Прокурорский надзор в досудебном производстве: проблема приоритетов (И.В. Овсянников, "Закон", N 10, октябрь 2007 г.)

Прокурорский надзор в досудебном производстве:
проблема приоритетов

Согласно ч. 1 ст. 37 Уголовного процессуального кодекса РФ 2001 г. (далее - УПК) прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной УПК, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Однако в ч. 2 ст. 37 УПК формы реализации этого надзора дифференцированы. Так, закон предписывает прокурору в ответ на процессуальные решения или действия следователя (дознавателя) в одних случаях давать согласие или выносить иное решение, причем иногда незамедлительно (ч. 2 ст. 106, ч. 3 ст. 108, ч. 1 ст. 114, ч. 1 ст. 115, ч. 4 ст. 146, ч. 1 ст. 165 УПК), в других случаях принимать решение об утверждении (обвинительного заключения или обвинительного акта) или иное решение (ч. 1 ст. 221, ч. 1 ст. 226 УПК), в третьих случаях не обязывает как-либо реагировать даже при получении от следователя (дознавателя) копий постановлений, содержащих важные процессуальные решения (ст. 208, 213 УПК). Таким образом, в законе установлены некие приоритеты для прокурорского надзора. Возникает вопрос: оптимально ли выбраны эти приоритеты и сами формы надзора, чем должен определяться этот выбор?

В отечественной науке долгое время является дискуссионным вопрос о функциях прокурора в уголовном судопроизводстве, а следовательно, и о приоритетах и формах надзора за законностью и обоснованностью процессуальных действий и решений следователя (дознавателя).

На наш взгляд, при установлении приоритетов прокурорского надзора следует исходить, прежде всего, из назначения уголовного судопроизводства. Согласно ч. 1 ст. 6 УПК уголовное судопроизводство имеет своим назначением:

1) защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений;

2) защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод.

Такое возведенное в ранг принципа назначение уголовного судопроизводства логически вытекает из конституционных положений о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью; что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства; что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 2, 18 Конституции РФ).

Поэтому применительно к досудебному производству приоритетными для прокурорского надзора должны быть те этапы, где существует реальная опасность для высшей ценности. Приоритетными должны быть те процессуальные действия и принимаемые процессуальные решения органа дознания, дознавателя или следователя, которые затрагивают интересы участников уголовного судопроизводства или иных лиц, а, следовательно, существует и необходимость незамедлительного предупреждения или исправления возможных ошибок или нарушений уголовно-процессуальных норм.

Если использовать этот критерий, то следует признать, что в УПК приоритеты для прокурорского надзора, способствующие защите личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод, определены в целом верно. Так, в ходе досудебного производства прокурор уполномочен: давать согласие дознавателю, следователю на ходатайство об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения (п. 5 ч. 2 ст. 37 УПК); утверждать обвинительное заключение или обвинительный акт и направлять уголовное дело в суд (п. 14 ч. 2 ст. 37 УПК). Таким образом, законодатель акцентирует внимание прокурора именно на тех действиях или решениях следователя (дознавателя), которые наиболее остро затрагивают или могут затронуть конституционные права и свободы граждан - обвиняемых, подозреваемых и других лиц, являющихся или не являющихся участниками уголовного судопроизводства.

Ситуация здесь может быть и удовлетворительная, но все же не идеальная. Так, не вполне, на наш взгляд, оптимальны (с точки зрения выбора приоритетов) формы прокурорского надзора за деятельностью должностных лиц органов следствия и дознания по наделению граждан статусом подозреваемого или обвиняемого.

В случае наделения лица процессуальным статусом подозреваемого путем возбуждения уголовного дела в отношении этого лица (п. 1 ч. 1 ст. 46 УПК) закон предписывает следователю (дознавателю) незамедлительно направить прокурору соответствующее постановление (ч. 4 ст. 146 УПК). Прокурору же предписывается незамедлительно дать согласие на возбуждение уголовного дела либо вынести постановление об отказе в даче согласия на возбуждение уголовного дела или о возвращении материалов для дополнительной проверки, которая должна быть проведена в срок не более 5 суток (ч. 4 ст. 146 УПК). Таким образом, закон предусматривает в таких случаях обязательную последующую незамедлительную проверку прокурором законности и обоснованности наделения лица статусом подозреваемого с письменной фиксацией результатов этой проверки в процессуальных документах.

Однако в случаях наделения лица статусом подозреваемого путем его задержания в соответствии со ст. 91 и 92 УПК (п. 2 ч. 1 ст. 46 УПК) или путем применения к нему меры пресечения до предъявления обвинения в соответствии со ст. 100 УПК (п. 3 ч. 1 ст. 46 УПК) аналогичных обязанностей следователя (дознавателя) и прокурора для последующей незамедлительной проверки законности и обоснованности этих решений и действий следователя (дознавателя) с письменной фиксацией результатов этой проверки в процессуальных документах уголовно-процессуальным законом не предусмотрено.

