Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 августа 2012 г. N 18АП-7717/12

г. Челябинск

27 августа 2012 г.

Дело N А07-7067/2012

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Арямова А.А.,

судей Бояршиновой Е.В., Костина В.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Червяковой Е.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Приуральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и общества с ограниченной ответственностью "Уфатрэйд"

на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 26.06.2012

по делу N А07-7067/2012 (судья Крылова И.Н.),

В заседании приняли участие представители:

общества с ограниченной ответственностью "Уфатрэйд" - Гумаров И.Б. (доверенность N 264 от 29.05.2012), Морозова Н.С. (доверенность N 263 от 29.05.2012);

Приуральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - Мельников А.Ф. (доверенность N 441 от 25.07.2012).

Общество с ограниченной ответственностью "Уфатрэйд" (далее - ООО "Уфатрэйд", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Приуральскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Приуральское управление Ростехнадзора, управление, заинтересованное лицо) о признании недействительным распоряжения N 136-рп от 18.01.2012 о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица, а также о признании незаконной проверки, осуществленной управлением в период с 19.01.2012 по 15.02.2012 на основании распоряжения N 136-рп от 18.01.2012.

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 26.06.2012 требования заявителя удовлетворены частично. Распоряжение N 136-рп от 18.01.2012 признано недействительным. В части требований о признании незаконной проверки, осуществленной управлением в период с 19.01.2012 по 15.02.2012 на основании распоряжения N 136-рп от 18.01.2012, производство по делу прекращено. С управления в пользу заявителя взыскано 2000 руб. в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.

Не согласившись с решением суда в части удовлетворения заявленных требований, Приуральское управление Ростехнадзора обжаловало его в этой части в апелляционном порядке. В апелляционной жалобе управление просит решение суда первой инстанции в обжалованной части отменить.

В обоснование апелляционной жалобы заинтересованное лицо указывает на законность оспоренного распоряжения. Полагает неверным вывод суда первой инстанции о наличии преюдициального значения для рассмотрения настоящего спора у судебного акта Верховного суда Республики Башкортостан, вынесенного по делу о привлечении к административной ответственности, в рассмотрении которого управление не участвовало. Также считает, что суд первой инстанции необоснованно руководствовался положениями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), поскольку в рассматриваемой ситуации подлежали применению положения Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ). По мнению управления, в силу ст.33 Конституции Российской Федерации и положений Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации" (далее - Закон N 59-ФЗ) поступившее в Приуральское управление Ростехнадзора обращение гражданина Хамитова Р. подлежало рассмотрению. Указывает на то обстоятельство, что отказ прокурора в согласовании проведения проверки обоснован лишь представлением прокурору распоряжения не в день подписания этого распоряжения, а потому ссылка суда на такой отказ является несостоятельной. Кроме того, полагает недоказанным нарушение оспоренным ненормативным актом прав заявителя в сфере экономической деятельности. Помимо этого, управление приводит возражения в части взыскания с него судом в пользу заявителя 2000 руб. в возмещение расходов по уплате государственной пошлины, ссылаясь при этом на то обстоятельство, что в силу закона заинтересованное лицо освобождено от уплаты госпошлины.

Заявитель также не согласился с решением суда первой инстанции в части прекращения производства по делу в отношении требований общества требований о признании незаконной проверки, осуществленной управлением в период с 19.01.2012 по 15.02.2012 на основании распоряжения N 136-рп от 18.01.2012.

В апелляционной жалобе ООО "Уфатрэйд" ссылается на отсутствие оснований для прекращения дела в этой части. Полагает спор в указанной части подведомственным арбитражному суду и указывает на отсутствие в решении суда мотивировки вывода о неподведомственности спора. Считает, что при рассмотрении заявленных требований в этой части суд должен был дать правовую оценку действиям должностных лиц заинтересованного лица при проведении проверки.

В судебном заседании представители заявителя и заинтересованного лица настаивали на доводах своих апелляционных жалоб и возражали против удовлетворения апелляционных жалоб друг друга.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, полагает судебный акт не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, ООО "Уфатрэйд" зарегистрировано в качестве юридического лица 15.12.2004 за основным государственным регистрационным номером 1040204455906. Юридический адрес общества: г. Уфа, ул. Кислородная, 9. Основным видом деятельности общества является хранение и складирование нефти и продуктов ее переработки (т.1 л.д.61-74).

