Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 4 июля 2012 г. N 02АП-3115/12 (ключевые темы: генеральный план - документация по планировке территории - проект планировки - земельный участок для строительства - совет депутатов)

Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 4 июля 2012 г. N 02АП-3115/12

г. Киров

04 июля 2012 г.

Дело N А82-16773/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 27 июня 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 июля 2012 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Ившиной Г.Г., Караваевой А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Русаковой О.Г.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя Климова Ю.В., действующего на основании доверенности от 22.01.2012,

представителя ответчика Переверзевой Н.А., действующей на основании доверенности от 22.06.2012,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу правительства Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 22.03.2012 по делу

N А82-16773/2011, принятое судом в составе судьи Сорокиной С.Р.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ЯРАВТО" (ИНН: 7604176909, ОГРН: 1107604003242, место нахождения: ул. Республиканская, д. 78/9, оф 10)

к правительству Ярославской области (ИНН: 7604003720, ОГРН: 1027600684308)

о признании незаконным постановления,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "ЯРАВТО" (далее - заявитель, Общество, ООО "ЯРАВТО") обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением признании незаконным постановления Правительства Ярославской области (далее - ответчик, Правительство) от 01.11.2011 N 843-п "Об отказе ООО "ЯРАВТО" в размещении объекта" и об обязании ответчика вынести постановление о предварительном согласовании места размещения объекта на земельном участке ориентировочной площадью 514 кв.м, категория земель: земли населенных пунктов по ул. Панина, в районе дома N 93, по Ленинградскому проспекту, г. Ярославля.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 22.03.2012 заявленные требования Общества удовлетворены, оспариваемое постановление признано недействительным. Суд обязал Правительство вынести постановление о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка для строительства двухэтажного здания с мансардой (с размещением магазина продовольственных товаров на первом этаже, кафе - на втором этаже, салона красоты с офисными помещениями - на мансардном этаже) с инженерными коммуникациями по ул. Панина, в районе дома N 93, по Ленинградскому проспекту, г. Ярославля, оформленный приложением N 2 к постановлению мэрии города Ярославля от 23.08.2011 N 2235.

Не согласившись с принятым решением, ответчик обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить и вынести по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Заявитель жалобы считает, что вывод суда о противоречии проекта территориальной застройки зоны общественного центра Северного планировочного района г. Ярославля генеральному плану города не соответствует материалам дела.

Общество отзыв на апелляционную жалобу не представило, его представитель в судебном заседании возразил против доводов ответчика, просил оставить апелляционную жалобу без удовлетворения.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 25.01.2011 Общество обратилось в комиссию департамента по управлению государственным имуществом Ярославской области по рассмотрению заявлений и согласованию предоставления земельных участков в г. Ярославле с заявлением о предоставлении земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта - двухэтажного здания с мансардой (с размещением магазина продовольственных товаров на первом этаже, кафе - на втором этаже, салона красоты с офисными помещениями - на мансардном этаже) с инженерными коммуникациями по ул. Панина, в районе дома N 93, по Ленинградскому проспекту г. Ярославля.

На заседании комиссии Правительства Ярославской области по рассмотрению заявлений и согласованию предоставления земельных участков в г.Ярославле (протокол N 88 от 31.03.2011) было принято решение о направлении обращения Общества в органы местного самоуправления о проведении мероприятий по выбору земельного участка (л.д. 9).

Постановлением мэра города Ярославля от 23.08.2011 N 2235 (л.д. 13) утверждена схема расположения земельного участка ориентировочной площадью 514 кв.м на кадастровом плане, оформлен акт о выборе земельного участка для строительства ( приложение 2).

Постановлением Правительства Ярославской области от 01.11.2011 N 843-п Обществу было отказано в размещении объекта, ввиду того, что испрашиваемый земельный участок расположен на территории в отношении которой решением исполнительного комитета Ярославского городского Совета депутатов трудящихся от 26.03.1980 N 215 утвержден проект детальной планировки зоны общественного центра северного планировочного района в г. Ярославле (л.д. 8).

Полагая, что данный отказ не соответствует закону и нарушает его права и интересы в сфере предпринимательской деятельности, заявитель обратился в Арбитражный суд Ярославской области с соответствующим заявлением, который удовлетворил заявленное требование.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании пункта 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно пункту 1 статьи 28 ЗК РФ земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены юридическим лицам в собственность или в аренду.

Предоставление земельных участков осуществляется в соответствии с определенной процедурой на основании решений исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции, предусмотренной статьями 9, 10 и 11 ЗК РФ.

Порядок предоставления юридическим лицам земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, урегулирован статьями 30, 31, 32 ЗК РФ.

Согласно ч. 2 ст. 31 ЗК РФ орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению соответствующего исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка с учетом, в том числе градостроительных условий использования соответствующей территории.

