Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 августа 2012 г. N 14АП-5515/12

г. Вологда

20 августа 2012 г.

Дело N А44-2827/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 16 августа 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 августа 2012 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Смирнова В.И., судей Осокиной Н.Н. и Чельцовой Н.С.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Левинской А.С.,

при участии от областного бюджетного учреждения "Новгородская областная ветеринарная станция" и областного бюджетного учреждения "Новгородская городская ветеринарная станция" Ильницкой Ю.Ю. по доверенностям от 10.01.2012, от Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области Фетисова Г.В. по доверенности от 12.01.2012, от закрытого акционерного общества "Тандер" Николаевой С.Г. по доверенности от 15.11.2011, от Комитета ветеринарии Новгородской области Клыкова В.В. по доверенности от 01.02.2012,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы видео-конференц-связи при содействии Арбитражного суда Новгородской области апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области на решение Арбитражного суда Новгородской области от 18 мая 2012 года по делу N А44-2827/2012 (судья Ларина И.Г.),

установил:

областное бюджетное учреждение "Новгородская областная ветеринарная станция" (ОГРН 1035300304050, ИНН 5321095282, Великий Новгород; далее - областная ветстанция, обл.ветстанция) обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области (ОГРН 1025300795552, ИНН 5321047553, Великий Новгород; далее - УФАС, управление) о признании недействительными решения и предписания от 21.12.2011, при участии третьих лиц: закрытого акционерного общества "Тандер" (ОГРН 1022301598549, ИНН 2310031475, Великий Новгород; далее - ЗАО "Тандер", общество), областного бюджетного учреждения "Новгородская городская ветеринарная станция" (Великий Новгород; далее - городская ветстанция, гор.ветстанция), Комитета ветеринарии Новгородской области (ОГРН 1025300796916, ИНН 5321046800173000, Великий Новгород; далее - комитет).

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 18 мая 2012 года требования областной ветстанции удовлетворены: оспариваемые решение и предписание УФАС признаны незаконными.

Управление с данным судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Новгородской области от 18 мая 2012 года отменить, по делу принять новый судебный акт. В обоснование жалобы ссылается на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, поскольку представление адресовано надлежащей организации, в материалах дела имеются доказательства понуждения общества к заключению договора с обл.ветстанцией в целях проставления на ветеринарных свидетельствах отметки о дате и номере разрешения.

Областная ветстанция, городская ветстанция, комитет в своих отзывах отклонили доводы жалобы, просили оспариваемое решение суда первой инстанции оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Представитель ЗАО "Тандер" отзыва на апелляционную жалобу не представил, однако в судебном заседании поддержал позицию УФАС.

В судебном заседании апелляционной инстанции представители сторон поддержали доводы жалобы и отзыва.

Заслушав объяснения представителей сторон и третьих лиц, исследовав представленные доказательства, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как видно из материалов дела, в связи с поступлением заявления ЗАО "Тандер" от 01.07.2011 N 44 о необоснованном воспрепятствовании законной деятельности общества по закупке, хранению и транспортировке продуктов животноводства для сети магазинов "Магнит", а также о навязывании обществу договора с областной ветстанцией на оказание платных услуг по выдаче разрешений при перевозке грузов между субъектами Российской Федерации УФАС возбуждено дело N 65 в отношении областной ветстанции по признакам нарушений, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 15 Федерального закона 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

Комиссией управления по рассмотрению дела N 65 о нарушении антимонопольного законодательства 21.12.2011 вынесено решение, которым действия областной ветстанции признаны нарушающими пункты 2, 3 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Также в адрес областной ветстанции управлением выдано предписание от 21.12.2011 N 26 о прекращении нарушения, которым заявителю предложено прекратить нарушение пунктов 2, 3 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, а именно прекратить обуславливать выдачу разрешений на перевозку грузов между субъектами Российской Федерации обязательным заключением хозяйствующими субъектами, осуществляющими такие перевозки, договоров на оказание платных услуг по проведению подготовительной работы для получения такого разрешения.

Не согласившись с такими решением и предписанием УФАС, областная ветстанция обратилась в суд с заявлением о признании их недействительными.

Судом первой инстанции принято решение об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Апелляционная инстанция находит такой судебный акт законным и обоснованным, поскольку доводы жалобы не подтверждаются материалами дела по следующим основаниям.