10.01.2012 в адрес Приуральского управления Ростехнадзора по электронной почте поступило обращение гражданина Хамитова Р., следующего содержания: "Доводим до вашего сведения, что по адресу 450112 г. Уфа ул. Кислородная 9 находится опасный производственный объект, а именно мини НПЗ включающие также резервуарный парк около 4000 кубических метров, наливную эстакаду по приемке и отправке груза и насосное оборудование. Данное производство является взрыво-пожароопасным и влечет угрозу жизни и здоровья людей. Предприятие ООО "Уфатрэйд", ведущее деятельность на данном производстве, не имеет никакой разрешительной документации и лицензий, необходимых для данного вида деятельности. Просим вас провести проверку данного объекта и дать оценку правомерности их нахождения и ведения опасной деятельности на данном объекте, привлечь виновных лиц к ответственности" (т.1 л.д.30).

С целью проверки указанного обращения распоряжением исполняющего обязанности руководителя управления от 18.01.2012 N 136-рп назначено проведение внеплановой выездной проверки ООО "Уфатрэйд" с определением начала проверки - не позднее 19.01.2012, и окончания проверки - не позднее 15.02.2012 (т.1 л.д.33-35). В соответствии с указанным распоряжением, задачей проверки является определение соответствия осуществляемой юридическим лицом деятельности или действий (бездействия) требованиям, установленным федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными актами Российской Федерации в области безопасных производственных объектов. Предметом проверки указано соблюдение юридическим лицом в процессе осуществления деятельности в области промышленной безопасности обязательных требований, а также соответствие указанным требованиям используемых зданий, помещений, сооружений, технических устройств, оборудования и материалов, осуществляемых технологических процессов. Правовыми основаниями проведения проверки указаны, в том числе, положения Закона N 294-ФЗ и Закона N 116-ФЗ.

На основании указанного распоряжения должностными лицами Приуральского управления Ростехнадзора проведена внеплановая выездная проверка ООО "Уфатрэйд", результаты которой отражены в акте проверки N 136-рп/А от 15.02.2012, зафиксировавшем выявление 56 нарушений (т.1 л.д.36-60).

В связи с выявлением указанных нарушений должностным лицом управления в отношении ООО "Уфатрэйд" составлен протокол об административном правонарушении N 136-рп/31 от 13.03.2012 по признакам нарушения, предусмотренного ч.1 ст.9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, материалы административного дела переданы в Орджоникидзевский районный суд города Уфы Республики Башкортостан.

Постановлением Орджоникидзевского районного суда города Уфы Республики Башкортостан от 21.05.2012 производство по указанному делу об административном правонарушении прекращено в связи с недоказанностью состава правонарушения (т.1 л.д.96-103).

Решением Верховного Суда Республики Башкортостан от 18.06.2012 постановление Орджоникидзевского районного суда города Уфы Республики Башкортостан от 21.05.2012 оставлено без изменения (т.1 л.д.111-119).

Указанными судебными актами судов общей юрисдикции установлено грубое нарушение должностными лицами управления при проведении внеплановой выездной проверки положений ч.5 ст.10 Закона N 294-ФЗ в части проведения проверки без ее согласования с органом прокуратуры.

18.04.2012 заявитель обратился в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением об оспаривании распоряжения от 18.01.2012 N 136-рп, а также проведенной на основании этого распоряжения проверки.

Удовлетворяя заявленные требования в части признания недействительным распоряжения от 18.01.2012 N 136-рп, суд первой инстанции руководствовался выводом о доказанности совокупности установленных законом обстоятельств, свидетельствующих о недействительности указанного ненормативного акта.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со ст.201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и должностных лиц недействительными является одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При оценке вопроса о законности оспоренного по настоящему делу распоряжения о проведении проверки подлежат выяснению полномочия вынесшего это распоряжение органа и наличие законных оснований для вынесения такого распоряжения.

Наличие у заинтересованного лица полномочий по проверке соблюдения требования законодательства в области промышленной безопасности опасных производственных объектов следует из положений п.2 ст.16 Закона N 116-ФЗ, п.1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическом и атомному надзору, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 401, и заявителем не оспаривается.

При оценке оснований для вынесения оспоренного распоряжения, суд первой инстанции руководствовался выводом о преюдициальном значении для настоящего спора выводов, содержащихся в постановлении Орджоникидзевского районного суда города Уфы Республики Башкортостан от 21.05.2012 и решении Верховного Суда Республики Башкортостан от 18.06.2012.

