Заключение на проект федерального закона N 284073-4 "О специальном техническом регламенте о соках и соковой продукции" (не действует)

Заключение
Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 19 июня 2007 г. N вн2.2-1/2525
по проекту федерального закона N 284073-4 "О специальном техническом регламенте о соках и соковой продукции", внесенному депутатами Государственной Думы П.Б. Шелищем, В.Р. Мединским, Г.В. Куликом, Н.И. Сапожниковым, А.А. Агеевым
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Изучив повторно названный проект федерального закона (далее - законопроект), Правовое управление сообщает следующее. В связи с содержанием законопроекта прежде всего обращаем внимание, что законодательные акты должны отличаться достаточно высокой степенью обобщенности конкретных нормативных предписаний, не будучи при этом излишне детальными и подробными. Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на законодательном уровне. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов. Подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью и значительно меньшей формальностью. Далеко не любая техническая норма производственно-технологического характера может становиться именно нормой закона.

Законодательный акт должен иметь унифицированную структуру, содержать стандартизованные законодательные формулы, способы их изложения и построения. Предлагаемый законопроект содержит такие нестандартные конструкции, как различные схемы, таблицы и т.д., которые не укладываются в общепринятую структуру статей закона - статья закона может делиться на части, части статьи - на пункты, пункты части статьи - на подпункты, которые в свою очередь могут делиться на абзацы. Основная идея правил законодательной техники - создание наилучших условий и максимальных удобств для пользования и правильного применения законов, легкой их обозримости, компактности, в связи с чем законодательный акт должен оформляться с соблюдением строгих правил законодательной техники. При закреплении в законе технической нормы ее необходимо формулировать именно как норму права, рассчитанную на регулирование обобщенных, видовых общественных отношений. Она должна быть изложена как общее правило и не содержать конкретных технических и технологических показателей. Между тем, нормативные параметры законотворчества обязательны и их нельзя рассматривать как второстепенные, поскольку иначе стирается грань между законодательным и иным нормативным актом, исчезает содержательный критерий предмета закона, а именно стабильность и значимость регулируемых на законодательном уровне отношений.

При включении в законодательный акт столь конкретных технических позиций и показателей допускается искусственное расширение объема законодательной компетенции за счет предметов ведения органов исполнительной власти.

Исходя из вышеизложенного полагаем, что те положения законопроекта, которые невозможно изложить в стандартной форме статьи законодательного акта, должны быть исключены из текста законопроекта и урегулированы на ином (подзаконном) уровне, либо переформулированы соответствующим образом, чтобы они полностью соответствовали общеустановленной структуре статьи федерального закона.

Что касается конкретных положений законопроекта, то они, прежде всего, не учитывают положения Федерального закона от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (в редакции Федерального закона от 1 мая 2007 года N 65-ФЗ) (далее - Федеральный закон "О техническом регулировании").

Представленным законопроектом предлагается принять названный специальный технический регламент.

В этой связи следует отметить, что Федеральным законом от 1 мая 2007 года N 65-ФЗ признана утратившей силу статья 8 Федерального закона "О техническом регулировании", которая предусматривала деление технических регламентов на общие и специальные. Поэтому наименование законопроекта нуждается в уточнении.

Обращаем также внимание, что согласно новым положениям пункта 1 статьи 9 Федерального закона "О техническом регулировании" в числе первоочередных технических регламентов, принятие которых предусмотрено до 1 января 2010 года, названы технические регламенты: о безопасности пищевых продуктов; о безопасности упаковки.

Следует отметить, что положения законопроекта, устанавливающие правила и методы исследований (испытаний) и измерений, а также правила отбора образцов для проведения исследований (испытаний) и измерений, должны устанавливаться Правительством Российской Федерации (пункт 11 статьи 7 Федерального закона N 184-ФЗ).

Полагаем, что в целом содержание законопроекта нуждается в дополнительной проработке с учетом положений Федерального закона "О техническом регулировании". При этом необходимо иметь в виду, что новыми положениями Федерального закона "О техническом регулировании" уточнен предмет его регулирования (см. изменения в статью 1 и другие), в который входят отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

