К вопросу о конституционно-правовом статусе субъектов языковых правоотношений (П.М. Воронецкий, "Журнал российского права", N 11, ноябрь 2007 г.)

К вопросу о конституционно-правовом статусе
субъектов языковых правоотношений

В современной жизни обычно уделяется недостаточно внимания значимости такого явления, как язык. Тем не менее, язык - важнейшее средство человеческого общения, неотъемлемый элемент любой этнической общности, ее культуры*(1), а также незаменимый элемент правового статуса государства*(2). Изучение языковых отношений - задача не только филологов, но и психологов, социологов, политологов, этнографов, историков и, конечно же, юристов*(3). Поэтому правовые проблемы данного института должны решаться комплексно.

Понятие "язык" не раскрыто ни в международных договорах, ни в российском федеральном законодательстве, что вполне объяснимо, учитывая сложность и многогранность этого явления. Однако в ряде законов особо указывается на социальное назначение языка. В Законе РФ от 25 октября 1991 г. N 1807-I "О языках народов Российской Федерации" (далее - Закон о языках)*(4) закреплено, что язык - национальное достояние Российского государства. В Федеральном законе от 24 мая 1999 г. N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом"*(5) раскрывается понятие "самобытность" через ряд элементов, одним из которых является язык. Основы законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 г. относят языки к культурным ценностям.

Язык - весьма специфичное социальное явление, постоянно изменяющееся, развивающееся, поэтому не все языковые отношения могут подвергаться воздействию правовых норм. В языке причудливым образом сочетается объективное - в виде языковых норм какого-либо народа и субъективное - в виде речевой деятельности отдельных людей. Одно неизбежно влияет на другое. С одной стороны, человек говорит на языке определенного народа, не выбирая со временем сложившиеся правила, и здесь решающую роль будет играть социальный или исторический факторы; с другой стороны, ему иногда приходится эти правила менять, например, создавая новые необходимые термины (в том числе и правовые), отсутствующие в данном языке. И здесь на начальном этапе главенствующим будет личный или психологический фактор. Постепенно эти слова могут стать обязательными и общеупотребительными для языка, а какие-то слова и выражения могут, наоборот, устареть или изменить смысл. Таким образом, язык будет постепенно и вполне естественно меняться. Законодателю крайне сложно следить за этим процессом. Поэтому языковая коммуникация - достаточно тонкая материя, и правовое регулирование в этой области носит весьма ограниченный характер*(6).

Языковые отношения складываются в различных социальных сферах, а именно, в общении (как между людьми, так и между народами), воспитании, обучении, творчестве, образовании, в деятельности государства и в международном общении. Содержание языковых правоотношений представляет собой комплекс юридических прав и обязанностей субъектов этих отношений. Однако необходимо еще раз отметить тот факт, что без языка немыслимо осуществление любых правовых отношений, ввиду этого субъектами права на использование языка являются абсолютно все субъекты конституционного права.

Актуальным остается вопрос о конституционно-правовом регулировании отношений в сфере использования языка, поскольку сферы эти различны. Под использованием языка следует понимать получение или передачу устных либо письменных сообщений, а также любое иное доведение до сведения граждан или должностных лиц информации на указанном языке*(7). Таким образом, языковые правоотношения являются информационными по своей сути. Однако это не отражает их специфику. Конституционно-правовое регулирование языковых отношений имеет свои особенности, поскольку объем прав и обязанностей субъектов языковых правоотношений неравнозначен. Поэтому следует проанализировать особенности статуса субъектов языковых правоотношений на основе норм Конституции РФ, Закона РФ "О языках народов Российской Федерации", Федерального закона от 1 июня 2005 г. N 53-ФЗ "О государственном языке Российской Федерации" (далее - Закон о государственном языке)*(8), ряда других федеральных законов и норм международного права.

