрудниками Главного управления материальных ресурсов Челябинской области. Также считает, что Главное управление материальных ресурсов Челябинской области не является хозяйствующим субъектом и предписание УФАС по Челябинской области в этой части не могло повлечь для него негативных экономических последствий, а конкурсная комиссия не является самостоятельным юридическим лицом и не может выступать заявителем по делу в арбитражном суде. Ссылается на исполнение предписания в этой части, а также на то, что без соответствующих действий уполномоченного органа по организации деятельности конкурсной комиссии процедура размещения заказа невозможна.

Представители заявителей в судебном заседании поддержали доводы своих апелляционных жалоб и возражали против удовлетворения апелляционной жалобы заинтересованного лица.

Представитель УФАС по Челябинской области в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы заинтересованного лица и возражал против удовлетворения апелляционных жалоб заявителей.

Представители иных лиц, участвующих в деле, извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явились. Апелляционная жалоба рассмотрена без их участия.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав объяснения принявшего участие в судебном заседании представителя заявителя, полагает решение суда первой инстанции не подлежащим отмене в обжалованной части по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 14.11.2011 Главным управлением материальных ресурсов Челябинской области (уполномоченный орган) на официальном сайте в сети Интернет www.zakupki.gov.ru размещено извещение N 0169200000311005034 о проведении открытого конкурса на право заключение контракта на оказание услуг по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств (реестровый номер торгов 190), с начальной (максимальной) ценой контракта 1959134,45 руб., размером обеспечения заявки - 97956,74 руб. и размером обеспечения исполнения контракта 587740,43 руб. заказчиком указано Управление делами Губернатора Челябинской области. Дата вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе - 15.12.2011.

В соответствии с протоколом рассмотрения заявок на участие в открытом конкурсе N 0169200000311005034-2 от 19.12.2011 к участию в конкурсе допущены заявки СОАО "ВСК", ООО "Росгосстрах", ОСАО "Ингосстрах", ОАО "АльфаСтрахование", ОАО "САК "ЭНЕРГОГАРАНТ", ООО "Страховая компания "Согласие", ОАО "ГСК "ЮГОРИЯ" и ОАО "СГ "МСК".

Согласно протоколу оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе N 0169200000311005034-3 от 19.12.2011, победителем конкурса признано СОАО "ВСК", а второй номер присвоен заявке ООО "Росгосстрах".

20.12.2011 в УФАС по Челябинской области поступила жалоба ОАО "АльфаСтрахование" на действия заказчика, содержащая указание на необоснованность допуска к участию в конкурсе заявок СОАО "ВСК", ООО "Росгосстрах" и ОСАО "Ингосстрах" в связи с непредставлением этими лицами в составе заявок на участие в конкурсе документов, подтверждающих внесение денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе (заявки поданы указанными лицами 15.11.2011, тогда как, документы, подтверждающие внесение денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе, представлены в качестве изменений заявок лишь 14.12.2011, 21.11.2011 и 07.12.2011).

По результатам рассмотрения указанной жалобы УФАС по Челябинской области принято решение от 26.12.2011 N 560-ж/2011, которым доводы жалобы ОАО "АльфаСтрахование" в части нарушения ч.2 ст.27, п.3 ч.1 ст.12 Закона N 94-ФЗ признаны обоснованными (п.1 решения), а также решено конкурсной комиссии выдать предписание об устранении нарушений законодательства о размещении заказов (п.2 решения).