В случае задержания подозреваемого закон предусматривает лишь обязанность органа дознания, дознавателя или следователя сообщить прокурору о произведенном задержании в письменном виде, причем не незамедлительно, а в течение 12 часов с момента задержания (ч. 3 ст. 92 УПК). Таким образом, в течение 12 часов можно и не сообщать прокурору о произведенном задержании. Бланк сообщения о задержании подозреваемого (Приложение 27 к ст. 476 УПК) ориентирует на весьма лаконичное сообщение о задержании, так как не содержит даже граф для указания оснований и мотивов задержания. Все это затрудняет своевременную оценку прокурором законности задержания.

Нормы главы 13 УПК, регламентирующей порядок избрания мер пресечения, не предусматривают в случае избрания меры пресечения следователем (дознавателем) самостоятельное направление прокурору соответствующего постановления. Лишь согласно Приложению 96 к ст. 476 УПК в подобных случаях копия постановления об избрании меры пресечения должна направляться прокурору. Однако процессуальный срок для этого в законе не установлен, что также не способствует своевременному контролю законности и обоснованности решения об избрании и применении меры пресечения.

При наделении лица процессуальным статусом обвиняемого путем вынесения постановления о привлечении данного лица в качестве обвиняемого лицо признается обвиняемым сразу же после вынесения соответствующего постановления (п. 1 ч. 1 ст. 47 УПК). Однако закон предписывает направлять прокурору копию этого постановления не незамедлительно, а лишь после предъявления обвинения (ст. 172, Приложение 92 к ст. 476 УПК). Но ведь предъявление обвинения согласно ст. 172 УПК может состояться и через 3 суток со дня вынесения постановления (в случае, когда место нахождения обвиняемого известно следователю и обвиняемый явился в назначенный следователем срок) и позже (в случае неявки обвиняемого или его защитника, а также в случае, когда место нахождения обвиняемого не установлено). Это затрудняет своевременный надзор за законностью привлечения лица в качестве обвиняемого. Кроме того, срок направления копии соответствующего постановления прокурору в законе не установлен, а в случае получения прокурором копии этого постановления он по закону не обязан незамедлительно проверять его законность и обоснованность, письменно фиксировать в процессуальных документах результаты этой проверки.

Таким образом, в одном из четырех рассмотренных выше вариантов наделения лица статусом подозреваемого (обвиняемого) закон предписывает прокурору незамедлительный последующий надзор с письменной фиксацией его результатов. В трех иных вариантах ничего подобного не предусмотрено. Варианту с возбуждением в отношении лица уголовного дела закон отдает явный приоритет при дифференциации форм реализации прокурорского надзора.

Соглашаясь с принципиальной возможностью такой дифференциации, признавая ее необходимость (в силу хотя бы сравнительно малой численности прокурорского корпуса), мы, однако, не можем согласиться с выбором приоритета в данном случае. На наш взгляд, среди четырех рассмотренных вариантов наибольшую опасность для высшей ценности (человека, его прав и свобод) представляют задержание подозреваемого и применение меры пресечения, так как именно меры процессуального принуждения реально ограничивают права и свободы человека. Поэтому именно эти случаи должны быть приоритетными для прокурорского надзора, что требует соответствующих изменений норм УПК.

Для сравнения отметим, что в Российской Империи ст. 283 Устава уголовного судопроизводства от 20 ноября 1864 г. (далее - УУС) предписывала судебному следователю при взятии обвиняемого под стражу немедленно уведомить об основаниях такого распоряжения ближайшее лицо прокурорского надзора. Таким образом, прокурор уведомлялся, во-первых, немедленно, во-вторых - не только о факте взятия обвиняемого под стражу, но и об основаниях такого распоряжения.

Что касается защиты прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, то здесь ситуация хотя и лучше по сравнению с тем, какой она была в условиях действия УПК РСФСР 1960 г., но пока еще весьма далека от совершенства. Достоинство нового УПК в том, что потерпевшему впервые предоставлены широкие права (ч. 2 ст. 42). Но возможность эффективно пользоваться этими правами у потерпевшего будет лишь при условии, что у властных участников уголовного судопроизводства будут соответствующие обязанности, играющие роль уголовно-процессуальных гарантий по отношению к правам потерпевшего. В частности, необходима концентрация внимания прокурора на тех действиях и решениях следователя (дознавателя), которые способны в наибольшей степени ущемить права или нарушить интересы потерпевшего.

Проблемы здесь существуют уже на этапе признания лица потерпевшим. На практике зачастую лица признаются потерпевшими несвоевременно. В ряде случаев следователи вообще не признают потерпевшими лиц, которым причинен физический, имущественный или моральный вред; лицам, признанным потерпевшими, права разъясняются формально или вообще не разъясняются; копия постановления о признании потерпевшим с перечнем его прав в большинстве случаев потерпевшему не вручается или вручается лишь после просьбы (ходатайства) об этом.*(1) О том, что постановление о признании потерпевшим должно объявляться потерпевшему, а копия этого постановления должна вручаться потерпевшему, можно заключить лишь из содержания Приложения 53 к ст. 476 УПК.

Процессуальный срок же для этого и для разъяснения потерпевшему его прав законом не установлен. Не регламентированы также сроки: уведомления потерпевшего о приостановлении предварительного следствия и разъяснения порядка обжалования данного решения, сообщения о возобновлении предварительного следствия; вручения или направления копии постановления о прекращении уголовного дела и (или) уголовного преследования; доведения до сведения потерпевшего решения о возобновлении производства по уголовному делу в связи с отменой прокурором постановления о прекращении уголовного дела или уголовного преследования.