В силу п. 4 ст. 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее- ГСК РФ) одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

В соответствии с ч. 1 ст. 18 ГСК РФ к документам территориального планирования муниципальных образований, являющихся городскими поселениями, относятся генеральные планы городских округов. В силу ч. 3 ст. 23 ГСК РФ генеральный план городского округа должен содержать, в том числе, карту планируемого размещения объектов местного значения городского округа.

Согласно положениям ст.ст.30-31 ГСК РФ представительными органами местного самоуправления муниципальных образований утверждаются правила землепользования и застройки на территории данных муниципальных образований, которые включают в себя карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты, определяющие правовой режим земельных участков, расположенных в пределах соответствующих территориальных зон.

В соответствии с ч. 5 ст. 41 ГСК РФ к документации по планировке территории относятся: проект планировки территории, проект межевания территории и градостроительные планы земельных участков.

Таким образом, по смыслу приведенных выше положений ЗК РФ и ГСК РФ выбор и предоставление гражданину или юридическому лицу земельного участка для строительства объекта капитального строительства на территории городского округа должны осуществляться с учетом сведений, содержащихся в утвержденных в установленном порядке и действующих генеральном плане городского поселения, правилах землепользования и застройки городского поселения и в документации по планировке территории, в том числе в проекте планировки соответствующей территории, в пределах которой испрашивается земельный участок. При этом сведения, содержащиеся во всех перечисленных видах градостроительной документации, должны применительно к конкретному земельному участку учитываться не в отрыве друг от друга, а в комплексе.

Как следует из материалов дела, постановлением от 23.08.2011 N 2235 мэрии г. Ярославля, являющейся органом местного самоуправления г. Ярославля, уполномоченным на решение вопросов по выбору земельных участков для строительства, была утверждена схема расположения земельного участка на кадастровой карте территории ориентировочной площадью 514 кв.м из земель населенных пунктов по улице Панина (в районе дома N 93 по Ленинградскому проспекту г. Ярославля), испрашиваемого ООО "ЯРАВТО" для строительства двухэтажного здания с мансардой, и оформлен акт о выборе указанного земельного участка. Таким образом, принимая указанное постановление, мэрия г. Ярославля посчитала возможным с учетом имеющейся в отношении соответствующей территории города градостроительной документации разместить на ней объект капитального строительства, который предполагает построить общество.

Отказывая в соответствии с ч. 6 ст. 31 ЗК РФ ООО "ЯРАВТО" в принятии решения о размещении объекта капитального строительства на спорной территории по улице Панина в районе дома N 93 по Ленинградскому проспекту в г. Ярославле, правительство Ярославской области в постановлении от 01.11.2011 N 843-п сослалось на наличие в отношении указанной территории действующего проекта детальной планировки зоны общественного центра Северного планировочного района, утвержденного решением исполнительного комитета Ярославского городского совета депутатов трудящихся от 26.03.1980 N 215. Вместе с тем данная ссылка обоснованно признана арбитражным судом первой инстанции несостоятельной. Арбитражный апелляционный суд соглашается с указанным подходом арбитражного суда Ярославской области в связи со следующим.

В силу ст. 2 федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" утвержденная до введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная документация действует в части, не противоречащей Градостроительному кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, решение исполнительного комитета Ярославского городского совета депутатов трудящихся от 26.03.1980 N 215 "Об утверждении проекта детальной планировки зоны общественного центра Северного района г. Ярославля", на которое ссылается ответчик в обоснование оспариваемого постановления, принято до введения в действие действующего в настоящее время Градостроительного кодекса Российской Федерации 2004 года. В этой связи указанный проект детальной планировки может применяться на территории г. Ярославля лишь в части, не противоречащей ГСК РФ, в частности, положениям данного кодекса, определяющим требования к территориальному планированию и к соответствующей градостроительной документации.

В частности, по смыслу положений ст.ст. 18 и 23 ГСК РФ генеральный план городского округа является основным документом территориального планирования города, содержащим, в том числе Положение о территориальном планировании, включающее сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения городского округа, их основные характеристики и местоположение, параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального, регионального и местного значения. Согласно п. 1 ч. 1 ст. 26 ГСК РФ реализация генерального плана городского округа осуществляется посредством подготовки и утверждения документации по планировке территории, к числу которой согласно ч. 5 ст. 41 ГСК РФ относятся и проекты планировки территории, в соответствии с генеральным планом.