Из части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) следует, что для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

На основании части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 названного Кодекса обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами оспариваемых актов, решений, возлагается на соответствующие органы.

Полномочия управления на вынесение решения и предписания при выявлении нарушений антимонопольного законодательства предусмотрены статьями 23, 39, 41 Закона N 135-ФЗ.

Согласно пунктам 2, 3 части 1 статьи 15 названного Закона запрещается наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

Выдача ветеринарных сопроводительных документов регламентируется Правилами организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов, утвержденными приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 16.11.2006 N 422 (далее - Правила N 422).

Данные Правила устанавливают порядок организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов и являются обязательными для исполнения должностными лицами, уполномоченными осуществлять оформление и выдачу ветеринарных сопроводительных документов, юридическими лицами любой организационно-правовой формы и гражданами, занятыми содержанием, ловлей, добычей животных (в том числе птиц, рыб (других гидробионтов), пчел), а также производством, заготовкой, переработкой, перевозкой, хранением и реализацией продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок.

Согласно пункту 1.3 Правил партии грузов, перечисленных в приложении N 19 к настоящим Правилам, должны сопровождаться ветеринарными свидетельствами форм N 1, 2, 3 (приложения N 1 - 3) - при перевозке грузов за пределы района (города) по территории Российской Федерации.

На основании пункта 1.4 ветеринарные сопроводительные документы оформляют и выдают органы и учреждения, входящие в систему Государственной ветеринарной службы Российской Федерации.

Пунктом 2.4 Правил N 422 установлено, что при перевозке грузов между субъектами Российской Федерации в графе "Особые отметки" ветеринарного свидетельства указывают номер и дату разрешения руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области ветеринарии, а также номер ветеринарного сопроводительного документа, в сопровождении которого груз поступил на хранение.

Система государственной ветеринарной службы в соответствии с пунктов 2 статьи 5 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" (далее - Закон N 4979-1) включает в себя в субъектах Российской Федерации уполномоченные в области ветеринарии органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения.

В статье 3 Закона N 4979-1 предусмотрены полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области ветеринарии. При этом к полномочиям субъекта Российской Федерации в области ветеринарии относятся решение вопросов в области ветеринарии, как прямо поименованных в данной статье, так и иных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации. Вопросы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов на платной основе к исключительному ведению Российской Федерации не относятся.

В соответствии с Перечнем платных и бесплатных услуг, оказываемых бюджетными организациями и учреждениями Государственной ветеринарной службы Российской Федерации, утвержденным Министерством сельского хозяйства Российской Федерации 20.01.1992 под N 2-27-145, выдача ветеринарных сопроводительных документов (ветсвидетельств, справок, паспортов и регистрационных удостоверений) отнесена к платным ветеринарным услугам.

На территории Новгородской области действуют Комитет по ветеринарии как уполномоченный орган исполнительной власти и учрежденные им бюджетные учреждения - областная, городские и районные ветстанции.

Из материалов дела следует, что разрешения ЗАО "Тандер" выдаются за плату областным бюджетным учреждением "Новгородская городская ветеринарная станция" на основании договора возмездного оказания услуг от 23.03.2011 N 73/2, в то время как сами ветеринарные свидетельства непосредственно выдаются городской ветеринарной станцией на основании отдельного договора с обществом и уже имеют в графе "Особые отметки" номер и дату соответствующего разрешения.

Одновременно с принятием оспариваемых в рамках настоящего дела решения и предписания комиссией УФАС по рассмотрению дела N 50 о нарушении антимонопольного законодательства 07.11.2011 вынесено решение, которым в действиях комитета признано нарушение части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в неправомерном наделении комитетом своего подведомственного учреждения функциями и правами органа исполнительной власти. В его адрес вынесено предписание N 22 от той же даты о прекращении нарушения, которым комитету предписано осуществлять выдачу разрешений на перевозку грузов между субъектами Российской Федерации, в том числе проведение необходимых мероприятий по подготовке, оформлению и учету разрешений, непосредственно.

Вступившим в силу 11.07.2012 решением Арбитражного суда Новгородской области от 03.05.2012 по делу N А44-1234/2012 удовлетворены требования Комитета ветеринарии Новгородской области: решение УФАС от 07.11.2011 по делу N 50 и предписание от 07.11.2011 N 22 признаны незаконными, как противоречащие части 3 статьи 15 Федерального закона 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В рамках настоящего дела судом первой инстанции также сделан вывод о том, что ведение обл.ветстанцией учета разрешений не относится к действиям, осуществляемым в рамках ветеринарного надзора.