На практике сложилась устойчивая тенденция, когда следователи (дознаватели) не уведомляют потерпевшего и его представителя о принятом решении о приостановлении предварительного расследования и не разъясняют им порядок обжалования данного решения,*(2) а также об окончании предварительного расследования и не разъясняют им право ознакомления с материалами дела, но зачастую, просто вшивают в дело копию уведомления потерпевшему и его представителю без реального уведомления. Это существенно нарушает процессуальные права потерпевшего. Следователи и прокуроры не уделяют должного внимания и вопросам возмещения вреда, обеспечения имущественных прав участников процесса.*(3)

Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 18.06.1997 N 31 (в редакции от 16.03.2006) "Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием" предписывает: "Считать важнейшей обязанностью прокуроров защиту прав и законных интересов потерпевших от преступлений. Внимательно подходить к рассмотрению их жалоб и заявлений, принимать все необходимые меры к восстановлению нарушенных прав, возмещению морального и материального вреда".

Один из основных интересов потерпевшего - получить доступ к правосудию и возможность судебной защиты нарушенных преступлением прав и свобод. Согласно ст. 52 Конституции РФ государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию. К сожалению, на практике именно здесь существуют серьезные проблемы. Дело в том, что должностными лицами порой принимаются незаконные и необоснованные решения или производятся действия, которыми прекращается или приостанавливается производство по уголовному делу либо неоправданно продлевается предварительное расследование. При этом потерпевшему фактически блокируется доступ к правосудию и возможность судебной защиты.

В досудебном производстве к таким решениям или действиям относятся: незаконный отказ в приеме сообщения о преступлении; незаконное решение об отказе в возбуждении уголовного дела; незаконное решение о приостановлении или прекращении производства по уголовному делу; незаконное продление срока предварительного следствия. Не случайно законодатель не только указывает на возможность обжалования участниками уголовного судопроизводства и иными лицами действий (бездействий) и решений органа дознания, дознавателя, следователя, прокурора и суда (ст. 123 УПК), но и при этом специально выделяет такие решения и действия дознавателя, следователя, прокурора, как отказ в возбуждении уголовного дела, прекращение уголовного дела (ч. 1 ст. 125 УПК), отказ в приеме сообщения о преступлении (ч. 5 ст. 144 УПК). Поэтому именно эти решения или действия следователя (дознавателя) должны включаться в число приоритетных для прокурорского надзора.

Между тем, дореволюционный российский следователь был не в праве самостоятельно прекратить производство следствия, хотя он был судебным, состоял при суде и не относился к стороне обвинения. Согласно ст. 277 УУС производство следствия могло быть прекращено только судом. Это гармонировало с абсолютным запретом следователю и прокурору отказывать в начатии следствия лицу, потерпевшему от преступления или проступка (ст. 303 УУС). Таким образом, УУС содержал надежные гарантии обеспечения прав и интересов потерпевших, исключающие для следователя или прокурора возможность блокировать потерпевшему доступ к правосудию.

Н.В. Давыдов писал: "Права Прокурора по отношению к возбужденным, помимо его, уголовным делам сводятся к тому, что о возникновении их он должен быть уведомлен. Но это положение не дает ему права положить свое VETO на возникшее производство и потребовать от Следователя представления ему такового, а тем более прекращения. Обвинительная власть Прокурора в рассматриваемой стадии процесса должна, по существу своему сводиться, главным образом, к наблюдению за тем, чтобы не было случаев сокрытия от судебной власти, по той или другой причине, деяний, имеющих характер преступлений. Прокуратура обязана следить за тем, чтобы ни одно преступление, как бы и при каких условиях оно ни было совершено, не оставалось негласным".*(4)

Таким образом, в России XIX - начала XX века внимание прокуратуры на начальных этапах уголовного судопроизводства было сконцентрировано не на предотвращении возбуждения уголовных дел, а на предотвращении того, что сегодня у нас называют отказами в принятии сообщений о преступлениях, укрытием преступлений от учета, незаконными и необоснованными отказами в возбуждении уголовных дел.

В советском уголовном процессе прокурор также не наделялся правом вето на возбуждение уголовного дела и начало предварительного расследования.

В 1991 г. Парламент России принял Концепцию судебной реформы в Российской Федерации, согласно которой "цели предварительного расследования заключаются не только в установлении обстоятельств совершенного преступления, но и в определении некриминального характера события или отсутствия последнего, будет обоснованным рассматривать всякое сообщение о преступлении, если на момент рассмотрения неочевидна его ложность, как бесспорный повод к возбуждению уголовного дела". При этом подчеркивалось значение для современной России опыта российского дореволюционного законодательства.*(5)

По УПК срок принятия решения по сообщению о преступлении - 3 суток, но может быть продлен начальником следственного отдела или начальником органа дознания по ходатайству соответственно следователя, дознавателя до 10 суток (ст. 144). При этом закон не предусматривает уведомления прокурора ни о самом факте принятия сообщения о преступлении, ни о продлении срока принятия решения по этому сообщению. По закону прокурор узнает обо всем этом лишь после: либо вынесения следователем (дознавателем) постановления о возбуждении уголовного дела, так как оно незамедлительно направляется прокурору (ч. 4 ст. 146 УПК); либо вынесения следователем, органом дознания или дознавателем постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, так как копия этого постановления в течение 24 часов с момента его вынесения направляется прокурору (ч. 4 ст. 148 УПК); либо обжалования действия (бездействия) или решения органа дознания, дознавателя, следователя (ст. 123, 124 УПК). То, что прокурор до 10 суток не ставится в известность о факте поступления сообщения о преступлении, затрудняет своевременный надзор прокурора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия на стадии возбуждения уголовного дела.

