Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 7 сентября 2012 г. N 02АП-4924/12

г. Киров

07 сентября 2012 г.

Дело N А82-17579/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 04 сентября 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 07 сентября 2012 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Буториной Г.Г., Караваевой А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бородиной Н.А.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 31.05.2012 по делу N А82-17579/2011, принятое судом в составе судьи Мухиной Е.В.,

по заявлению открытого акционерного общества "Даниловское жилищно-коммунальное хозяйство" (ИНН: 7617008098, ОГРН: 1087611002236)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (ИНН: 7604009440, ОГРН: 1027600695154),

третье лицо: администрация городского поселения Данилов (ИНН: 7617007270, ОГРН: 106711001556),

о признании незаконными решения и предписания,

установил:

открытое акционерное общество "Даниловское жилищно-коммунальное хозяйство" (далее - заявитель, Общество, ОАО "Даниловское ЖКХ") обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (далее - ответчик, Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 18.10.2011 по делу N 06-03/16-11.

Определением суда от 24.01.2011 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация городского поселения Данилов (далее - третье лицо, Администрация).

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 31.05.2012 требования заявителя удовлетворены, оспариваемые решение и предписание УФАС признаны недействительными.

Не согласившись с принятым судебным актом, полагая, что судом неправильно применены нормы материального права, Управление обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

Заявитель жалобы считает несостоятельным вывод суда о том, что предоставленная Обществу субсидия не является преференцией, так как в данном случае хозяйствующему субъекту в силу отсутствия конкурентов на рынке не предоставляется преимуществ. В обоснование своей позиции УФАС отмечает, что пункт 5 части 4 статьи 19 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ) в редакции Федерального закона от 06.12.2011 N 401-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", на который сослался суд первой инстанции, на момент вынесения решения Управления отсутствовал.

Кроме того, в соответствии с пунктом 1.4 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного Приказом Федеральной антимонопольной службы от 28.04.2010 N 220 (далее - Порядок N220), антимонопольному органу не требуется проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденных по признакам нарушения частей 1, 1.2, 3 статьи 11, статей 14, 15, 16, 17, 17.1 Закона N 135-ФЗ.

Также ответчик полагает несостоятельным вывод суда о том, что Управлением не представлены доказательства согласованных действий органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта, поскольку УФАС представило постановление Администрации от 12.04.2011 N 109 "О согласовании размера платы за предоставляемые услуги ОАО "Даниловское ЖКХ" и письмо Общества от 23.12.2010 N 3087 с просьбой рассмотреть и определить цены на банно-прачечные услуги, адресованное третьему лицу. Однако установление тарифов (цен) на услуги органом местного самоуправления возможно только в отношении муниципальных предприятий и учреждений, каковым ОАО "Даниловское ЖКХ" не является. В данном случае, по мнению заявителя жалобы, сдерживание и снижение цен на услуги общественных бань достигалось с нарушением закона, путем согласованных действий Администрации и Общества, которые привели к повышению цен (тарифов).

ОАО "Даниловское ЖКХ" представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором выражает несогласие с доводами Управления, просит оставить обжалуемое решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения.

Третье лицо также направило письменный отзыв, в котором опровергает доводы УФАС и не усматривает оснований для отмены обжалуемого решения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, явку представителей в судебное заседание апелляционного суда не обеспечили. Общество и Администрация ходатайствовали о рассмотрении дела без участия своих представителей. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, ОАО "Даниловское ЖКХ" зарегистрировано в качестве юридического лица, о чем в Единый государственный реестр юридических лиц внесена соответствующая запись за основным государственным регистрационным номером 1087611002236 (л.д. 27).

Согласно Уставу Общества, утвержденному постановлением Главы Даниловского муниципального района от 07.11.2008 N 923, оно учреждено Даниловским муниципальным районом в лице Управления муниципальным имуществом Администрации, является коммерческой организацией, целью деятельности является извлечение прибыли (л.д. 23-26).