Однако, как обоснованно указано в апелляционной жалобе заинтересованного лица, буквальное толкование ч.3 ст.69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не позволяет признать обстоятельства, установленные судебными актами суда общей юрисдикции, вынесенными по делу о привлечении к административной ответственности, преюдициально установленными для целей рассмотрения спора в арбитражном суде.

В соответствии с п.5 ст.16 Закона N 116-ФЗ, к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона N 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных пунктами 4 - 10 этой статьи.

Такая особенность в частности установлена подпунктом "б" пункта 7 ст.16 Закона N 116-ФЗ, в соответствии с которым, основанием проведения внеплановой проверки является поступление в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти (должностных лиц федеральных органов исполнительной власти в области промышленной безопасности), органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах нарушений обязательных требований, о несоответствии обязательным требованиям используемых зданий, помещений, сооружений, технических устройств, оборудования и материалов, осуществляемых технологических процессов, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, угрозу возникновения аварий и (или) чрезвычайных ситуаций техногенного характера либо влекут причинение такого вреда, возникновение аварий и (или) чрезвычайных ситуаций техногенного характера.

В связи с наличием указанной нормативно установленной особенности регулирования порядка проведения проверки в области промышленной безопасности, общие основания проведения внеплановых проверок, установленные п.2 ч.2 ст.10 Закона N 294-ФЗ, в рассматриваемой ситуации применению не подлежат.

В силу п.8 ст.16 Закона N 116-ФЗ внеплановая выездная проверка по основанию, указанному в подпункте "б" пункта 7 этой статьи, может быть проведена незамедлительно с извещением органа прокуратуры в порядке, установленном частью 12 статьи 10 Закона N 294-ФЗ, без согласования с органом прокуратуры.

Анализ текста обращения Хамитова Р., послужившего основанием для выдачи оспоренного распоряжения, позволяет прийти к выводу об отсутствии в нем сведений о фактах нарушений со стороны ООО "Уфатрэйд" обязательных требований, несоответствии обязательным требованиям используемых заявителем зданий, помещений, сооружений, технических устройств, оборудования и материалов, осуществляемых им технологических процессов, создающих угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, угрозу возникновения аварий и (или) чрезвычайных ситуаций техногенного характера либо влекут причинение такого вреда, возникновение аварий и (или) чрезвычайных ситуаций техногенного характера. В этой связи суд приходит к выводу об отсутствии в рассматриваемой ситуации установленных ст.16 Закона N 116-ФЗ оснований проведения в отношении заявителя внеплановой проверки. На это же обстоятельство указано в приведенных выше судебных актах суда общей юрисдикции.

В соответствии с частями 5, 6, 7 и 8 ст.10 Закона N 294-ФЗ, внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 этого Федерального закона. Внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах "а" и "б" этой статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Типовая форма заявления о согласовании органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Порядок согласования органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя, а также утверждение органа прокуратуры для согласования проведения внеплановой выездной проверки устанавливается приказом Генерального прокурора Российской Федерации. В день подписания распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя в целях согласования ее проведения орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля представляют либо направляют заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или в форме электронного документа, подписанного электронной цифровой подписью, в орган прокуратуры по месту осуществления деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки. К этому заявлению прилагаются копия распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки и документы, которые содержат сведения, послужившие основанием ее проведения.

Из материалов дела следует, что управление 18.01.2012 обращалось в Прокуратуру Республики Башкортостан с заявлением о согласовании проведения в отношении заявителя внеплановой выездной проверки (т.1 л.д.126). Однако, решением заместителя прокурора Республики Башкортостан от 20.01.2012 в согласовании проведения проверки отказано ввиду предоставления распоряжения о проведении проверки в нарушение ч.8 ст.10 Закона N 294-ФЗ не в день его подписания (т.1 л.д.127). Эти обстоятельства также нашли отражение в постановлении Орджоникидзевского районного суда города Уфы Республики Башкортостан от 21.05.2012 и решении Верховного Суда Республики Башкортостан от 18.06.2012. На эти же факты сослался и суд первой инстанции как на значимые для рассмотрения настоящего дела обстоятельства.