Сам же установленный УПК порядок возбуждения уголовных дел публичного и частно-публичного обвинения порождает в теории уголовного процесса и на практике массу вопросов и споров.*(6) Распространено мнение, что согласие прокурора на постановлении следователя (дознавателя) о возбуждении уголовного дела - это необходимое для начала предварительного расследования преступления условие, фактически - разрешение на производство следственных и иных процессуальных действий.

В одном из своих постановлений Конституционный Суд РФ указал, что конституционные нормы (ст. 2, 18, 21 и др.) "предписывают законодателю установить уголовно-процессуальные механизмы, в максимальной степени способствующие предупреждению и пресечению преступлений, предотвращению их негативных последствий для охраняемых законом прав и интересов граждан, а также упрощающие жертвам преступлений доступ к правосудию с целью восстановления своих прав и получения необходимой компенсации".*(7) При рассматриваемом же подходе доступ к правосудию жертвам преступлений не упрощается, а усложняется.

Правильным, однако, представляется такой подход, когда отсутствие согласия прокурора само по себе не означает запрета производить следственные и иные процессуальные действия, направленные на установление существенных обстоятельств по делу, на пресечение попыток подозреваемого скрыться от дознания или предварительного следствия, продолжить преступную деятельность или помешать расследованию.

По поводу решения о продлении срока предварительного следствия отметим, что это решение находится в компетенции прокурора (ст. 162 УПК), а следователь вправе лишь возбудить соответствующее ходатайство. Таким образом, повышенное внимание прокурора к решению о продлении срока предварительного следствия обеспечено, именно прокурор несет ответственность за законность такого решения.

Ситуация с другими предусмотренными УПК решениями и действиями, способными блокировать потерпевшему возможность судебной защиты, сложнее. Дело в том, что прием сообщений о преступлениях, решения об отказе в возбуждении уголовного дела, решения о приостановлении или прекращении производства по уголовному делу на практике в подавляющем большинстве случаев соответственно осуществляют или принимают не прокуроры, а органы дознания, дознаватели, следователи. При этом прокурорский надзор осуществляется, как правило, в режиме постфактум, является не предварительным, а последующим.

В случае приостановления предварительного следствия следователь выносит постановление, копию которого направляет прокурору (ч. 2 ст. 208 УПК). Прекращение уголовного дела также осуществляется по постановлению следователя, копия которого направляется прокурору (ч. 1 ст. 213 УПК). Предварительное согласие прокурора на прекращение уголовного дела следователю или дознавателю требуется не всегда (ст. 25 УПК). В случае приостановления или прекращения уголовного дела следователем или дознавателем каких-либо сроков для направления прокурору копии соответствующего постановления законом не установлено. Не установлено и сроков для последующей проверки прокурором законности и обоснованности постановления. В законе нет даже предписания прокурору об обязательности такой проверки.

Что касается указанного в п. 13 ч. 2 ст. 37 УПК полномочия прокурора утверждать постановление дознавателя, следователя о прекращении производства по уголовному делу, то это выглядит как декларация о прогрессивных намерениях законодателя, которые так и остались нереализованными. Ведь ни процедура прекращения уголовного дела, изложенная в гл. 29 УПК, ни бланк соответствующего постановления (Приложение 135 к ст. 476 УПК) не предусматривают утверждение прокурором постановления следователя или дознавателя о прекращении производства по уголовному делу.

Немногим лучше обстоит дело в случае вынесения следователем, органом дознания или дознавателем постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. В этом случае закон предписывает не только направить прокурору копию постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, но и устанавливает для этого процессуальный срок - 24 часа с момента вынесения постановления (ч. 4 ст. 148 УПК). В итоге прокурору хотя бы таким образом гарантируется возможность для оперативной проверки законности и обоснованности принятого решения.

Однако установление срока направления постановления в данном случае не подкреплено другими необходимыми гарантиями: в законе не закреплено правило об обязательной проверке прокурором законности и обоснованности постановления, копия которого ему направлена, и не установлен срок для этого. Кроме того, объективная проверка затрудняется из-за отсутствия у прокурора материалов, на основании которых принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела. Закон не обязывает направлять эти материалы прокурору вместе с постановлением.

Достойный подражания пример регламентации процессуального порядка в такого рода ситуациях - порядок действий следователя и суда в случаях, когда осмотр жилища, обыск или выемка в жилище, личный обыск, а также наложение ареста на имущество, указанное в ч. 1 ст. 104.1 УК РФ, производятся на основании постановления следователя без получения судебного решения (ч. 5 ст. 165 УПК). В этом случае к своему уведомлению следователь прилагает копии постановления о производстве следственного действия и протокол следственного действия для проверки законности решения о его производстве, а судья обязан проверить законность произведенного следственного действия, причем в определенный срок и с вынесением постановления о законности или незаконности следственного действия.