27.07.2010 между Даниловским муниципальным районом (арендодатель) и ОАО "Даниловское ЖКХ" (арендатор) заключен договор аренды муниципального имущества N 24, в соответствии с которым арендатор принял во временное пользование имущество жилищно-коммунального и социально-бытового назначения, поименованное в приложение N 1 к договору (л.д. 14-16). Помимо прочего в аренду были переданы нежилые помещения (баня N 2 и баня N 3) в городе Данилове.

11.11.2010 Общество обратилось к Администрации с просьбой предусмотреть в бюджете городского поселения Данилов на 2011 год разницу между экономически обоснованным тарифом и тарифом, по которому предоставляются населению банно-прачечные услуги.

Решением Муниципального Совета городского поселения Данилов второго созыва от 20.12.2010 N 45 "О бюджете городского поселения Данилов на 2011 год и на плановый период 2012-2013 годы" утвержден бюджет городского поселения, в котором предусмотрены субсидии на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства в размере 1 080 000 рублей, в том числе 1 000 000 рублей на содержание бань (л.д. 98-117).

В связи с принятием данного решения 23.12.2010 ОАО "Даниловское ЖКХ" обратилось в Администрацию с просьбой решить вопрос по возмещению убытков на содержание бань в 2011 году, рассмотреть и определить цены и тарифы по услугам (л.д. 79). При этом заявителем было отмечено, что согласно расчетам с учетом бюджетных средств и утвержденного тарифа на помывку в бане (65 рублей - для взрослого, 35 рублей - для детей до 7 лет) убыток от деятельности бань составит 1 800 800 рублей.

12.01.2011 между Администрацией и ОАО "Даниловское ЖКХ" заключено соглашение о предоставлении субсидии из бюджета городского поселения Данилов, в соответствии с пунктом 1.1 которого предметом соглашения является предоставление получателю субсидии из бюджета города Данилова в целях сдерживания роста стоимости услуг, предоставляемых населению в банях N 2 и N 3 городского поселения Данилов, а также в целях возмещения недополученных доходов, возникших вследствие применения фиксированных тарифов для населения по баням (л.д. 84-86).

25.03.2011 Общество направило в адрес Главы городского поселения Данилов расчет работы бань города Данилова и расчет стоимости услуг бань на 2011 год (л.д. 80-82), согласно которым плановый тариф одной помывки с 01.01.2011 составил 118 руб.

Письмом от 28.03.2011 Администрация запросила у ОАО "Даниловское ЖКХ" расчет выпадающих доходов от предоставления услуг бань N 2 и N 3, а также состав затрат, формирующих стоимость услуг (л.д. 22).

12.04.2011 Администрацией вынесено постановление N 109 (далее- постановление N 109) о выделении субсидии на содержание общественных бань N 2 и N 3 в размере 1 000 000 рублей, о согласовании с ОАО "Даниловское ЖКХ" максимального размера оплаты за предоставляемые виды услуг в 2011 году в размере 120 рублей за помывку взрослого и 100 рублей за помывку ребенка до 7 лет. Также постановлением установлены фиксированные цены на один день в неделю для каждой бани в размере 80 рублей за помывку взрослого и 50 рублей за помывку ребенка до 7 лет (л.д. 87-89).

06.05.2011 в прокуратуру Даниловского района поступило обращение жителей города Данилов, не согласных с неоднократным повышением цен на услуги бань (л.д. 72). 13.05.2011 копия данного обращения была направлена в УФАС для проведения соответствующей проверки (л.д. 70-71).

В связи с выявлением в действиях Администрации и Общества признаков нарушения пункта 1 статьи 16 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в согласовании постановлением Администрации от 12.04.2011 N 109 максимальных размеров оплаты и фиксированных цен оплаты, которые привели к повышению цен на банно-прачечные услуги, а также выявлением в действиях Администрации признаков нарушения пункта 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в нарушении порядка предоставления муниципальной преференции в виде выделения субсидии из бюджета городского поселения Данилов на выравнивание тарифов в банях N 2 и N 3, 02.08.2011 в отношении заявителя и третьего лица возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства (л.д. 69).