Сфера применения предлагаемого законопроектом федерального закона (статья 1) требует, на наш взгляд, дополнительной проработки. Так, в части 2 статьи 1 законопроекта предусмотрено, что настоящий Федеральный закон устанавливает исчерпывающие специальные требования к безопасности соковой продукции, добросовестной производственной практике, хранению, реализации и утилизации, что не корреспондируется с другими положениями законопроекта. Например, положения статьи 10 законопроекта говорят лишь о предоставлении изготовителю права устанавливать условия хранения и транспортирования соковой продукции, а положения статьи 12 законопроекта посвящены вопросам утилизации соковой продукции, где речь идет о том, что утилизация соковой продукции осуществляется в соответствии с добросовестной производственной практикой. При этом в статье 6 законопроекта, посвященной вопросам добросовестной производственной практики, предусмотрено только то, что проводится надлежащая утилизация продукции, тары, промышленной упаковки. Установление же обязательных требований к реализации соковой продукции законопроектом не предусмотрено. В то же время, законопроектом устанавливаются требования к маркировке соковой продукции (статья 9), однако в статье 1 законопроекта, определяющей сферу применения предлагаемого законопроектом федерального закона, это не предусмотрено. При дополнительной проработке указанных положений законопроекта следует иметь в виду и положения пункта 3 статьи 7 Федерального закона N 184-ФЗ, согласно которым технический регламент должен содержать перечень и (или) описание объектов технического регулирования, требования к этим объектам и правила их идентификации в целях применения технического регламента. Технический регламент должен содержать правила и формы оценки соответствия (в том числе в техническом регламенте могут содержаться схемы подтверждения соответствия, порядок продления срока действия выданного сертификата соответствия), определяемые с учетом степени риска, предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования и (или) требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения. Не включенные в технический регламент требования к объектам технического регулирования не могут носить обязательный характер. Кроме того, в тексте законопроекта используются такие понятия, как "оборот", "автоматизированная торговля", "место непосредственного употребления", "добросовестная производственная практика", "оценка подлинности", "потребительская тара", "потребительская упаковка", "транспортная тара", определения которых законопроектом не даны, что также затрудняет определение предмета регулирования представленного законопроекта.

Положения части 3 статьи 1 законопроекта предусматривают, что "при применении настоящего Федерального закона должны учитываться требования федеральных законов, устанавливающих общие требования к пищевым продуктам по безопасности, маркировке, единству измерений", что не согласуется с положениями пункта 3 статьи 7 Федерального закона N 184-ФЗ, согласно которым требования к продукции, маркировке устанавливаются техническим регламентом, а не включенные в технические регламенты требования не могут носить обязательный характер.

Положения статьи 10 законопроекта об установлении изготовителем срока годности не являются предметом регулирования технического регламента, поскольку указанные вопросы не относятся к обязательным требованиям, которые должны устанавливаться техническим регламентом (смотри статью 7 Федерального закона N 184-ФЗ). В статьях 13 и 16 законопроекта слова "ответственном за надзор в сфере безопасности пищевых продуктов" необходимо заменить словами "осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей" (смотри постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года N 322 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека"), а в статье 13 законопроекта слова "надзорный орган" - словами "указанный орган".

В части 2 статьи 12 законопроекта необходимо сделать ссылку не на статью 16 законопроекта, а на статью 17 законопроекта, в которой регулируется вопрос о принудительном отзыве продукции.

Статья 17 законопроекта предусматривает полномочия федеральных органов исполнительной власти приостанавливать производство и деятельность организаций. В настоящее время контроль за безопасностью пищевых продуктов, к которым относятся соки и соковая продукция, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 2 января 2000 года N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов". Данным Федеральным законом определены федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие указанный контроль, к полномочиям которых не отнесено приостановление производства и деятельности организаций. Таким образом, реализация приведенных выше положений законопроекта предполагает наделение указанных федеральных органов исполнительной власти дополнительными полномочиями, что может быть сопряжено с необходимостью расширения штатов этих органов. Учитывая, что финансирование обеспечения функционирования федеральных органов исполнительной власти осуществляется из средств федерального бюджета, полагаем, что наделение федеральных органов исполнительной власти дополнительными полномочиями по приостановлению производства и деятельности организаций, занимающихся производством и реализацией соков и соковой продукции, может привести к расходам из федерального бюджета.

Учитывая вышеизложенное, полагаем необходимым в финансово-экономическом обосновании законопроекта привести расчет расходов, необходимых для его реализации, что будет соответствовать пункту "г" части первой статьи 105 Регламента Государственной Думы, и получить на законопроект в соответствии со статьей 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации заключение Правительства Российской Федерации.

Положения статьи 17 законопроекта, предоставляющие право федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществлять принудительный отзыв продукции, не согласуются с положениями статьи 40 Федерального закона N 184-ФЗ, согласно которым принудительный отзыв продукции осуществляется в судебном порядке по иску органа государственного контроля (надзора) и только в предусмотренных статьей 40 Федерального закона N 184-ФЗ случаях.

Статья 17 законопроекта предусматривает, что в случае выявления несоответствия продукции требованиям настоящего Федерального закона федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации приостанавливают производство и деятельность организации. В этой связи обращаем внимание, что согласно статье 27.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях временный запрет деятельности осуществляется должностным лицом, уполномоченным в соответствии со статьей 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях составлять протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности, в исключительных случаях на срок до рассмотрения дела судом.

В части 4 статьи 18 законопроекта слова "нормативно-правовыми документами" необходимо заменить словами "нормативными правовыми актами".

Кроме того, полагаем необходимым отметить, что законопроект направлен на предотвращение причинения вреда, в том числе окружающей среде, а оценить предусмотренные в законопроекте для этого средства, на наш взгляд, возможно с помощью государственной экологической экспертизы (статья 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе").

Обращаем внимание, что законопроект содержит большое количество специальных терминов (например, "физиологические функциональные ингредиенты" - статья 7), имеющих узкопрофессиональный характер, что потребует для оценки их содержания и правильности выбора специальных знаний в соответствующей области науки и техники.

Законопроект нуждается также в существенной юридико-технической доработке.

Приложение: на 6 листах.

Начальник управления

Г.П. Ивлиев