Часть 2 ст. 19 Конституции РФ гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от языка, а также запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам языковой принадлежности, что вполне соответствует нормам международного права; ч. 2 ст. 26 устанавливает, что каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества; ч. 2 ст. 29 Конституции запрещает пропаганду языкового превосходства. Поэтому можно сказать, что одним из основных субъектов права на использование языка выступает человек и гражданин. Таким его признают и международные договоры*(9). Между тем следует отметить, что языковые права граждан могут быть реализованы не во всех сферах. Право на использование языка многогранно. Во-первых, оно относится к области личных прав человека. В этой связи нужно упомянуть право на выбор языка неофициального общения, которое ничем не ограничивается. Во-вторых, иначе ситуация обстоит с правом получения образования на том или ином языке. Данное право относится к сфере социальных и культурных прав личности, поэтому может быть реализовано государством исходя из возможностей последнего.

Существует точка зрения, что обязанности граждан как частных лиц заключаются в следовании принципам национального равноправия и уважительного отношения к языкам других народов, во владении в определенном объеме официальным языком государства, а также в соблюдении производных от этих положений законодательных установлений*(10). Здесь необходимо отметить, что прямая обязанность владеть государственным языком формально закреплена только для ряда лиц. Можно говорить о косвенной обязанности знать государственный язык, учитывая сферы его обязательного использования, установленные ч. 1 ст. 3 Закона о государственном языке.

Право на использование языка граждане осуществляют не только индивидуально, но и коллективно, поэтому к субъектам языковых правоотношений в соответствии с Законом о языках также относятся, например, общественные и религиозные объединения и организации. Удивительно то, что закон практически не оперирует термином "юридическое лицо", упоминая его только как субъекта ответственности за нарушение законодательства о языках. Однако в ч. 2 ст. 22 Закона о языках есть понятие "деловые партнеры", которые ведут делопроизводство в сфере обслуживания и коммерческой деятельности на государственном языке Российской Федерации и иных языках, предусмотренных договорами. Целесообразно было бы дать толкование термина "деловой партнер"*(11). Предполагается, что все юридические лица являются участниками языковых правоотношений: официальных - взаимоотношений с государством, а также неофициальных - с иными участниками правоотношений.

Применительно к сфере образования следует упомянуть учредителей образовательных учреждений как субъектов языковых правоотношений. Именно им в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ принадлежит право выбора языка воспитания и обучения в образовательном учреждении, однако данное право помимо закона на практике ограничено также и интересами населения. Причем в первую очередь должна учитываться даже не столько национальность проживающих лиц, сколько язык, которым они владеют и который используют в повседневной жизни.

Говоря об объединениях граждан Российской Федерации, стоит особо отметить национально-культурную автономию, возможности которой в соответствии с гл. 3 Федерального закона от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии"*(12) в сфере использования языка достаточно широки. Можно сказать также, что национально-культурная автономия - одна из форм культурного (не политического или территориального) самоопределения народа, в том числе и его самоопределения в выборе используемого языка. Учитывая добровольность участия граждан в указанном виде общественного объединения, следует прийти к выводу, что она наиболее гармонично сочетает интересы человека и определенного этноса.

Следующий субъект языковых правоотношений - народ. Нужно заметить, что Конституция РФ разделяет понятия "народ", "коренной малочисленный народ" и "многонациональный народ". Данное деление не носит дискриминационного характера, оно обусловлено спецификой статуса каждого субъекта. Следовательно, в их правовом положении и, в частности, в комплексе языковых прав имеются естественные различия.

Закон о языках относит все языки к языкам народов. Таким образом, законодатель признает тот факт, что создателем того или иного языка является народ. В соответствии с действующим законодательством комплекс прав народа в области языка включает в себя:

- свободу выбора и использования языка общения;

- право на сохранение и развитие национального (родного) языка;

- право на государственную защиту национального (родного) языка;

- право на использование языка населения в официальных сферах общения в местности компактного проживания.