Суд апелляционной инстанции считает указанный вывод обжалуемого решения обоснованным.

В статье 8 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4978-1 "О ветеринарии" и в Положении о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации 19.06.1994 за N 706, определено, что государственным ветеринарным надзором являются мероприятия по проверке наличия правильности оформления ветеринарных сопроводительных документов, а не их выдача. При этом документами, оформленными при проведении государственного ветеринарного надзора, являются акты, протоколы, постановления и предписания. Данный перечень является исчерпывающим, и ветеринарных сопроводительных документов в нем нет.

Согласно пункту 1.7 устава областная ветстанция является некоммерческой организацией и не имеет целью извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. В соответствии с пунктом 1.4 устава собственником имущества заявителя является Новгородская область в лице комитета. На основании пункта 1.3 устава областная ветстанция находится в ведомственном подчинении комитета.

Таким образом, заявитель не является хозяйствующим субъектом, основной целью деятельности которого является извлечение прибыли.

В силу пункта 2.1 договора от 01.06.2011, заключенного областной ветстанцией с ЗАО "Тандер", заявитель принял на себя осуществление следующих обязанностей:

- своевременно доводить запросы в Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору при экспортно-импортных перевозках грузов, сопровождаемых ветеринарными сопроводительными документами, согласно заявкам общества (рассматривать поступившие заявки, выяснять эпизоотическое и ветеринарно-санитарное состояние тех территорий, откуда планируется завозить грузы, печатать и посылать телеграммы). Оформлять и доводить до клиентов ответы, получаемые из Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, на запросы по экспортно-импортным перевозкам;

- проводить подготовительную работу, необходимую для выдачи разрешений при экспортно-импортных перевозках, межобластных перевозках и использовании грузов, согласно Правилам N 422;

- по заявке общества проводить необходимые обследования предприятий для выдачи ветеринарных удостоверений;

- давать обществу необходимые консультации по вопросам ветеринарных требований по перевозкам, хранению, производству и реализации грузов.

Данный перечень обязанностей является исчерпывающим.

Следовательно, на областную ветстанцию не возложена обязанность по выдаче разрешений на перевозку грузов между субъектами Российской Федерации.

Следовательно, обл.ветстанция, фиксируя дату и номер разрешения в ветеринарных свидетельствах на перевозку грузов между субъектами Российской Федерации, функции государственного ветеринарного надзора не осуществляет.

Как правильно указал суд, проставляемая в ветеринарном свидетельстве запись о номере и дате выданного разрешения носит технический характер и подтверждает только отсутствие ограничений по перемещению товаров в пределах определенных регионов.

Таким образом, вывод управления о нарушении обл.ветстанцией пунктов 2, 3 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ в части наделения хозяйствующего субъекта функциями и правами органа власти является необоснованным.

Довод апелляционной жалобы о понуждении общества к заключению договора с обл.ветстанцией отклоняется по следующим основаниям.

Из части 2 статьи 1 Федерального закона от 21.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон N 210-ФЗ) следует, что действие настоящего Закона распространяется также на деятельность организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 настоящей статьи государственных и муниципальных услуг.

В статье 2 названного Закона определено, что государственная услуга, - это предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - это деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий названных органов, предоставляющих государственные услуги.

Согласно части 2 статьи 1, пункту 1 статьи 4 Закона N 210-ФЗ участие организаций в предоставлении государственных и муниципальных услуг подразумевает исключительно оказание организациями услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг.

На основании части 1 статьи 9 этого Закона перечни услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг, оказываемых в целях предоставления исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации государственных услуг, подлежат обязательному утверждению нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Перечень услуг, оказываемых в целях предоставления органами исполнительной власти области государственных услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" государственных услуг, утвержден постановлением администрации Новгородской области от 07.09.2011 N 440.

Услуги, оказываемые комитетом и подведомственными ему учреждениями, в него до настоящего времени не включены.

Методика определения размера платы за предоставление таких услуг государственными учреждениями области, подведомственными комитету, также не определена.

