Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 20 сентября 2012 г. N 09АП-24827/12

г.Москва

20 сентября 2012 г.

Дело N А40-55393/12-21-531

Резолютивная часть постановления объявлена 13 сентября 2012 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 сентября 2012 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Якутова Э.В.

судей Пронниковой Е.В., Бекетовой И.В.,

при ведении протокола судебного заседания Яцевой В.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в апелляционную жалобу Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на решение Арбитражного суда г.Москвы от 21.06.2012 по делу N А40-55393/12-21-531 судьи Каменской О.В.

по заявлению ОАО "СУЭК-Кузбасс" (ОГРН 1074212001368; 652507, Кемеровская область, г. Ленинск-Кузнецкий, ул. Васильева, д. 1)

к Федеральной службе по надзору в сфере природопользования

о признании недействительными предписаний

при участии в судебном заседании:

от заявителя:	Кантеров Д.В. по доверенности от 05.12.2011;
от ответчика:	Садовников Н.И. по доверенности от 13.09.2012; Акиев Е.В. по доверенности от 16.11.2011,

УСТАНОВИЛ:

Открытое акционерное общество "СУЭК-Кузбасс" (далее - Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд г.Москвы с заявлением о признании недействительными предписаний Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - Росприроднадзор, ответчик) от 20.12.2011 N N 20-84-2011/КЕМ, 20-85-2011/КЕМ 20-86-2011/КЕМ и 20-87-2011/КЕМ, вынесенные ответчиком в связи с нарушением использования заявителем лицензии на добычу подземных вод.

Решением Арбитражного суда г.Москвы от 21.06.2012 вышеуказанные требования удовлетворены, поскольку суд пришел к выводу о несоответствии обжалуемых ненормативных правовых актов закону порождающих для заявителя неблагоприятные правовые последствия посредством нарушения прав и охраняемых законом интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, Росприроднадзор обратился в Девятый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. По мнению обратившегося с жалобой лица, суд первой инстанции необоснованно пришел к выводу о необходимости указания административным органом конкретных мероприятий, направленных на прекращение действия нарушений, и не может представлять собой общее требование о постоянном соблюдении соответствующих норм и правил. Указывает, что определенный в обжалуемых ненормативных актах срок "постоянно" подразумевает исполнение предписания с момента его выдачи, и не содержит иного толкования, учитывая характер допущенных заявителем нарушений, обусловленных самовольным использованием земных недр. Согласно содержанию обжалуемых предписаний пользователь недр обязан в течение 7 дней с момента их выдачи устранить допущенные нарушения, следовательно, вывод суда первой инстанции в части невозможности совершения Обществом правонарушения на этапе выдачи предписания является необоснованным. Считает, что судом, не установлено какие именно права и охраняемые законом интересы нарушены вследствие издания ответчиком обжалуемых предписаний.

Заявителем представлен письменный мотивированный отзыв на апелляционную жалобу ответчика в порядке ст.262 АПК РФ.

В судебном заседании представители ответчика в полном объеме поддержали доводы апелляционной жалобы, указав на наличие оснований для отмены обжалуемого судебного акта, изложили свою правовую позицию, просили отменить решение суда первой инстанции, поскольку считают его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Представитель заявителя поддержал решение суда первой инстанции, доводы апелляционной жалобы, а также заявленные в ней требования считает необоснованными и не подлежащими удовлетворению, изложил свою правовую позицию по делу, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, в удовлетворении апелляционной жалобы - отказать.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст.ст.266 и 268 АПК РФ. Суд апелляционной инстанции, исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив их взаимосвязь с учетом требований ст.71 АПК РФ, рассмотрев содержащиеся в апелляционной жалобе доводы а также выслушав представителей участвующих в деле лиц, приходит к выводу, что оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Согласно системному толкованию ст.13 Гражданского кодекса Российской Федерации, п.6 Постановления Пленума Верхового Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, является, одновременно, как его несоответствие закону или иному нормативно-правовому акту, так, и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, в том числе, соблюдение срока на подачу заявления в суд. В рассматриваемом случае суд обоснованно пришел к выводу о наличии данных обстоятельств.

Как следует из материалов дела, 11.01.2012 Обществом получено письмо Росприроднадзора от 20.12.2011 N ВС-02-0232/16694, содержащее 87 об устранении выявленных нарушений при проведении работ по геологическому изучению, использованию и охране недр, а также по соблюдению условий лицензии на пользование недрами.

Среди направленных предписания, в четырех (от 20.12.2011 N N 20-84-2011/КЕМ, 20-85-2011/КЕМ 20-86-2011/КЕМ и 20-87-2011/КЕМ) в качестве срока исполнения ответчиком указано "постоянно". В качестве оснований для вынесения ответчиком указанных предписаний содержится ссылка на необходимость осуществления Обществом добычи недр с целевым назначением выданной лицензии.