Если уж современный российский законодатель (в отличие от дореволюционного) считает возможным, чтобы следователь, дознаватель, орган дознания имели право принимать решения, блокирующие потерпевшему доступ к правосудию, причем без учета мнения самого потерпевшего, то такого рода решения должны быть приоритетными для прокурорского надзора. Представляется, что ныне действующий процессуальный порядок принятия решений об отказе в возбуждении уголовного дела, о приостановлении или прекращении производства по уголовному делу должен быть усовершенствован в направлении обеспечения более оперативного и эффективного прокурорского надзора за этими решениями.

Прекращение уголовного дела (производства по уголовному делу) влечет за собой одновременно прекращение уголовного преследования (ч. 3 ст. 24 УПК). Прекращение уголовного преследования по основаниям, указанным в п. 3 и 6 ч. 1 ст. 24, ст. 25 и 28, п. 3 и 6 ч. 1 ст. 27 УПК, не допускается, если подозреваемый или обвиняемый против этого возражает. В таком случае производство по уголовному делу продолжается в обычном порядке (ч. 2 ст. 27 УПК). Поэтому фокусирование внимания прокуроров на постановлениях о прекращении уголовного дела будет способствовать в ряде случаев и обеспечению прав и интересов подозреваемых и обвиняемых, которые возражают против прекращения уголовного преследования по тем или иным основаниям.

Как активизировать прокурорский надзор в рассматриваемых случаях?

В теории и на практике в качестве индикатора активности прокурора по конкретному уголовному делу часто используется наличие постановлений прокурора об отмене незаконных и необоснованных постановлений следователя (дознавателя). При этом усредненная степень активности надзирающего прокурора оценивается количеством отмененных им постановлений за месяц, квартал или год. Получается, чем больше следователи и дознаватели выносят незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, о приостановлении или прекращении производства по уголовному делу, тем больше у прокурора шансов отличиться, продемонстрировать активность надзорной деятельности и положительные результаты своей работы. Ситуация, на наш взгляд, абсурдная.

Еще один недостаток отсутствия законодательно установленной обязанности прокурора реагировать хотя бы в режиме постфактум на решения следователя (дознавателя), препятствующие доступу потерпевшего к правосудию, - это распространенные на практике бездействие прокурора или несвоевременные действия по проверке законности процессуальных решений. В этих условиях незаконные решения должностного лица, ведущего производство по уголовному делу, отменяются зачастую лишь после поступления жалоб от участников уголовного судопроизводства или в связи с истребованием уголовного дела вышестоящим прокурором на контроль.

Показателен здесь следующий пример. Осенью 2004 г. прокуратура Курганской области истребовала с мест для проверки все приостановленные дела. После запроса, в один-два дня прокуроры городов и районов отменили более 4 тысяч постановлений и завалили делами следственные отделы милиции, парализовав тем самым текущую работу следователей.*(8) После этого прокуратура области принципиально изменила критерии оценки работы прокуроров: большое число отмененных ими постановлений о приостановлении следствия стало расцениваться не как достижение, а как свидетельство недостатка прокурорского надзора. При этом прокуроров обязали изучать материалы дела, подлежащего приостановлению не после истечения двухмесячного срока и принятия по нему процессуального решения, как это делалось ранее, а за 10-15 дней до истечения этого срока. В результате качество и полнота расследования уголовных дел улучшились, а количество незаконных постановлений о приостановлении следствия сократилось с 7 тыс. в 2004 г. до 442 в первом полугодии 2006 г.*(9)

Фактически положительный результат был достигнут за счет замены малоэффективного последующего прокурорского надзора превентивным наблюдением, предшествующим принятию следователем процессуального решения. При этом надзорная деятельность прокуроров была переориентирована с запоздалого выявления и устранения ранее допущенных нарушений закона на своевременное предупреждение возможных нарушений. Замена последующего прокурорского надзора (надзора за законностью уже принятого процессуального решения) превентивным прокурорским надзором (надзором за законностью планируемого следователем решения) видоизменяет и перераспределяет ответственность должностных лиц за принятое решение. Ответственность становится не персональной, а коллегиальной и ложится не только на следователя, но и на прокурора. Это дает и дисциплинирующий эффект. Думается, что такой подход верен и заслуживает более широкого распространения, в том числе и в законодательном порядке.

Среди ошибок и нарушений, допускаемых в досудебном производстве, с точки зрения защиты прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, едва ли не самые опасные - это незаконные и необоснованные отказы в возбуждении уголовных дел. Причем их число в последние годы растет.

В 2005 г. число материалов, по которым отменены постановления об отказе в возбуждении уголовных дел, увеличилось на 500 тысяч; при этом количество нераскрытых преступлений, по сравнению с 2004 г., увеличилось на треть.*(10) Промедление в возбуждении уголовных дел и начале расследования неизбежно сказывается на раскрываемости преступлений.

