Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 сентября 2012 г. N 18АП-8951/12

г. Челябинск

20 сентября 2012 г.

Дело N А34-1354/2012

Резолютивная часть постановления принята 17 сентября 2012 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 сентября 2012 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Серковой З.Н.,

судей Ершовой С.Д., Забутыриной Л.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Крыловой Н.С.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Курганской области от 12.07.2012 по делу N А34-1354/2012 (судья Суханова О.С.).

Администрация Притобольного района Курганской области (далее - Администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Курганской области с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин РФ, ответчик) о взыскании 1 053 224 руб. 16 коп. убытков от компенсации расходов на отопление медицинским работникам, проживающим в сельской местности.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Финансовый отдел Администрации Притобольного района Курганской области, государственное бюджетное учреждение "Глядянская центральная районная больница" (далее - ГБУ "Глядянская ЦРБ"), Притобольное муниципальное унитарное предприятие "Блеск", общество с ограниченной ответственностью Управляющая организация "Блеск".

Определением Арбитражного суда Курганской области от 09.06.2012 к участию в деле в качестве соответчика привлечен субъект Российской Федерации - Курганская область в лице Финансового управления Курганской области.

Решением Арбитражного суда Курганской области от 12.07.2012 исковые требования удовлетворены в полном объеме, с Российской Федерации в лице Минфина РФ за счет казны Российской Федерации в пользу Администрации в доход бюджета Притобольного района Курганской области взысканы убытки в размере 1 053 224 руб. 16 коп. В иске к Курганской области отказано.

В апелляционной жалобе Минфин РФ просит решение суда от 12.07.2012 отменить, принять по делу новый судебный акт, которым в исковых требованиях Администрации к Российской Федерации в лице Минфина РФ отказать в полном объеме.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель ссылается на то, что судом первой инстанции не указано, какое именно противоправное действие (бездействие) совершено Российской Федерацией в лице Минфина РФ или их должностными лицами и в чем заключается их вина. Администрацией не доказано наличие у Российской Федерации в лице Минфина РФ обязательства по предоставлению финансовых средств истцу, не доказан факт недофинансирования ответчиком или невыделения им денежных средств истцу на реализацию льгот. При этом, из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации предусмотрено выделение дотаций субъектам Российской Федерации, в том числе, Курганской области. Цели использования поступивших из данного фонда денежных средств субъект определяет самостоятельно, что позволяет направлять средства из фонда и на финансирование льгот медицинским работникам, проживающим и работающим в сельской местности.

По мнению заявителя, надлежащим ответчиком по настоящему делу является публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого относится финансирование соответствующих льгот, - Курганская область и муниципальное образование Притобольный район.

Кроме того, в материалах дела отсутствуют доказательства обращения муниципального образования Притобольный район к Курганской области, Курганской области к Российской Федерации за выделением денежных средств на реализацию мер социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам организаций здравоохранения, находящихся на территории Курганской области.

Также податель жалобы полагает, что судом первой инстанции необоснованно применены нормы статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку в данном случае ответчиком не совершены какие-либо действия, нарушающие законные права и интересы истца.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом путем направления в их адрес копии судебного акта, а также размещения информации на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, в судебное заседание не явились.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся лиц.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, решениями Притобольного районного суда Курганской области от 23.10.2009, 20.01.2010, 08.09.2010, 09.09.2010, 21.11.2010, 28.12.2010, 14.01.2011, 17.01.2011, 21.03.2011, 26.08.2011, решением мирового судьи участка N 6 Звериноголовского района Курганской области, определениями судебной коллегии по гражданским делам Курганского областного суда от 02.03.2010 по делу N 33-433/2010, от 01.03.2011 по делу N33-549/2011 в пользу граждан (медицинских работников), работающих и проживающих в сельской местности, с Администрации Притобольного района за счет казны муниципального образования взыскано 1 053 224 руб. 16 коп., в том числе расходы на отопление за период с 2007 года по 2010 год и судебные расходы (т.1, л.д. 19-22, 30-33, 34-36, 65-69, 72-75, 78-82, 85-87, 92-98, 123-133, 146-149, т. 2, л.д. 5-8, 13-16, 21-24, 25-31).

На основании указанных судебных актов выданы исполнительные листы на сумму 1 053 224 руб. 16 коп., которые предъявлены ко взысканию в Финансовый отдел Администрации Притобольного района (т. 1, л.д. 37-44, 88-89, 99-110, 134-137, т. 2, л.д. 1-2, 9-10, 17-18).

Факт оплаты по предъявленным исполнительным листам подтверждается представленными в материалы дела платежными поручениями, реестрами на зачисление денежных средств, сведениями ГБУ "Глядянская ЦРБ" о выплаченных денежных средствах.