Решением комиссии Управления от 18.10.2011 по делу N 06-03/16-11 Администрация и Общество были признаны нарушившими пункт 1 статьи 16 Закона N 135-ФЗ, Администрация - нарушившей пункт 7 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. На основании пунктов 2, 3 решения Администрации и Обществу предписано принять меры по возврату объектов гражданских прав, переданных в качестве муниципальной преференции, Администрации также выдано предписание об отмене акта, нарушающего антимонопольное законодательство.

Не согласившись решением и предписанием антимонопольного органа, ОАО "Даниловское ЖКХ" обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании их незаконными.

Суд первой инстанции не усмотрел в действиях Общества и Администрации признаков нарушения Закона о защите конкуренции, в связи с чем удовлетворил требования заявителя.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение.

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 настоящего Федерального закона (в редакции, действовавшей на момент принятия решения УФАС).

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Согласно статье 3 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции.

Под государственными или муниципальными преференциями в силу пункта 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот.

Преференции могут быть предоставлены исключительно в целях, поименованных в части 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции, с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа (за исключением случаев, перечисленных в части 3 статьи 19 Закона о защите конкуренции), с соблюдением процедуры, регламентированной статьей 20 Закона о защите конкуренции.

Действия Администрации по предоставлению ОАО "Даниловское ЖКХ" субсидии в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с оказанием банно-прачечных услуг без предварительного согласования с антимонопольным органом признаны нарушающими запрет, установленный пунктом 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Вместе с тем применительно к доказыванию факта предоставления Обществу муниципальной преференции, с учетом положений пункта 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции юридически значимым является представление антимонопольным органом доказательств, подтверждающих, что отдельному хозяйствующему субъекту были предоставлены преимущества, которые обеспечивают ему более выгодные условия деятельности. При этом осуществление деятельности хозяйствующим субъектом и получение им преимуществ по смыслу Закона о защите конкуренции должны быть связаны с определенным товарным рынком.

С учетом представленных антимонопольным органом доказательств суд первой инстанции пришел к правомерному выводу, что ответчик не доказал, что рынок по предоставлению услуг общественных бань в городе Данилове являлся конкурентным.

Не оспаривая ссылку антимонопольного органа на пункт 1.4 Порядка N 220, в соответствии с которым не требуется проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденных по признакам нарушения, в том числе статей 15, 16 Закона о защите конкуренции, суд апелляционной инстанции отмечает, что применительно к вмененному нарушению антимонопольным органом, безусловно, должны быть доказаны приведенные выше юридически значимые обстоятельства.

Однако материалами дела подтверждается, что в 2011 году в городе Данилове действовали только две общественные бани - баня N 2 и баня N 3, услуги бань оказывал только один хозяйствующий субъект - ОАО "Даниловское ЖКХ", арендатор помещений бань. Из оспариваемого решения антимонопольного органа не следует, какие преимущества и перед кем были предоставлены Обществу выделением субсидии, по сравнению с какими хозяйствующими субъектами Обществу были предоставлены более выгодные условия деятельности.

Соответственно, ответчик не доказал, что предоставленная Администрацией Обществу субсидия отвечает признакам муниципальной преференции, приведенным в пункте 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции, в связи с чем наличие в вышеназванных действиях третьего лица нарушения требований пункта 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции нельзя признать доказанным.

Доводы апелляционной жалобы о том, что на момент вынесения решения антимонопольного органа пункт 5 части 4 статьи 19 Закона N 135-ФЗ, введенный Федеральным законом от 06.12.2011 N 401-ФЗ, в законе отсутствовал, не влияют на правильность выводов суда первой инстанции с учетом вышеизложенного, исходя понятия муниципальных преференций (пункт 20 статьи 4 Закона N 135-ФЗ) и сферы регулирования Закона о защите конкуренции.

В соответствии с пунктом 1 статьи 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

С учетом сферы регулирования законодательства о защите конкуренции и текста приведенной нормы закона, применительно к вмененному нарушению антимонопольный орган обязан представить надлежащие и достаточные доказательства, подтверждающие не только факт достижения соглашения (в письменной или устной форме) или совершения согласованных действий, но и возможность их влияния на конкуренцию, на повышение цен (тарифов).

