Приложение 1. Концепция управления бюджетными ресурсами г. Москвы

Приложение 1
к постановлению Правительства Москвы
от 7 декабря 1999 г. N 1122

Концепция
управления бюджетными ресурсами города Москвы

Организация системы управления бюджетными ресурсами города Москвы является одним из ключевых направлений социально-экономической политики правительства Москвы по обеспечению стабильного функционирования всех городских систем и их дальнейшего развития в интересах жителей столицы.

Формирование рыночных отношений диктует необходимость совершенствования сложившейся системы организации и управления финансовыми ресурсами города на стадии формирования и исполнения бюджета города Москвы.

Построение бюджетных отношений как важнейшего элемента финансовой системы города базируется на принципах функционирования единого бюджета города Москвы и положений Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Настоящая концепция определяет цели и задачи, а также схему организации управления бюджетными ресурсами города.

1. Цели и задачи управления бюджетными ресурсами города

Основной целью концепции является повышение эффективности использования государственных финансовых ресурсов города Москвы за счет решения следующих задач:

- формирование бюджетно-финансовой политики на основе перспективных и краткосрочных прогнозов социально-экономического развития, укрупненных минимальных стандартов по оказанию государственных и муниципальных услуг и сбалансированности городских программ с реальными финансовыми ресурсами;

- совершенствование системы исполнения бюджета с учетом максимальной мобилизации финансового потенциала города и обеспечения целевой направленности использования бюджетных средств;

- формирование целостной системы предварительного, текущего и последующего контроля на всех этапах использования денежных средств.

Реализация указанных задач обеспечивается путем:

- совершенствования законодательной и нормативной базы организации бюджетного процесса;

- консолидации финансовых ресурсов в составе единого бюджета города Москвы;

- концентрации финансовых потоков за счет сокращения многоступенчатости прохождения денежных средств по бюджетным счетам распорядителей бюджетных средств до конечных получателей;

- централизованного управления финансовыми ресурсами на основе казначейского метода исполнения бюджета и использования кредитно-финансовой системы города за счет мобилизации всех доходов на счетах казначейства и финансирования расходов с этих счетов;

- регламентации полномочий участников бюджетного процесса и усиления их взаимодействия при составлении и исполнении бюджета;

- внедрения автоматизированных технологий управления государственными финансовыми ресурсами города Москвы и формирования единой системы информационного обеспечения бюджетного процесса.

2. Организация бюджетного процесса в городе Москве

2.1. Бюджетный процесс в городе Москве - регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти города по составлению и рассмотрению проекта бюджета, утверждению и исполнению бюджета, а также по контролю за его исполнением.

2.2. Участниками бюджетного процесса являются:

- мэр города Москвы;

- Московская городская Дума;

- правительство Москвы;

- отраслевые и территориальные органы исполнительной власти (префекты административных округов, департаменты, комитеты и управления);

- органы власти районов города Москвы;

- финансовые органы города Москвы, в том числе система органов Московского городского казначейства;

- территориальные налоговые органы и иные органы, уполномоченные осуществлять мобилизацию доходов;

- учреждения финансово-кредитной системы города Москвы;

- получатели бюджетных средств (бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств).

2.3. Порядок организации процесса составления проекта бюджета и участие в нем органов исполнительной власти определяется мэром Москвы. Непосредственное составление проекта бюджета возлагается на финансовые органы города Москвы.

Составление проекта бюджета базируется на:

- действующем на момент разработки проекта налоговом законодательстве;

- нормативах отчислений от регулирующих федеральных налогов;

- нормативах финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг;

- прогнозе социально-экономического развития города;

- основных направлениях бюджетной и налоговой политики;

- основных направлениях сводного финансового баланса на очередной финансовый год;

- перспективном финансовом плане (на три последующих года), содержащим данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансировании основных расходов бюджета.

Проект бюджета формируется на основании расчетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств о прогнозируемых объемах государственных и муниципальных услуг с учетом достижения минимальных социальных стандартов и установленных нормативов финансовых затрат по их предоставлению, а также расходов на финансирование целевых программ и городского заказа.

2.4. Порядок рассмотрения проекта и утверждения бюджета определяется законом города Москвы.

2.5. Бюджет города Москвы исполняется на основе казначейского метода по принципу единства кассы.

Исполнение доходов осуществляется путем зачисления всех причитающихся бюджету средств на счета Департамента финансов, открытые Главным Управлением Центрального Банка Российской Федерации по г.Москве (далее ГУ ЦБ Российской Федерации по г.Москве).

Исполнение расходов осуществляется на основании утвержденной росписи и лимитов бюджетных обязательств с отражением операций на лицевых счетах главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, открытых в казначейских органах.

Финансирование расходов производится с бюджетных счетов казначейства на основании распоряжений главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств об оплате принятых обязательств.

2.6. Доходные счета бюджета города Москвы открываются в подразделениях Главного Управления Центрального банка Российской Федерации по г.Москве. В период перехода на казначейскую систему исполнения бюджетные счета функционируют в финансово-кредитных учреждениях, перечень которых утверждается правительством города Москвы.