Ссылаясь на то, что в результате оплаты по предъявленным исполнительным листам бюджет муниципального образования Притобольский район понес убытки, поскольку Российской Федерацией в лице Минфина РФ не выделены денежные средства на реализацию мер социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.

Удовлетворяя исковые требования за счет казны Российской Федерации в лице Минфина РФ, арбитражный суд первой инстанции исходил из отсутствия доказательств предоставления Курганской области или муниципальному образованию из федерального бюджета средств на реализацию установленных медицинским работникам льгот. Российская Федерация, установив льготы для медицинских работников, проживающих в сельской местности, и наделив органы местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, должна была обеспечить органы местного самоуправления необходимыми материальными и финансовыми средствами, однако обязанность по компенсации таких затрат не исполнила.

Выводы арбитражного суда первой инстанции являются правильными, соответствуют материалам дела и законодательству.

Согласно статье 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб).

В соответствии со статьей 16 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации.

В силу статьи 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

От имени казны выступают соответствующие финансовые органы (статья 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью второй статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 N 5487-1, (далее - Основы законодательства об охране здоровья граждан) до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Впоследствии пунктом 50 статьи 35 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) часть 2 статьи 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан признана утратившей силу, статья 63 дополнена частями 4, 5, 6, в силу которых меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 153 Закона N 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2007 N 129-О-П, закрепленное в части 1 статьи 153 Закона N 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало вплоть до 01.01.2005, а, напротив, обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты, при том, что именно орган местного самоуправления вправе избрать тот или иной способ социальной поддержки этих лиц, в том числе путем предоставления им в соответствии с частью 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

В соответствии со статьей 160 Жилищного кодекса Российской Федерации отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, могут предоставляться компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов.

Из разъяснений, изложенных в пункте 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", следует, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Решением Притобольной районной Думы Курганской области от 13.11.2007 N 306 "О дополнительных мерах социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников муниципальных учреждений, находящихся в ведении Притобольного района, проживающих и работающих на территории Притобольного района" предусмотрена компенсация оплаты отдельных видов коммунальных услуг: электроснабжения и отопления.

В решении указано о том, что финансирование расходов, предусмотренных названным решением, должно осуществляться за счет средств районного бюджета.

Порядок предоставления и финансирования мер дополнительной социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников утвержден постановлением Администрации Притобольного района Курганской области от 15.11.2007 N 359.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Денежных средств, выделенных в 2007-2010 годах из бюджета муниципального образования для полного возмещения расходов, связанных с предоставлением льгот медицинским работникам муниципального учреждения оказалось недостаточно. Доказательства оказания федеральным бюджетом финансовой помощи для надлежащего исполнения муниципальным образованием ранее установленных федеральным законодательством расходных обязательств в материалы дела не представлены.

Учитывая изложенное, арбитражный суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии у муниципального образования убытков в виде расходов, понесенных в связи с компенсацией расходов на отопление данной категории граждан Российской Федерации, и судебных расходов, взысканных судебными актами судов общей юрисдикции, компенсации убытков муниципального образования за счет Российской Федерации в лице Минфина РФ на основании статей 15, 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации. Неоказание финансовой помощи муниципальному образованию арбитражный суд первой инстанции правомерно счел за бездействие Российской Федерации.

Возложение Российской Федерацией обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Наделив органы местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, федеральный законодатель не обеспечил передачу им необходимых материальных и финансовых средств, в связи с чем в целях недопущения ущемления социальных прав указанной категории медицинских работников федеральному законодателю надлежит урегулировать порядок предоставления им мер социальной поддержки, а до его установления на Российской Федерации лежит обязанность по сохранению жилищно-коммунальных льгот для них из них, кто, работая, и проживая в сельской местности, пользовался этими льготами до 01.01.2005.

Доводы апелляционной жалобы об отсутствии оснований для возложения ответственности на Минфин РФ противоречат действующим правовым нормам и подлежат отклонению. Поскольку Курганская область в рассматриваемом случае является ненадлежащим ответчиком по делу, арбитражным судом первой инстанции правомерно отказано в удовлетворении исковых требований, предъявленных к ней.

При указанных обстоятельствах решение арбитражного суда первой инстанции отмене, а апелляционная жалоба - удовлетворению не подлежат.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, обращающиеся в арбитражный суд в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и (или) общественных интересов, освобождены от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 176, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 12.07.2012 по делу N А34-1354/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Курганской области.

Председательствующий судья

З.Н. Серкова

Судьи

С.Д. Ершова Л.В. Забутырина