Суд первой инстанции в решении не указывал на обязанность антимонопольного органа провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке в соответствии с положениями Порядка N 220, в связи с чем соответствующая ссылка антимонопольного органа в апелляционной жалобе на данный нормативный акт отклоняется.

Вместе с тем отсутствие в материалах дела доказательств наличия конкурентного рынка по предоставлению услуг общественных бань в г. Данилове свидетельствует о недоказанности антимонопольным органом влияния рассматриваемого соглашения на конкуренцию, поскольку законодательно понятие конкуренции связано с соперничеством хозяйствующих субъектов на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

По мнению Управления, изложенному в оспариваемом решении от 18.10.2011, вменяемое нарушение выразилось в согласовании Администрацией пунктом 2 постановления N 109 ОАО "Даниловскому ЖКХ" максимального размера оплаты за представляемые Обществом виды услуг в 2011 году и установлении пунктом 3 постановления N 109 фиксированных цен оплаты за данные услуги в 2011 году, что привело к повышению цен (тарифов) на банно-прачечные услуги.

Вменяя нарушение конкретного антимонопольного запрета (пункта 1 статьи 16 Закона N 135-ФЗ) антимонопольный орган должен доказать, что рассматриваемое им соглашение (осуществление согласованных действий) привело или могло привести к повышению цен (тарифов).

В то же время ответчик не опроверг доводы Общества, что все рассмотренные в оспариваемом решении антимонопольного органа действия были направлены на сдерживание роста цен на услуги общественных бань за счет средств бюджета при представленных Обществом расчетах роста затрат на содержание бань.

В решении от 18.10.2011 антимонопольный орган установил, что в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления устанавливают тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями.

ОАО "Даниловскому ЖКХ" муниципальным предприятием, учреждением не является, открытое акционерное общество является коммерческой организацией, осуществляющей на свой риск деятельность, направленную на систематическое получение прибыли.

Соответственно, антимонопольным органом не доказаны вмененные в решении от 18.10.2011 правовые последствия издания Администрацией постановления N 109, не доказано, что именно принятие Администрацией постановления N 109 (пункты 2, 3) на основании ходатайства Общества непосредственно с неизбежностью повлекло повышение цен (тарифов) на банно-прачечные услуги.

При отсутствии обязательного характера данного постановления Администрации для Общества, антимонопольный орган в решении не исключил то обстоятельство, что к повышению цен на услуги бань привело не соглашение Администрации и Общества, а объективные экономические причины, положенные Обществом в основу расчета стоимости услуг бань г. Данилов на 2011 год. При этом обоснованная Обществом в расчете стоимость одной помывки на 2011 год составила 118 рублей, что не позволяет признать доказанным вывод антимонопольного органа о повышении цен на услуги бань в результате соглашения Администрации и Общества.

Антимонопольным органом в решении не приведено доводов и доказательств, исключающих право Общества как самостоятельного хозяйствующего субъекта определять цены на свои услуги, не доказана причинно-следственная связь между рассмотренными действиями и вменяемыми последствиями.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что решение УФАС от 18.10.2011 по делу N 06-03/16-11 не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя.

В нарушение статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ иное Управлением не доказано, выводы суда первой инстанции не опровергнуты.

Доводы апелляционной жалобы, что в рассматриваемом случае цель сдерживания цен на услуги общественных бань достигалась с нарушением закона, путем согласованных действий, которые привели к повышению цен, судом апелляционной инстанции отклоняются, как не основанные на имеющихся в деле доказательствах.

По смыслу части 4 статьи 41 Закона о защите конкуренции признание недействительным решения антимонопольного органа влечет недействительность выданного на его основании предписания.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При таких условиях суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования Общества, признав недействительными оспариваемое решение и предписание антимонопольного органа.

Нормы материального и процессуального права применены судом первой инстанции правильно.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции от 31.05.2012 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Вопрос об уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе судом апелляционной инстанции не рассматривается, поскольку заявитель жалобы в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 31.05.2012 по делу N А82-17579/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

Г.Г. Буторина А.В. Караваева