На основании указанного решения УФАС по Челябинской области выдано предписание, в соответствии с которым предписано: 1) Управлению Губернатора Челябинской области - с момента получения предписания не заключать контракт по результатам открытого конкурса N 0169200000311005034 на право заключение контракта на оказание услуг по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств, изложенным в протоколе оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе N 0169200000311005034-3 от 19.12.2011, в целях устранения нарушения законодательства о размещении заказов; 2) Главному управлению материальных ресурсов Челябинской области (в лице конкурсной комиссии) в срок до 30.12.2011 - принять решение об отмене протокола рассмотрения заявок на участие в конкурсе N 0169200000311005034-2 от 19.12.2011 и протокола оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе N 0169200000311005034-3 от 19.12.2011 (п.2.1), разместить решение об отмене этих протоколов на официальном сайте в сети Интернет (п.2.2) и провести процедуру рассмотрения заявок на участие в конкурсе в соответствии с законодательством о размещении заказов с учетом решения УФАС по Челябинской области от 26.12.2011 по делу N 560-ж/2011 (без учета документов, поданных ООО "Росгосстрах", СОАО "ВСК" и ОСАО "Ингосстрах" в качестве документа в обеспечение исполнение заявки, поименованных как "Изменения") и разместить на официальном сайте протокол рассмотрения заявок на участие в открытом конкурсе (п.2.3); 3) Главному управлению материальных ресурсов Челябинской области (в лице конкурсной комиссии) - в срок до 11.01.2012 в адрес УФАС по Челябинской области представить доказательства исполнения предписания, в том числе: надлежащим образом заверенные копии об отмене протокола рассмотрения заявок на участие в конкурсе N 0169200000311005034-2 от 19.12.2011 и протокола оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе N 0169200000311005034-3 от 19.12.2011 и подтверждения размещения решения об отмене указанных протоколов на официальном сайте в сети Интернет, а также протоколов, принятых по итогам исполнения п.2.3 предписания; 4) Управлению делами Губернатора Челябинской области - в срок до 11.01.2012 в адрес УФАС по Челябинской области представить доказательства исполнения предписания, а именно - сведения о не заключении контракта по итогам открытого аукциона N 0169200000311005034.

Не согласившись с указанными решением и предписанием в полном объеме, СОАО "ВСК" оспорило их в судебном порядке.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований в части признания недействительными решения УФАС по Челябинской области и предписания в части п.п.1, 2.2, 3 и 4, суд первой инстанции руководствовался выводом об отсутствии совокупности обстоятельств, свидетельствующих о недействительности оспоренных ненормативных актов в указанной части.

Удовлетворяя заявленные требования о признании недействительными пунктов 2.1 и 2.3 предписания заинтересованного лица, суд первой инстанции указал на предъявление содержащихся в этих пунктах требований ненадлежащему лицу - Главному управлению материальных ресурсов Челябинской области, тогда как такие требования подлежат предъявлению конкурсной комиссии.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции.

В соответствии с ч.1 ст.198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), лицо вправе обратиться в суд с заявлением о признании незаконным решения органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемое решение не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту возлагается на орган, принявший этот акт (ч.5 ст.200 АПК РФ).

В силу ст.201 АПК РФ основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственного органа или органа местного самоуправления недействительными является одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания незаконными ненормативных правовых актов, действий и решений государственных органов и органов местного самоуправления, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этим актом прав и законных интересов заявителя.

Полномочия УФАС по Челябинской области на осуществление контроля за соблюдением законодательства о размещении заказов, проведение соответствующих проверок и на выдачу обязательных для исполнения котировочной комиссией предписаний установлены положениями ст.ст. 17, 57, ч. 6 ст. 60 Федерального закона N 94-ФЗ, пунктами 1, 4 Положения о федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, пунктами 4.1.7, 4.5.2, 5.4. 5.5, 5.6 Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного Приказом Федеральной антимонопольной службы России от 15.12.2006 N 324.

Таким образом, вынесение заинтересованным лицом оспоренных решения и предписания произведено в пределах предоставленных этому лицу полномочий и по форме эти ненормативные акты соответствуют предъявляемым требованиям.

Порядок рассмотрения жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, аукционной или конкурсной комиссии установлен главой 8 Федерального закона N 94-ФЗ. При проведении проверки жалобы ОАО "АльфаСтрахование" каких-либо нарушений положений указанных норм со стороны УФАС по Челябинской области допущено не было.

Из материалов дела следует, что оспариваемыми положениями решения заинтересованного лица установлено нарушение требований законодательства о размещении заказов в действиях конкурсной комиссии в части допуска к участию в конкурсе заявок СОАО "ВСК", ООО "Росгосстрах" и ОСАО "Ингосстрах", представивших в составе поданных 15.11.2011 заявок на участие в конкурсе неполного пакета документов, предусмотренного конкурсной документацией (отсутствовали документы, подтверждающие внесение обеспечения заявок), хотя и восполненного в последующем указанными лицами до момент вскрытия конвертов с заявками.