Финансово-кредитные учреждения, уполномоченные на обслуживание счетов по исполнению бюджета города Москвы, обеспечивают оперативное представление информации об операциях, совершенных по указанным счетам по разделам бюджетной классификации, остатках средств на бюджетных счетах распорядителей бюджетных средств и несут ответственность за исполнение поручений на перечисление денежных средств.

2.7. Бюджетный учет организуется органом, исполняющим бюджет, в соответствии с действующими законодательными и нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Участники бюджетного процесса (главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств, а также казначейство и финансово-кредитные организации, выполняющие операции со средствами бюджета) обеспечивают ведение бюджетного учета и представление установленной отчетности об исполнении бюджета.

Департамент финансов г.Москвы как орган, ответственный за исполнение бюджета, составляет сводный отчет об исполнении бюджета города Москвы, порядок составления и сроки представления которого определяются соответствующими законодательными и нормативными правовыми актами.

2.8. Финансовый контроль осуществляется специальными органами, уполномоченными органами власти Москвы в целях рационального и целевого использования бюджетных средств на всех стадиях бюджетного процесса.

Органы финансового контроля, их полномочия и порядок осуществления контроля со стороны законодательного органа власти определяется Московской городской Думой.

Реализация полномочий исполнительной власти города Москвы в области финансового контроля осуществляется путем координации деятельности уполномоченных контрольных органов и в целях обеспечения полноты и преемственности контрольных операций по каждому этапу формирования и использования бюджетных ресурсов.

3. Полномочия и функции участников бюджетного процесса при составлении и исполнении бюджета

3.1. Отраслевые и территориальные органы исполнительной власти в зависимости от переданных им полномочий по распоряжению бюджетными средствами подразделяются на:

- главных распорядителей бюджетных средств - органы исполнительной власти города Москвы, имеющие право распределять средства бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств в пределах утвержденного бюджета;

- распорядителей бюджетных средств - органы исполнительной власти города Москвы, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств в пределах росписи расходов, утвержденной полномочным органом.

Перечень главных распорядителей бюджетных средств определяется ведомственной бюджетной классификацией, утверждаемой правительством Москвы.

Состав распорядителей бюджетных средств определяется руководителем комплекса городского управления или префектом административного округа.

3.2. Главный распорядитель бюджетных средств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств:

- разрабатывает предложения (заявки) к проекту бюджета и целевым отраслевым программам, предлагаемым к финансированию из бюджета;

- составляет бюджетную роспись расходов утвержденного бюджета в разрезе бюджетной классификации и распорядителей бюджетных средств с поквартальным распределением;

- утверждает сметы доходов и расходов распорядителей и получателей бюджетных средств;

- разрабатывает лимиты бюджетных обязательств на очередной месяц по распорядителям и получателям бюджетных средств;

- осуществляет корректировку бюджетных показателей в рамках своих полномочий;

- формирует городской заказ и производит конкурсный отбор заказчиков и (или) подрядчиков (поставщиков) на его выполнение;

- осуществляет контроль за целевым использованием бюджетных средств, а также за выполнением городского заказа по срокам, объемам и стоимости, дает разрешение на их оплату, несет ответственность за сбалансированность городского заказа с лимитами бюджетных обязательств;

- обеспечивает проверку достоверности объемов работ (услуг) и товарных поставок, предъявляемых к оплате;

- составляет сводный отчет об исполнении бюджета в части использования бюджетных средств;

- может выполнять функции распорядителя и получателя бюджетных средств в соответствии с его полномочиями;

- несет ответственность за выполнение своих функций, а также соблюдение нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг при планировании и финансировании расходов и эффективное использование бюджетных средств.

3.3. Распорядитель бюджетных средств по подведомственным получателям бюджетных средств:

- участвует в формировании предложений к проекту бюджета и целевых бюджетных программ, предлагаемых к финансированию из бюджета;

- составляет бюджетную роспись расходов утвержденного бюджета в разрезе бюджетной классификации и получателей бюджетных средств с поквартальным распределением лимитов, определенных главным распорядителем бюджетных средств;

- утверждает сметы доходов и расходов по подведомственным получателям бюджетных средств;

- формирует предложения по лимитам бюджетных обязательств на месяц с учетом приоритетности финансируемых расходов и обеспечения ресурсами защищенных статей;

- осуществляет корректировку бюджетных показателей в рамках своих полномочий;

- осуществляет функции заказчика по выполнению городского заказа;

- обеспечивает проверку достоверности объемов работ (услуг) и товарных поставок, предъявляемых к оплате;

- несет ответственность за сбалансированность городского заказа и смет подведомственных получателей бюджетных средств с лимитами бюджетных обязательств;

- составляет отчет об исполнении бюджета в части использованных бюджетных средств;

- может выполнять функции получателя бюджетных средств в соответствии с установленными полномочиями;

- несет ответственность за выполнение своих функций, а также соблюдение нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг при планировании и финансировании расходов и эффективное использование бюджетных средств.