В Приказе Генерального прокурора РФ N 3 от 10.01.1999 "Об усилении прокурорского надзора за соблюдением законности при разрешении заявлений, сообщений и иной информации о совершенных и подготовляемых преступлениях", основанном на материалах проверки, отмечается, что нередко жертвам преступлений отказывают в приеме заявлений, сообщений о преступлениях, принятые заявления не регистрируются и не рассматриваются; уголовно-наказуемые деяния квалифицируются как административные проступки; при очевидных признаках состава преступления принимаются незаконные решения об отказе в возбуждении уголовных дел; в отдельных случаях учиняются подлоги и фальсифицируются материалы проверок. По результатам прокурорских проверок ежегодно возбуждаются десятки тысяч уголовных дел.*(11)

Требование нового УПК направлять копию постановления об отказе в возбуждении уголовного дела прокурору следует оценить положительно. Однако для обеспечения эффективности прокурорского надзора одного этого недостаточно. Дело в том, что прокурору трудно судить о законности и обоснованности процессуального решения, исходя лишь из самого решения и не имея исходных материалов, положенных в основу этого решения. Кроме того, любое промедление с началом расследования, в том числе вызванное необоснованным отказом в возбуждении уголовного дела, часто приводит к необратимым последствиям: утрате доказательств; исчезновению следов; целенаправленным воздействиям заинтересованных лиц на потерпевших, свидетелей с целью склонить их отказаться от дачи показаний или дать ложные показания и т.д. В результате при отмене в последующем незаконного решения об отказе в возбуждении уголовного дела и принятии альтернативного процессуального решения шансы на раскрытие преступления падают. Производство по таким уголовным делам зачастую приостанавливается за неустановлением лица, подлежащего привлечению в качестве обвиняемого.

Существенно и то, что закон не обязывает прокурора проверять незамедлительно или в определенный срок законность и обоснованность каждого постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, не обязывает брать на себя ответственность за каждое такое решение. На практике в крупных городах, где много подлежащих проверке отказных материалов, их распределяют среди помощников прокуроров, которые проверяют эти материалы в определенные сроки, которые могут составлять месяц, квартал, а могут быть и более длительными.*(12)

На наш взгляд, наиболее надежной гарантией законности и обоснованности отказа в возбуждении уголовного дела является утверждение прокурором постановления об отказе в возбуждении уголовного дела или дача согласия на это. Предложения по совершенствованию уголовно-процессуального закона в этом направлении неоднократно высказывались в литературе.*(13) Однако при этом важно, чтобы такое согласование проходило немедленно после принятия следователем решения об отказе в возбуждении уголовного дела.

В ходе анкетирования сотрудников следственных подразделений и подразделений дознания органов внутренних дел различных регионов России нами был поставлен вопрос: "Какая процедура отказа в возбуждении уголовного дела, на Ваш взгляд, наиболее целесообразна?" Ответы распределились следующим образом:

1. Направление прокурору постановления об отказе в возбуждении уголовного дела без какого-либо согласования - 37,6%;

2. Согласование с прокурором постановления об отказе в возбуждении уголовного дела - 22,9%;

3. Направление материалов прокурору для принятия решения - 39,5%.

Таким образом, 62,4% опрошенных считают целесообразным активизировать прокурорский надзор за законностью решений об отказе в возбуждении уголовных дел.

В мае 2005 г. Генпрокурором РФ и Министром внутренних дел РФ был издан совместный Приказ от 16 мая 2005 г. N 18/350 "О мерах по укреплению законности при вынесении постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел" (далее - Приказ от 16 мая 2005 г. N 18/350), предписывающий:

а) в течение 24 часов с момента вынесения и утверждения руководителем органа дознания постановления об отказе в возбуждении уголовного дела направлять соответствующему прокурору постановление, его копию, а также все собранные материалы проверки;

б) прокурорам обеспечить рассмотрение этих материалов не позднее 24 часов с момента поступления их в прокуратуру, давать правовую оценку законности принятого органом дознания, дознавателем или следователем процессуального решения, а в случае согласия с принятым решением утверждать своей подписью постановление об отказе в возбуждении уголовного дела.*(14) Спустя 8 месяцев Генеральный прокурор России В.В. Устинов констатировал: "Казалось бы, после издания совместно с министром внутренних дел приказа "О мерах по укреплению законности при вынесении постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел" количество необоснованных постановлений должно резко пойти вниз или, по меньшей мере, заметно сократиться. Но не произошло ни того, ни другого".

Число укрытых от регистрации преступлений путем необоснованного отказа в возбуждении уголовного дела также не уменьшилось, хотя по логике должно сойти на нет. В прошлом году на этот способ пришлось 138 тыс. укрытых от регистрации преступлений.

Среди восстановленных на учет преступлений оказалось более 700 убийств, свыше полутора тысяч случаев умышленного причинения тяжкого вреда здоровью, 83 тысячи преступлений против собственности, 4500 преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков. К каким только ухищрениям работники милиции не прибегают. Не останавливает даже угроза сесть на скамью подсудимых. По направленным в суд делам за сокрытие преступлений от регистрации и учета к уголовной ответственности привлечены 1270 сотрудников милиции. Чего греха таить? Ведомственный контроль, с которым МВД связывает надежды на укрепление учетной дисциплины, во многих случаях носит эпизодический и, я бы сказал, случайный характер.