Согласно ч.1 ст.25 Закона N 94-ФЗ, для участия в конкурсе участник размещения заказа подает заявку на участие в конкурсе в срок и по форме, которые установлены конкурсной документацией.

Подпунктом "а" пункта 3 части 3 статьи 25 Закона N 94-ФЗ установлено, что одним из обязательных документов, входящих в состав заявки и подтверждающим соответствие участника размещения заказа установленным требованиям и условиям допуска к участию в конкурсе, является документ, подтверждающий внесение денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе в случае, если в конкурсной документации содержится указание на требование обеспечения такой заявки.

Конкурсная комиссия рассматривает заявки на участие в конкурсе на соответствие требованиям, установленным конкурсной документацией, и соответствие участников размещения заказа требованиям, установленным в соответствии со ст.11 Федерального закона N 94-ФЗ. На основании результатов рассмотрения заявок на участие в конкурсе конкурсной комиссией принимается решение о допуске к участию в конкурсе участника размещения заказа и о признании участника размещения заказа, подавшего заявку на участие в конкурсе, участником конкурса, или об отказе в допуске такого участника размещения заказа к участию в конкурсе в порядке и по основаниям, которые предусмотрены ст.12 указанного Федерального закона, а также оформляется протокол рассмотрения заявок на участие в конкурсе, который ведется конкурсной комиссией и подписывается всеми присутствующими на заседании членами конкурсной комиссии и заказчиком, уполномоченным органом в день окончания рассмотрения заявок на участие в аукционе (ч.ч.1, 2 ст.27 Федерального закона N 94-ФЗ).

Основанием для отказа в допуске участника размещения заказа является, в том числе, непредставление документа или копии документа, подтверждающего внесение денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе, если требование об обеспечении такой заявки указано в конкурсной документации (п.3 ч.1 ст.12 Закона N 94-ФЗ).

Поскольку в рассматриваемой ситуации положения конкурсной документации предусматривали внесение обеспечения заявок на участи в конкурсе, отсутствие доказательств внесения такого обеспечения в составе заявки на участие в конкурсе является основанием для отказа в допуске этой заявки к участию в конкурсе.

Из материалов дела следует и участвующими в деле лицами не оспаривается, что в составе заявок СОА "ВСК", ООО "Росгосстрах" и ОСА "Ингосстрах", поданных 15.11.2011 и зарегистрированных в установленном порядке соответственно в 08.30ч., 08.31ч. и 08.33ч. доказательства внесения обеспечения заявок этих лиц отсутствовали.

Соответствующие документы представлены указанными лицами лишь 14.12.2011, 21.11.2011 и 07.12.2011 в качестве изменений ранее поданных заявок. При этом, по мнению заявителя, такое представление документов соответствует ч.9 ст.25 Закона N 94-ФЗ, в соответствии с которой участник размещения заказа, подавший заявку на участие в конкурсе, вправе изменить заявку на участие в конкурсе в любое время до момента вскрытия конкурсной комиссией конвертов с заявками на участие в конкурсе.

Однако, такое толкование закона следует признать противоречащим буквальному толкованию ч.3 ст.25 Закона N 94-ФЗ, предусматривающей включение всех необходимых для участия в конкурсе документов в состав подаваемой участником размещения заказа заявки (то есть устанавливающей одновременное представление всего комплекта документов, необходимого для участия в конкурсе). Процедура дополнения заявки на участие в конкурсе (восполнения недостающих документов) законом не предусмотрена.

УФАС по Челябинской области и судом первой инстанции обоснованно отмечено, что предложенное заявителем толкование закона, с учетом установленного ч.8 ст.28 Закона N 94-ФЗ правила присвоения порядковых номеров при оценке и сопоставлении заявок на участие в конкурсе, содержащих одинаковые условия исполнения контракта, исходя из хронологии их поступления, может привести к фактическому неисполнению участниками размещения заказа требований ч.3 ст.25 Закона N 94-ФЗ ввиду представления ими заявок вообще без предусмотренных законом и конкурсной документацией документов с последующем дополнением заявок, исключительно с целью ускорения процедуры подачи заявок и создания тем самым себе необоснованного преимущества при проведении торгов перед иными добросовестными участниками размещения заказа.