Также согласно ч. 4 ст. 10 Закона о языках народ, не имеющий своей письменности, обладает правом создавать письменность на родном языке, и государство обеспечивает для этого необходимые условия.

Говоря о народах, следует отдельно упомянуть коренные малочисленные народы, поскольку им реализовать свои языковые права особенно трудно, учитывая сложность и малую распространенность их родных языков. Развивая положения ч. 3 ст. 68 и ст. 69 Конституции РФ, п. 2 ст. 5 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"*(13) гарантирует со стороны государства право этих народов развивать, сохранять и возрождать их языки. В современной литературе рассматриваются правовые проблемы реализации отдельных, в том числе языковых, прав коренных малочисленных народов*(14).

Возникает вопрос о том, чьи языковые интересы нужно учитывать в первую очередь: человека или народа? Что первичнее - нация или индивид*(15)? Ответить сложно, но с уверенностью нужно признать факт того, что язык является важнейшим фактором, объединяющим различные социальные институты; это скрепляющее звено в отношениях между человеком, обществом и государством. Русский язык, будучи языком межнационального общения, является основным средством коммуникации для многонационального народа. Данный субъект языковых правоотношений выступает также единственным источником власти и носителем суверенитета России. Осуществление государственной власти немыслимо без использования государственного языка, а таковым согласно ч. 1 ст. 68 Конституции РФ является русский язык. Поэтому можно сказать, что интересы многонационального народа и Российской Федерации как государства в сфере использования языка совпадают.

Исходя из вышесказанного, следующим субъектом права на язык является государство. Во-первых, государственный язык выступает как один из признаков государства*(16), во-вторых - государство обладает правом и обязанностью использования в своей деятельности государственного языка. Такая обязанность носит естественный характер, поскольку функционирование государства немыслимо без языка. Причем юридически государство может и не провозглашать какой-либо язык государственным или официальным. В любом случае институт государственного языка существует всегда. Государство обладает также правом регулирования данного института, решая при этом вопросы обязанности владения государственным языком, сфер использования, поддержки языка и многие другие. То есть мы видим, что функционирование данного языка не должно быть стихийным. В связи с этим нужно пояснить, что язык того или иного народа обретает определенные особенности при использовании. Функционируя в различных сферах жизни, он приобретает черты, характерные для каждой сферы. Действительно, язык общения, зачастую наполненный вульгаризмами, сильно отличается от языка, используемого, например, в сфере образования (особенно высшего и послевузовского), где невозможно столкнуться с ненормативными словами и выражениями. Напротив, эта сфера использования языка богата научной терминологией зачастую иностранного происхождения.

Самостоятельным направлением использования языка является его использование и в качестве языка государственного. Этот язык необходим как для деятельности органов государственной власти, так и для связи государства с народом. И для достижения указанных целей государство наделено правом создания норм государственного языка. Стоит заметить, что в этой сфере по сравнению, например, с творчеством, государство способно и должно действовать наиболее удобным для себя образом, не забывая, конечно, про своих граждан, ради связи с которыми этот институт и существует. В иных сферах использования языка государство обладает, скорее, не регулятивными, а охранительными функциями. Об этом свидетельствует, например, ст. 130 УК РФ, устанавливающая ответственность за оскорбление, которое, вероятнее всего, может сопровождаться нецензурной бранью в адрес лица. Этим преступник наносит вред не только личности, но и языку. Государство не вмешивается в сферу общения, но это вовсе не означает неприменение мер ответственности за злоупотребление правом на использование языка.

Итак, можно согласиться с точкой зрения, согласно которой создателем определенного языка является народ, а государство лишь "привлекает на службу" язык для собственного функционирования. То есть государственный язык - это некая государственная функция, которая придается языку в масштабах страны, объединяющей большое число национальностей*(17). Говоря о России, надо заметить, что Закон о государственном языке также разделяет понятия "русский язык" и "русский язык как государственный язык". В этой связи стоит отметить положение ч. 3 ст. 1 указанного закона, согласно которому порядок утверждения норм современного русского литературного языка при его использовании в качестве государственного языка Российской Федерации, правил русской орфографии и пунктуации определяется Правительством РФ.