А что, применительно к сложившейся ситуации, должны были делать прокуроры? В первую очередь, - подкрепить совместный Приказ от 16 мая 2005 г. N 18/350 конкретной организаторской работой. Райпрокуроры нередко не соблюдали установленные Приказом от 16 мая 2005 г. N 18/350 сроки, формально изучали материалы, принимали решения "задним" числом. За подобное отношение к выполнению Приказа от 16 мая 2005 г. N 18/350 в Приволжском федеральном округе, к примеру, пришлось наказать в дисциплинарном порядке 124 сотрудника прокуратуры, а четырех райгорпрокуроров от должности освободить".*(15) Существуют, по-видимому, субъективные причины такого необразцового поведения прокуроров. Но в данной ситуации возникает и вопрос о ресурсной (прежде всего кадровой) обеспеченности исполнения предъявляемых к прокурорам требований.

После издания упомянутого документа и без того сложная для прокуроров ситуация усугубилась. Ведь количество ежегодных решений об отказе в возбуждении уголовных дел сопоставимо с количеством решений о возбуждении уголовных дел и исчисляется в России миллионами. В условиях резко увеличившегося объема работ и отсутствия столь же существенного увеличения ресурсного обеспечения возникает вопрос: не приходится ли прокурорам порой выбирать между требованиями ведомственных нормативных актов, которые иначе, чем уголовно-процессуальный закон, расставляют акценты в надзорной деятельности прокуроров на начальном этапе уголовного судопроизводства, и необходимостью соблюдать нормы Трудового кодекса РФ в органах прокуратуры?

Решение проблемы не обязательно в увеличении штатов прокуроров и их заместителей. Более реальный и менее затратный путь - правильный выбор приоритетов для прокурорского надзора на начальной стадии уголовного судопроизводства, прежде всего на законодательном уровне, а, следовательно, рациональное использование имеющихся кадровых ресурсов.

С межведомственным Приказом от 16 мая 2005 г. N 18/350 связана еще одна проблема. Так, по мнению прокурора Курганской области В. Мачинского, предписанная прокурорам функция визирования милицейских постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела не предусмотрена уголовно-процессуальным законодательством, а потому, "борясь с нарушениями закона, мы поневоле сами его нарушали".*(16)

Приказ от 16 мая 2005 г. N 18/350 утратил силу в связи с изданием Генеральной прокуратурой и Министерством внутренних дел Российской Федерации совместного Приказа от 12 сентября 2006 г. N 80/725 "Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за процессуальными решениями при рассмотрении сообщений о преступлениях". Новый Приказ предписывает прокурорам: рассмотрение материалов и проверку законности постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела производить в течение пяти суток с момента поступления их в прокуратуру; о проверке поступившего материала и согласии с принятым процессуальным решением делать соответствующую запись в книге (журнале) поступивших в органы прокуратуры материалов об отказе в возбуждении уголовного дела с указанием даты и должности лица, проводившего проверку, их возвращения в соответствующее подразделение, откуда поступили материалы и постановления.

Таким образом, срок рассмотрения прокурорами материалов и проверки законности постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела увеличился с 24 часов до пяти суток с момента поступления их в прокуратуру.

Новый Приказ не предписывает прокурору утверждать своей подписью постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. Таким образом, мнение прокурора о законности постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в процессуальных документах не отражается. В связи с этим в случае возникновения вопроса об ответственности за незаконный отказ в возбуждении уголовного дела эта ответственность ложится преимущественно на должностное лицо, подписавшее постановление, но не на прокурора. Цена этому - дисбаланс приоритетов при проверке законности различных итоговых решений на стадии возбуждения уголовного дела.

С учетом соображений процессуальной и материальной экономии с целью повышения меткости и эффективности прокурорского надзора, процедуру письменного согласования (как предварительного, так и последующего) целесообразно применять там и тогда, где и когда речь идет о действиях и решениях, в наибольшей степени ущемляющих или способных ущемить права и свободы граждан, оказавшихся вовлеченными в орбиту уголовной юстиции, или затрудняющих им доступ к правосудию, либо о действиях и решениях, в наибольшей степени подвергающих опасности общественные или государственные интересы.

Является ли таковым решение о возбуждении уголовного дела?

Само по себе возбуждение уголовного дела (особенно не в отношении конкретного лица) прав и свобод граждан не ущемляет. Если это и происходит, то позже, при применении мер процессуального принуждения или производстве следственных действий. Но возбуждение уголовного дела не только не предрешает какие-либо последующие процессуальные действия и решения, но и само по себе не дает даже права на какое-либо принуждение. Нельзя отождествлять достаточные основания для возбуждения уголовного дела и для применения мер процессуального принуждения. Например, для избрания меры пресечения в отношении лица одного лишь обоснованного возбуждения уголовного дела и наделения этого лица процессуальным статусом подозреваемого или обвиняемого недостаточно. Для этого необходимы еще и указанные в законе специальные основания (ст. 97 УПК). Даже такая щадящая мера процессуального принуждения, как обязательство о явке, может применяться к подозреваемому, обвиняемому, потерпевшему или свидетелю не всегда, а лишь при необходимости (ч. 1 ст. 112 УПК). Для принятия решения о производстве любого следственного действия кроме правовых оснований необходимы еще и фактические основания.*(17) Наличие любых специальных оснований или необходимости для мер процессуального принуждения должно быть подтверждено доказательствами, которых на момент возбуждения уголовного дела может и не быть. Возбуждение уголовного дела можно признать необходимым условием для процессуального принуждения, но не достаточным основанием.