Таким образом, системное толкование приведенных выше норм ГСК РФ позволяет сделать вывод о том, что проект планировки территории должен утверждаться на основе и во исполнение генерального плана городского округа и не может ему противоречить. Как следует из материалов дела генеральный план г. Ярославля утвержден решением муниципалитета города Ярославля от 06.04.2006 N 226, то есть после принятия исполнительным комитетом Ярославского городского совета депутатов трудящихся решения от 26.03.1980 N 215 "Об утверждении проекта детальной планировки зоны общественного центра Северного района г. Ярославля" и после введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации 2004 г. В силу п. 1.8 Генерального плана города на основе содержащихся в нем проектных решений предусмотрена разработка документации по планировке территории. Таким образом, Генеральный план города предусматривает с момента его утверждения разработку и реализацию новой документации по планировке территории города, основанной на содержащихся в нем проектных решениях. В этой связи утвержденные до введения в действие Генерального плана г. Ярославля от 06.04.2006 проекты планировки территорий, в том числе проект детальной планировки зоны общественного центра Северного района г. Ярославля, утвержденный решением исполнительного комитета Ярославского городского совета депутатов трудящихся от 26.03.1980 N 215, разработанные на основе ранее действовавшего генерального плана города, не подлежат применению как не основанные на проектных решениях, содержащихся в указанном генеральном плане.

Согласно схеме функционального зонирования, находящейся в составе Генерального плана г. Ярославля, территория, расположенная на пересечении улицы Панина и Ленинградского проспекта (в районе дома N 93 по Ленинградскому проспекту) размещается в общественно-деловой зоне. В силу ч.5 ст. 35 ГСК РФ общественно-деловые зоны предназначены для размещения, в том числе, объектов торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения.

Как видно из материалов дела ООО "ЯРАВТО" обратилось 25.01.2011 в комиссию департамента по управлению государственным имуществом Ярославской области по рассмотрению заявлений и согласованию предоставления земельных участков в г. Ярославле с заявлением о предоставлении в границах указанной выше территории земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта - двухэтажного здания с мансардой (с размещением магазина продовольственных товаров на первом этаже, кафе - на втором этаже, салона красоты с офисными помещениями - на мансардном этаже) с инженерными коммуникациями. Таким образом, размещение на названной территории перечисленных объектов, относящихся к объектам торговли, общественного питания и бытового обслуживания не противоречит функциональному назначению данной территории и согласуется с Генеральным планом г. Ярославля. В этой связи не противоречит названным выше положениям ГСК РФ, ч. 2 ст. 31 ЗК РФ и Генеральному плану г. Ярославля и постановление мэрии г. Ярославля от 23.08.2011 N 2235 "Об утверждении схемы расположения и оформлении акта о выборе земельного участка для строительства по ул. Панина (в районе дома 93 по Ленинградскому проспекту).

При указанных выше обстоятельствах Правительство Ярославской области в силу ч. 6 ст.31 ЗК РФ обязано было на основе постановления мэрии г. Ярославля от 23.08.2011 N 2235 принять решение о предварительном согласовании места размещения объекта и утвердить акт о выборе земельного участка, оформленный названным постановлением. Правовых оснований для принятия ответчиком решения об отказе ООО "ЯРАВТО" в размещении объекта капитального строительства на указанном выше земельном участке не имелось.

Содержащиеся в апелляционной жалобе доводы Правительства об отсутствии в отношении спорной территории утвержденного на основании Генерального плана г. Ярославля новой документации по планировке территории, в связи с чем, по его мнению, подлежит применению проект детальной планировки от 26.03.1980 и о неприменении судом первой инстанции ч. 11 ст. 30 ЗК РФ являются несостоятельными. Как было указано выше, утвержденный 06.04.2006 Генеральный план г. Ярославля предусматривает подготовку на его основе новой документации по планировке территории, в связи с чем ранее утвержденная документация по планировке территории не подлежит применению как не основанная на генеральном плане. В то же время отсутствие нового утвержденного проекта планировки спорной территории не препятствует уполномоченным органам местного самоуправления и органам государственной власти принимать решения о предварительном согласовании мест размещения на этой территории объектов капитального строительства в порядке, предусмотренном ст. 31 ЗК РФ. Норма части 11 ст. 30 ЗК РФ в данном случае применению не подлежит в связи с отсутствием проекта планировки территории, разработанного на основе действующего Генерального плана г. Ярославля.

С учетом вышеизложенного, оспариваемое постановление правительства Ярославской области от 01.11.2011 N 843-п, основанное на указанном проекте детальной планировки от 26.03.1980, не соответствует положениям ст.ст. 18, 23, 26, 41 ГСК РФ в их системном толковании, ст. 2 федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", ст. 31 ЗК РФ и при этом незаконно создает ООО "ЯРАВТО" препятствия в осуществлении предпринимательской деятельности, в связи с чем обоснованно признано арбитражным судом первой инстанции недействительным. В этой связи решение Арбитражного суда Ярославской области от 22.03.2012 по делу N А82-16773/2011 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Правительство освобождено от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 22.03.2012 по делу N А82-16773/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу правительства Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

Г.Г. Ившина А.В. Караваева