Государство является особым участником языковых правоотношений, поскольку оно вправе определять круг участников языковых правоотношений, предоставлять им соответствующий объем прав и обязанностей*(18). Однако государство выступает не только регулятором, но и гарантом осуществления отдельных языковых прав личности и народа. В частности, Российская Федерация в соответствии с Конституцией, федеральным законодательством и нормами международного права*(19) вправе и обязана проводить языковую политику, которая должна быть научно обоснованной и направленной на сохранение, развитие и изучение всех языков народов Российской Федерации. Данная политика в разном объеме осуществляется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов, органами местного самоуправления.

Полномочия органов государственной власти в сфере языковых правоотношений довольно обширны. Например, ст. 6 Закона о языках устанавливает, что ведению Российской Федерации в лице высших органов государственной власти Республики в сфере охраны и использования языков народов Российской Федерации подлежит установление общих принципов законодательства РФ о языках народов Российской Федерации. К сожалению, определение "общих принципов" Конституция не разъясняет, поэтому они устанавливаются в федеральных законах и трактуются практически безгранично. Об этом, например, свидетельствует явно неравное соотношение названия и содержания Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(20), ввиду чего указанный закон не раз рассматривался Конституционным Судом РФ, причем не в пользу заявителей, требующих признать неконституционными отдельные положения*(21). В этой связи следует согласиться с Н.В. Витруком, предлагающим закрепить указанные "общие принципы" если не в Конституции, то в федеральном конституционном законе*(22).

Таким образом, из вышесказанного следует, что Российская Федерация может вторгаться в ряд интересов других субъектов языковых правоотношений, а именно, в предмет ведения и полномочий республик в составе Российской Федерации, которые в соответствии с ч. 2 ст. 68 Конституции РФ вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации.

В указанном положении Конституции РФ можно усмотреть частичную реализацию принципа самоопределения народов*(23) либо конституционную предопределенность института государственного языка, выраженную в том, что правом иметь региональные государственные языки наделяются не все субъекты России, а только те из них, которые в силу ч. 2 ст. 5 Конституции РФ обладают правом иметь собственную конституцию, т.е. исключительно республики в составе Российской Федерации, но никак не края, области или автономные округа, для которых основным законом является устав*(24). Также нужно отметить, что республика, в соответствии с ч. 2 ст. 5 Конституции РФ, именуется государством. Безусловно, Конституционный Суд РФ неоднократно указывал на то, что указанное положение не следует толковать буквально, поскольку оно лишь отражает определенные особенности конституционно-правового статуса республик, связанные с факторами исторического, национального и иного характера*(25). Тем не менее, в конституциях большинства республик содержится норма о том, что они являются государствами*(26). Поэтому автору представляется, что в государственном языке республики можно также увидеть отдельный признак государства.

Однако языковая политика республик ограничена их статусом в федеративном государстве*(27). Право республик, предоставленное им ч. 2 ст. 68 Конституции РФ, не получает дальнейшего развития в Основном законе. В частности, из смысла положений ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ неясно, в чьем ведении находятся те или иные вопросы статуса государственного языка республики, например, вопрос выбора графической основы алфавита. Можно с большой степенью осторожности предположить, что это вопрос исключительного ведения республики, учитывая, что в упомянутых выше статьях Конституции РФ слово "язык" не упоминается ни разу. Можно согласиться и с тем, что этот вопрос находится в сфере совместного ведения России и ее субъектов, учитывая, что ст. 72 Конституции относит к совместному ведению:

- защиту прав и свобод человека и гражданина; защиту прав национальных меньшинств;

- защиту традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

- общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры;

- кадры судебных и правоохранительных органов;

- установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 16 ноября 2004 г. N 16-П*(28) склонился ко второй точке зрения, указав, что основы федеральной политики в области культурного и национального развития Российской Федерации, в том числе государственная языковая политика, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина в языковой сфере, общие вопросы образования и культуры регулируются федеральными законами. Здесь следует отметить, что связывание государственного языка республики только с культурным и национальным развитием крайне опасно, поскольку, как уже было сказано выше, государственный язык призван выполнять иные функции, а именно, обеспечивать оптимальное функционирование деятельности органов государственной власти и связь государства с народом. При объявлении языка государственным следует учитывать степень его развития, уровень владения им населения, проживающего в республике, его востребованность и т.д. И если какой-то из указанных показателей не отвечает предъявляемым требованиям, то есть ли смысл в объявлении такого языка государственным? Законодателям республик также следует задуматься над тем, что данный институт - не только право республики или народа (стоит заметить, что далеко не все представители того или иного народа владеют национальным языком, и языком общения для них является русский*(29)), но и дополнительная обязанность для человека. Помимо функционирования государственного языка в деятельности государственных органов, как правило, он подлежит обязательному использованию также в ряде других сфер, например, в образовании. Этот сложный вопрос также рассмотрен в указанном постановлении КС РФ. Показателен тот факт, что решение принято не в пользу заявителя. Поэтому более корректно рассматривать институт государственного языка республики в русле общих принципов организации системы органов государственной власти. Представляется, что такая точка зрения будет являться наиболее допустимой, если учитывать, что государственный язык выступает, прежде всего, элементом, обеспечивающим деятельность государственных органов. О нечеткости и неопределенности указанных принципов для федерального законодателя уже говорилось выше.

Результатом рассмотренного выше в Конституционном Суде РФ спора было признание конституционным Федерального закона от 11 декабря 2002 г. N 165-ФЗ "О внесении дополнений в Закон "О языках народов Российской Федерации"*(30), согласно которому в Российской Федерации алфавиты государственного языка Российской Федерации и государственных языков республик строятся на графической основе кириллицы. Иные графические основы алфавитов государственного языка Российской Федерации и государственных языков республик могут устанавливаться федеральными законами. Данное положение ставит проблему объявления языка того или иного народа государственным. В случаях, если такие языки основаны не на кириллице, они либо должны быть на нее переведены, либо нужно будет принять соответствующий федеральный закон о необходимом алфавите, либо такое право вовсе не будет реализовано.

Закон о языках предусмотрел использование государственных языков республик практически в тех же сферах, где функционирует государственный язык Российской Федерации, поэтому при их возможном совместном использовании не должен ущемляться русский язык как государственный. Проблема разграничения сфер использования языков заслуживает отдельного рассмотрения*(31).

Итак, можно выделить следующий ряд субъектов языковых правоотношений, статус которых урегулирован нормами конституционного права:

человек и гражданин, обладающий комплексом прав в сфере использования языка;

ряд юридических лиц как субъектов коллективного права граждан на использование языка, среди которых особо выделяются образовательные учреждения и национально-культурные автономии;

народ, формирующий и развивающий нормы языкового общения, в том числе многонациональный и коренной малочисленный.

Права вышеперечисленных субъектов признаются, соблюдаются и защищаются органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Особо следует выделить субъекты права на установление государственного языка. К ним относятся, в частности:

Российская Федерация, уполномоченная устанавливать государственный язык и проводить языковую политику;

республики в составе Российской Федерации, также уполномоченные устанавливать государственные языки и осуществлять языковую политику, но при условии соблюдения ограничений, предусмотренных федеральным законодательством.

Безусловно, правом на использование государственных языков обладают также и иные участники правоотношений. На это и направлена языковая политика в Российской Федерации. Результатом указанной политики должно явиться гармоничное сочетание прав и обязанностей всех субъектов права в сфере использования языка.

П.М. Воронецкий,

аспирант Санкт-Петербургского государственного университета

"Журнал российского права", N 11, ноябрь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д Карповича. М., 2002. С. 174.