Между тем, отсутствие согласования проверки с прокуратурой имеет значение лишь для разрешения вопроса о законности осуществления действий должностных лиц в ходе проведения самой внеплановой выездной проверки, либо принятых по итогам такой поверки актов. Из положений ч.ч.5 и 8 ст.10 Закона N 294-ФЗ следует, что распоряжение о проведении проверки выносится до направления надзорным (контролирующим) органом в прокуратуру заявления о согласовании проведения проверки и прилагается к такому заявлению. Последующий отказ прокурора в согласовании проведения внеплановой выездной проверки не может влиять на разрешение вопроса о законности вынесения распоряжения о проведении проверки. В этой связи, ссылка заявителя на отказ прокурора в согласовании проведения проверки отклоняется судом апелляционной инстанции, как не имеющая значения для рассмотрения требований о признании недействительным оспоренного распоряжения.

В своем заявлении в суд общество указывало также на невозможность рассмотрения обращения гражданина Хамитова Р. в связи с несоответствием его заявления требованиям, предъявляемым к обращению граждан частью 3 статьи 7 Закона N 59-ФЗ. Помимо этого заявитель указал на то, что обращение Хамитова Р. является несуществующим. Этим доводам заявителя судом первой инстанции оценка не дана.

Оценив доводы заявителя в указанной части, суд апелляционной инстанции находит их несостоятельными.

В силу части 3 статьи 7 Закона N 59-ФЗ обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в форме электронного документа, подлежит рассмотрению в порядке, установленном этим Федеральным законом. В обращении гражданин в обязательном порядке указывает свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного документа, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме. Гражданин вправе приложить к такому обращению необходимые документы и материалы в электронной форме либо направить указанные документы и материалы или их копии в письменной форме.

Из материалов дела следует, что текст обращения Хамитова Р. содержит сведения о фамилии, имени и электронном адресе обратившегося лица, в связи с чем, такое обращение следует признать соответствующим требованиям ч.3 ст.7 Закона N 59-ФЗ. Фактическое наличие указанного обращения подтверждается его распечаткой, приложенной в материалы дела.

Однако, с учетом вынесения оспоренного распоряжения при отсутствии оснований для проведения внеплановой проверки, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о незаконности этого ненормативного правового акта.

Поскольку этот незаконный ненормативный акт послужил основанием для проведения в отношении заявителя проверки и последующее рассмотрение в связи с этим вопроса о привлечении его к административной ответственности, суд апелляционной инстанции полагает доказанным также факт нарушения этим актом прав и законных интересов общества в сфере экономической деятельности.

При таких обстоятельствах арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу о наличии установленной законом совокупности обстоятельств, являющейся необходимым условием для удовлетворения требований заявителя в части признания недействительным распоряжения N 136-рп от 18.01.2012. Оснований для отмены решения суда первой инстанции в этой части не имеется.

Прекращая производство по делу в части требований заявителя о признании незаконной проверки, осуществленной управлением в период с 19.01.2012 по 15.02.2012 на основании распоряжения N 136-рп от 18.01.2012, суд первой инстанции руководствовался положениями п.1 ч.1 ст.150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми, арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Формулировка заявленных требований в указанной части не позволяет признать их требованиями об оспаривании действий проводивших проверку должностных лиц, подлежащими рассмотрению в порядке, предусмотренном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Изложенная в апелляционной жалобе заявителя позиция о необходимости оценки действий должностных лиц при рассмотрении его требований в этой части не может быть принята арбитражным судом апелляционной инстанции как не соответствующая формулировке заявленных требований.

Возможность оспаривания в арбитражном суде самой проверки безотносительно к конкретным действиям, решениям и ненормативным правовым актам должностных лиц, положениями арбитражного процессуального законодательства не предусмотрена, а потому суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о необходимости прекращения производства по делу в указанной части по основанию, предусмотренному п.1 ч.1 ст.150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Изложенные в апелляционной жалобе заявителя возражения в этой части подлежат отклонению.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием к отмене определения, судом не установлено.

Учитывая изложенное, оснований для удовлетворения апелляционных жалоб и отмены судебного акта не имеется.

При обращении в суд с апелляционной жалобой ООО "Уфатрэйд" излишне уплачена госпошлина в размере 1000 руб. В соответствии с пп.1 п.1 ст.333.40 Налогового кодекса Российской Федерации, указанная сумма подлежит возврату заявителю из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 110, 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 26.06.2012 по делу N А07-7067/2012 оставить без изменения, апелляционные жалобы Приуральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и общества с ограниченной ответственностью "Уфатрэйд" - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Уфатрэйд", основной государственный регистрационный номер 1040204455906, из федерального бюджета госпошлину в размере 1000 руб., излишне уплаченную по квитанции СБ8598/0190 от 25.07.2012.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

В.Ю. Костин Е.В. Бояршинова