В связи с этим установленные в УПК приоритеты для прокурорского надзора, заставляющие прокуроров фокусировать свое внимание на решениях следователей (дознавателей) именно о возбуждении уголовного дела, даже если дело возбуждается лишь по признакам преступления (не в отношении конкретного лица), а не на решениях, например, об отказе в возбуждении уголовного дела, среди которых незаконных (а, следовательно, нарушающих права пострадавших от преступлений) в десятки раз больше, или об избрании мер процессуального принуждения, вызывают сомнение. Повторим, что закон не требует от следователя или дознавателя согласовывать с прокурором ни решение об отказе в возбуждении уголовного дела, ни решение о задержании подозреваемого, ни решение об избрании обвиняемому или подозреваемому ряда мер пресечения. Соответственно от прокурора не требуется и обязательное принятие каких-либо процессуальных решений в ответ на это. В реальных условиях ограничения кадровых и материальных ресурсов гипертрофированное внимание, уделяемое одному участку фронта работ, неизбежно приводит к опасному и неоправданному оголению других порой гораздо опасных участков этого фронта.

И.В. Овсянников,

профессор Московского областного филиала МУ МВД России,

доктор юридических наук

"Закон", N 10, октябрь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Чекулаев Д. Процессуальные права потерпевших на досудебных стадиях уголовного процесса // Законность. 2007. N 2. С. 19-20.

*(2) Быков В.М., Колдин С.В. Права потерпевшего по Уголовно-процессуальному кодексу РФ 2001 года // Следователь. 2002. N 10. С. 4.

*(3) Багаутдинов Ф.Н. Обеспечение имущественных прав личности при расследовании преступлений. М.: Юрлитинформ, 2002. С. 3.

*(4) Вступительный очерк Н.В. Давыдова (к разделу второму "О предварительном следствии" Устава уголовного судопроизводства 1864 г.) // Устав уголовного судопроизводства. Систематический комментарий / под общ. ред. М.Н. Гернета. Издание М.М. Зива. Вып. III. M., 1914. С. 584.

*(5) Концепция судебной реформы в Российской Федерации / сост. С.А. Пашин. М.: Республика, 1992. С. 88.

*(6) См. об этом: Овсянников И.В. Согласование с прокурором постановления о возбуждении уголовного дела // Уголовный процесс. 2006. N 5. С. 18-28.

*(7) Постановление Конституционного Суда РФ от 24.04.2003 N 7-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 8 постановления Государственной Думы от 26 мая 2000 года "Об объявлении администрации связи с 55-летием победы в Великой Отечественной Войне 1941-1945 годов" в связи с жалобой гражданки Л.М. Запорожец" // Собрание законодательства РФ. 05.05.2003 N 18. Ст. 1748.

*(8) Мачинский В., Мельник В. В поисках нового - залог успеха // Законность. 2006. N 10. С. 4-5.

*(9) Мачинский В., Мельник В. В поисках нового - залог успеха // Законность. 2006. N 10. С. 4-5.

*(10) Устинов В. Закон - фундамент государства // Российская газета. 2006. 6 февраля. N 23П (3989). С.5.

*(11) Российский прокурорский надзор: учебник / под ред. А.Я. Сухарева. М.: НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА. М), 2001. С. 234-235.

*(12) Багаутдинов Ф. Отказ в возбуждении уголовного дела - с согласия прокурора? // Законность. 2005. N 3. С. 40.

*(13) Ломовский В. Почему преступления остаются нераскрытыми // Социалистическая законность. 1970. N 9. С. 70; Рустамов А. Законное и обоснованное возбуждение дела - одна из гарантий правосудия // Советская юстиция. 1990. N 23. С. 20; Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора. М., 2001. С. 167, 169; Короткое А.Л. Проблемы, связанные с новой процедурой возбуждения уголовного дела // Новый уголовно-процессуальный закон: теория и практика применения: Материалы межведомственного "круглого стола" / под ред. О.А. Галустьяна, О.И. Цоколовой. М., 2003. С. 22; Фридинский С.Н. О результатах прокурорской практики применения уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации // Проблемы теории и практики уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства. Сборник научных трудов. М., 2004. С. 161; Коридзе М.Т. Современные задачи стадии возбуждения уголовного дела и средства их решения. Авто-реф. дис.... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2006. С. 11.

*(14) Приказ Генеральной прокуратуры РФ и МВД РФ от 16 мая 2005 г. N 18/350 "О мерах по укреплению законности при вынесении постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела" // Законность. 2005. N 8. С. 59-60.

*(15) См.: Устинов В. Закон - фундамент государства // Российская газета. 2006. 6 февраля. N 23п (3989). С. 5.

*(16) Мачинский В. Задачи - те же, подходы - иные // Законность. 2007. N 4. С. 3.

*(17) См. об этом, напр.: Семенцов В. Фактические основания производства следственных действий // Уголовное право. 2005. N 3. С. 93-95; Быков В. Принятие следователем решения о производстве следственных действий // Законность. 2005. N 10. С. 8-10.