*(2) Ермошин Г. Государственно-правовые аспекты языковых отношений // Российская юстиция. 1999. N 4. С. 19.

*(3) См., например: Ханазаров К.Х. Решение национально-языковой проблемы в СССР. М., 1982.

*(4) Ведомости РСФСР. 1991. N 50. Cт. 1740.

*(5) СЗ РФ. 1999. N 22. Ст. 2670.

*(6) Доровских Е.М. Правовые проблемы защиты русского языка // Государство и право. 2003. N 2. С. 5.

*(7) Бердашкевич А. О государственной языковой политике России // Высшее образование в России. 2000. N 6. С. 65.

*(8) СЗ РФ. 2005. N 23. Ст. 2199.

*(9) См. например: Международный пакт о гражданских и политических правах // Ведомости СССР. 1976. N 17. Ст. 291.

*(10) Доровских Е.М. Право и национальный язык: Регулирование языковых отношений в Российской Федерации. М., 1996. С. 15.

*(11) Комментарий к Закону РСФСР "О языках народов Российской Федерации". М., 1993. С. 36.

*(12) СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2965.

*(13) СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208.

*(14) См., например: Андриченко Л.В. Регулирование и защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации М., 2005.

*(15) Захаров А., Кудрявцев В. Проблемы языковой политики в России и "асимметричная федерация" // Асимметричность Федерации: Сб. статей. М., 1997. С. 79.

*(16) См., например: Доровских Е.М. Конституционно-правовое регулирование использования языков народов Российской Федерации: Автореф. дис. : канд. юрид. наук. М., 2005. С. 12.

*(17) Ермошин Г. От закона "О языках народов РСФСР" к закону "О государственном языке Российской Федерации" // Российская юстиция. 1999. N 4. С. 12.

*(18) См., например: Годердзишвили Ц.М. Государственно-правовое регулирование статуса языков: По материалам республик, входивших в Союз ССР: Автореф. дис. : канд. юрид. наук. М., 1992. С. 12-13; Бердашкевич А. Указ. соч. С. 69; Джафаркулиев М.А. Национальный язык и право / Под ред. Р. Пашабековой. Баку, 1990. С. 51

*(19) См.: Европейская Хартия региональных языков или языков меньшинств (ETS N 148) 1992 г.; Рамочная Конвенция о защите национальных меньшинств // СЗ РФ. 1999. N 11. Ст. 1256.

*(20) СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

*(21) См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. N 8-П // СЗ РФ. 2002. N 15. Ст. 1497; постановление Конституционного Суда РФ от 9 июля 2002 г. N 12-П // СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2909.

*(22) Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.В. Витрука к постановлению Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. N 8-П // Вестник КС РФ. 2002. N 5.

*(23) Доровских Е.М. Право и национальный язык: Регулирование языковых отношений в Российской Федерации. С. 31.

*(24) Кузнецов О.Ю. Понятие "язык судопроизводства" в системе российского процессуального законодательства // Современное право. 2005. N 4. С. 47.

*(25) См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728; Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. N 92 // СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3117.

*(26) См., например: Ст. 1, 67 Конституции Кабардино-Балкарской Республики; ст. 1 Конституции Республики Татарстан.

*(27) См., например: Ермошин Г. Государственно-правовые аспекты языковых отношений // Российская юстиция. 1998. N 3. С. 21; Любимов Н. А. Конституционно-правовой институт языка: Проблемы формирования // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2004. N 2. С. 25-26.

*(28) СЗ РФ. 2004. N 47. Ст. 4691.

*(29) Итоги переписи населения 2002 г. // http://www.perepis2002.ru

*(30) СЗ РФ. 2002. N 50. Ст. 4926.

*(31) См., например: Тренин Е.В. Государственно-правовые проблемы языка в Российской Федерации: Автореф. дис. : канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 20-21.