Как верно указал суд первой инстанции, Административный регламент предоставления государственной услуги по выдаче ветеринарных сопроводительных документов государственными учреждениями ветеринарии области, утвержденный приказом Комитета ветеринарии Новгородской области от 29.11.2010 N 106, не подлежит применению судом в силу части 2 статьи 13 АПК РФ, поскольку принят с нарушением порядка, установленного нормами главы 3 Закона о государственных и муниципальных услугах и постановлением Администрации Новгородской области от 11.07.2011 N 306 "Об утверждении порядков разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, проведения экспертизы административных регламентов предоставления государственных услуг", и не был опубликован.

Таким образом, на территории Новгородской области порядок оформления и выдачи ветеринарных сопроводительных документов, включая проставление в них особых отметок, вопреки требованиям Закона N 210-ФЗ комитетом не урегулирован.

Между тем данное обстоятельство не освобождает комитет и общество от выполнения требований Правил N 422 по выдаче и получению ветеринарных сопроводительных документов на животноводческую продукцию с разрешением на перемещение между субъектами Российской Федерации.

Помимо этого, согласно части 2 статьи 9 Закона N 210-ФЗ в случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, услуги, указанные в части 1 настоящей статьи, оказываются за счет средств заявителя.

Следовательно, возмездное на основании договора оказание услуг обществу по выдаче ветеринарных свидетельств любым из ветеринарных учреждений Новгородской области, в том числе обл.ветстанцией, не противоречит действующему законодательству.

При этом также следует признать верным вывод оспариваемого решения УФАС о том, что порядок и условия выдачи разрешений путем фиксации их номера и даты в графе "Особые отметки" ветеринарного свидетельства законодательством о ветеринарии не урегулированы.

Пунктом 2.2.2 договора между обществом и заявителем предусмотрено, что общество дает задание заказчику на основании письменной заявки.

Факт того, что ЗАО "Тандер" было вынуждено заключить договор с областной ветстанцией на оказание платных услуг ввиду отказа комитета выдавать ему разрешения без указанного договора, не принимается во внимание, поскольку в 2010, 2011 годах общество за выдачей разрешений в комитет не обращалось.

Из писем обл.ветстанции от 18.05.2011 N 243 и гор.ветстанции от 17.05.2011 N 203 следует, что ЗАО "Тандер" предъявляются требования о необходимости заранее решить вопрос о порядке получения разрешений в случае расторжения ранее действующего договора от 23.03.2011 с обл.ветстанцией, в случае отсутствия разрешений городская ветстанция не сможет выдавать ветеринарные сопроводительные документы на грузы, отправляемые за пределы Новгородской области.

Между тем, как правильно указал суд первой инстанции, данные письма областной и городской ветстанций не могут быть расценены как понуждение общества к заключению договора и необоснованное препятствование осуществлению им деятельности либо введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации. Данные письма не являются документом, возлагающим на общество обязанность по заключению договора с обл.ветстанцией.

Фактов невыдачи ветеринарных свидетельств гор. ветстанцией ввиду отсутствия договора общества с обл.ветстанцией либо выдачи свидетельств без отметки о дате и номере разрешения управлением не установлено.

Ссылка подателя жалобы на письмо комитета от 19.08.2011 N 1053, в котором разъяснен порядок выдачи им разрешений при перевозках грузов между субъектами Российской Федерации, не принимается во внимание, поскольку из него не следует обязанность хозяйствующего субъекта обратиться в обл.ветстанцию, само письмо в материалы дела управлением в суде первой инстанции не представлялось.

Какого-либо нормативного акта о наделении областной ветстанции такими полномочиями, акта, регламентирующего порядок выдачи разрешений, проведение необходимых подготовительных работ, комитет не издал.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что действия обл.ветстанции по заключению договора с ЗАО "Тандер" на платные услуги не противоречат антимонопольному законодательству и не влекут нарушение пунктов 2, 3 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

При таких обстоятельствах суд правомерно удовлетворил требования областной ветстанции о признании недействительными решения и предписания УФАС от 21.12.2011.

Нормы материального и процессуального права судом не нарушены, выводы суда в целом соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам. Правовых оснований для отмены принятого по данному делу решения суда и удовлетворения жалобы не имеется.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, освобождаются от уплаты государственной пошлины, поэтому госпошлина управлением в федеральный бюджет не уплачивается.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 18 мая 2012 года по делу N А44-2827/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области - без удовлетворения.

Председательствующий

В.И. Смирнов

Судьи

Н.Н. Осокина Н.С. Чельцова