3.4. Получатель бюджетных средств (бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия или иные организации, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью):

- представляет бюджетную заявку на очередной финансовый год;

- составляет смету доходов и расходов в пределах лимитов бюджетных средств, определенных главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств;

- представляет предложение по лимитам бюджетных обязательств на очередной месяц с учетом полного обеспечения ресурсами защищенных статей и приоритетности финансирования расходов;

- заключает договоры на выполнение работ (услуг) и поставку материальных ценностей в пределах лимитов бюджетных обязательств и утвержденной сметы;

- осуществляет контроль за выполнением договоров и соответствием выполненных объемов работ (услуг) и товарных поставок, предъявленных к оплате, и дает разрешение на их оплату;

- представляет предложения о корректировке смет доходов и расходов и лимитов бюджетных обязательств в пределах своих полномочий;

- представляет отчет о выполнении бюджета и сметы доходов и расходов.

3.5. Органы власти районов города Москвы осуществляют функции распорядителя и получателя бюджетных средств в части средств целевого бюджетного фонда развития территорий в соответствии с бюджетной росписью и предоставленными им полномочиями.

4. Информационное обеспечение процесса составления и исполнения бюджета

Информационное обеспечение процесса составления и исполнения бюджета базируется на создании автоматизированных технологий управления и контроля бюджетными средствами с учетом создания единого правового, методологического и информационного пространства участников бюджетного процесса на основе единой информационной и телекоммуникационной системы.

Указанная система призвана обеспечить взаимодействие всех участников бюджетного процесса по:

- повышению уровня долгосрочного и краткосрочного прогнозирования;

- формированию бюджетных показателей;

- централизованному управлению финансовыми ресурсами;

- осуществлению бюджетных расходов и платежей в пределах фактически поступивших денежных средств;

- контролю за выполнением лимита бюджетных обязательств на всех уровнях бюджетной системы;

- составлению отчетности об исполнении бюджета.

5. Этапы реализации концепции

Реализация основных направлений Концепции управления бюджетными ресурсами призвана обеспечить сохранение преемственности существующих принципов организации бюджетного процесса в городе Москве и поэтапное внедрение положений, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Последовательность перехода определяется количеством получателей бюджетных средств, объединенных по отраслевому и территориальному признакам, и необходимостью бесперебойного функционирования городских систем.

На первом этапе предусматривается:

- формирование нормативно-правовой основы для внедрения положений Бюджетного кодекса Российской Федерации;

- формирование органов по казначейскому методу исполнения бюджета;

- отработка технологии казначейского метода исполнения доходов бюджета и целевых бюджетных фондов;

- зачисление всех поступающих доходов на счета органа, исполняющего бюджет, с одновременным закрытием всех бюджетных счетов по аккумуляции доходов органов исполнительной власти города Москвы;

- консолидация в бюджете средств внебюджетных фондов и создание на их основе целевых бюджетных фондов, обеспечивающих сохранение целевого использования финансовых ресурсов;

- перевод бюджетных счетов организаций и учреждений в банки, уполномоченные обслуживать счета казначейства;

- отработка технологии и регламента взаимодействия казначейского метода финансирования расходов бюджета с поэтапным открытием лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств в подразделениях казначейства в разрезе отдельных отраслевых и территориальных органов управления;

- обучение персонала финансовых органов и других участников бюджетного процесса технологии казначейского метода исполнения бюджета;

- формирование и утверждение проекта бюджета города Москвы на 2001 год с учетом положений Бюджетного кодекса Российской Федерации;

- внедрение системы планирования лимитов бюджетных обязательств (графиков финансирования) в пределах прогнозируемых ресурсов по месяцам, декадам и пятидневкам;

- подготовка концепции автоматизированной системы составления и исполнения бюджета;

На втором этапе предусматривается:

- завершение формирования нормативно-правовой базы по составлению и исполнению бюджета с учетом положений Бюджетного кодекса Российской Федерации;

- развитие системы органов казначейского исполнения бюджета;

- разработка автоматизированной системы управления бюджетным процессом;

- утверждение и введение в действие нормативных и методических документов, а также тиражирование технологии казначейского исполнения бюджета в организациях и бюджетных учреждениях;

- перевод на казначейский метод финансирования расходов всех распорядителей и получателей бюджетных средств;

- введение графиков ежедневного планирования поступления доходов и финансирования расходов с составлением ежедневных плановых и отчетных балансов;

- реализация отдельных элементов учета обязательств (договоров и контрактов) получателей бюджетных средств по финансированию городских заказов и программ;

- внедрение системы централизованного управления денежными средствами на счетах бюджета города Москвы, включая счета всех бюджетополучателей.

В результате завершения работы на втором этапе:

- полностью формируется система органов казначейского исполнения бюджета;

- внедряется автоматизированная система управления бюджетным процессом с подключением к ней всех участников бюджетного процесса;

- открываются лицевые счета всех получателей бюджетных средств с одновременным закрытием бюджетных счетов и счетов бюджетных учреждений от предпринимательской деятельности;

- вводится система полного учета бюджетных обязательств (договоров и контрактов) получателей бюджетных средств по финансированию городских заказов и программ.