То есть, содержащийся в решении УФАС по Челябинской области вывод о несоответствии действий конкурсной комиссии, допустившей к участию в конкурсе заявки, не содержащие необходимых документов, требованиям п.3 ч.1 ст.12 и ч.2 ст.27 Закона N 94-ФЗ, следует признать обоснованным.

В этой связи у суда первой инстанции отсутствовали основания для признания решения УФАС по Челябинской области незаконным.

Основанное на этом решении предписание УФАС по Челябинской области в части пунктов 1, 2, 2.2, 3 и 4 соответствует предъявляемым к актам подобного рода критериям адресности и исполнимости, а потому оснований для признания его не соответствующим закону в этой части у суда также не имеется.

С учетом законности оспоренных ненормативных актов заинтересованного лица в указанной части следует признать не доказанной совокупность обстоятельств, наличие которых является обязательным условием для признания этой части ненормативных правовых актов недействительными.

Из материалов дела следует, что пунктами 2.1 и 2.3 предписания Главному управлению материальных ресурсов Челябинской области предписано осуществить следующие действия: принять решение об отмене протокола рассмотрения заявок на участие в конкурсе и протокола оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе; провести процедуру рассмотрения заявок на участие в конкурсе в соответствии с законодательством о размещении заказов, с учетом решения УФАС по Челябинской области по делу N 560-ж/2011 и разместить на официальном сайте протокол рассмотрения заявок на участие в конкурсе.

Как обоснованно указано судом первой инстанции, в силу ст.7 Закона N 94-ФЗ указанные действия находятся в компетенции конкурсной комиссии и не могут быть совершены уполномоченным органом.

В апелляционной жалобе заинтересованного лица обоснованно указано на то обстоятельство, что созданная уполномоченным органом конкурсная комиссия не является самостоятельным юридическим лицом, в связи с чем, не может самостоятельно представлять свои интересы в арбитражном процессе. Вместе с тем, по смыслу Закона N 94-ФЗ, конкурсная комиссия является самостоятельным органом, специально созданным для целей проведения конкурсных процедур, и наделенным определенными правами и обязанностями, отличными от прав и обязанностей иных участвующих в процедуре размещения заказов органов, включая уполномоченный орган. В этой связи, обязание уполномоченный орган выполнить несвойственные ему функции, относящиеся к компетенции иного лица - конкурсной комиссии, не соответствует закону.

Принимая во внимание, что указанной незаконной частью предписания на Главное управление материальных ресурсов Челябинской области необоснованно возложены обязанности по осуществлению определенных действий, требующих материальных затрат, суд апелляционной инстанции полагает доказанным нарушение этой частью предписания законных интересов Главного управления материальных ресурсов Челябинской области в сфере экономической деятельности.

Таким образом, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для переоценки содержащихся в нем выводов у суда апелляционной не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием к отмене решения судом, не установлено.

При таких обстоятельствах, основания для удовлетворения апелляционных жалоб и отмены судебного акта отсутствуют.

При обращении в суд с апелляционной жалобой ОАО "ВСК" уплачена госпошлина в размере 2000 руб.

Поскольку в силу пп.12 п.1 ст.333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче апелляционной жалобы подлежит уплате государственная пошлина в размере 1000 руб., и принимая во внимание необоснованность поданной этим лицом апелляционной жалобы, излишне уплаченная сумма госпошлины в размере 1000 руб. в соответствии с пп.1 п.1 ст.333.40 Налогового кодекса Российской Федерации подлежит возврату этому обществу из федерального бюджета.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 25.04.2012 по делу N А76-689/2012 оставить без изменения, апелляционные жалобы страхового открытого акционерного общества "Военно-страховая компания", Главного управления материальных ресурсов Челябинской области и Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - без удовлетворения.

Возвратить страховому открытому акционерному обществу "Военно-страховая компания" (основной государственный регистрационный номер 1027700186062) из федерального бюджета госпошлину в размере 1000 руб., излишне уплаченную по платежному поручению от 16.05.2012 N 3761.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

О.Б. Тимохин Н.Г. Плаксина