Поскольку поименованные предписания не содержат точного и однозначного срока исполнения указанных предписаний, Общество посчитало о возможном наступлении негативных правовых последствий в виде привлечения к ответственности за неисполнение требований административного органа в отношении событий которые не наступили, что явилось следствием обращения Общества в суд с заявлением об оспаривании ненормативных правовых актов ответчика.

По результатам исследования имеющихся в деле доказательств, доводов апелляционной жалобы, коллегия приходит к выводу, что, принимая оспариваемое решение, суд первой инстанции законно и обоснованно исходил из имеющихся в деле доказательств, спорным отношениям дана надлежащая правовая оценка, нормы материального права применены правильно.

Как следует из содержания п.1 ч.1 ст.17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическом лицу или индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

В соответствии с текущей редакцией п.59 Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, при выявлении в ходе проверки нарушений должностное лицо, осуществляющее государственный геологический контроль, в 15-дневный срок после подписания акта проверки и ознакомления с ним пользователя недр, на основании акта проверки выдает уполномоченному представителю проверяемого пользователя недр предписание по устранению выявленных нарушений при проведении работ по геологическому изучению, использованию и охране недр, а также по соблюдению условий лицензии на пользование недрами (приложение 3 к настоящему Административному регламенту).

В свою очередь, согласно п.60 названного Административного регламента, предписание содержит следующие положения (в том числе):

-содержание предписания (конкретное мероприятие, которое должно быть выполнено пользователем недр), срок исполнения, основание выдачи предписания (ссылки на пункты, части статей законов и иных нормативных правовых актов, предусматривающих предписываемую обязанность, а также на пункты лицензионного соглашения);

-сведения о вручении копии предписания лицу, которому выдано предписание, его уполномоченному представителю, их подписи, расшифровка подписей, дата вручения либо отметка о направлении предписания посредством почтовой связи.

В силу положений п.1 ч.2 ст.10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, является основанием для проведения внеплановой проверки.

Как следует из положений ч.2 ст.25 Закона, юридические лица, их руководители, иные должностные лица или уполномоченные представители юридических лиц, индивидуальные предприниматели, их уполномоченные представители, допустившие нарушение настоящего Федерального закона, необоснованно препятствующие проведению проверок, уклоняющиеся от проведения проверок и (или) не исполняющие в установленный срок предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля об устранении выявленных нарушений обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В свою очередь, п.61 вышепоименованного Административного регламента закреплено, что выполнение (равно как и невыполнение) предписания подтверждается письменным отчетом пользователя недр или результатами внеплановой проверки. проводимой должностным лицом, осуществляющим государственный геологический контроль; при выявлении факта невыполнения выданного предписания возбуждается дело об административном правонарушении в установленном порядке и выдается новое предписание.

Учитывая изложенное, выдаваемое административным органом предписание должно содержать конкретный срок выполнения указанных конкретных мероприятий, и не может представлять собой общее требование о бессрочном соблюдении соответствующих норм и правил. Иное толкование требований закона влекло бы за собой появление у органа государственного (муниципального) контроля и надзора и его должностных лиц возможности для произвольного воздействия на субъектов публично-правового отношения, обусловленного проведением внеплановых проверок в отсутствии доказательств события правонарушения, и дальнейшего возбуждения административных дел, учитывая неисполнение требований в связи с не установлением административным органом конкретного срока его исполнения.

Довод о том, что термин "постоянно" подразумевает исполнение Обществом требований предписания по истечении 7-ми дней с момента их выдачи признается коллегией необоснованным, поскольку указанный термин не подлежит расширительному толкованию, а Общество лишено возможности интерпретировать реальное значение указанного термина, учитывая отсутствие законодательного закрепления порядка и условия исполнения предписаний Росприроднадзора данной категории.

Поскольку оспариваемые предписания, согласно содержанию составлены 20.12.2011, а в качестве срока устранения нарушений содержат запись "постоянно", требования указанных ненормативных правовых актов являются заведомо неисполнимыми, поскольку не содержат конкретный срок устранения выявленных административным органом нарушений.

В свою очередь, в каждом предписании отражено, что пользователь недр обязан проинформировать об исполнении соответствующих пунктов настоящего предписания орган государственного геологического контроля, должностное лицо которого выдало предписание, в течение 7 дней с даты истечения срока их исполнения, однако в редакции "постоянно" определить данный срок не представляется возможным в силу объективных причин.

Учитывая вышеизложенное, выводы суда о том, что обжалуемые предписания фактически содержат не требование об устранении уже допущенных нарушений, а об исполнении норм материального права в области недропользования в бессрочной перспективе является верным и обоснованным, следовательно, вынесенные ответчиком ненормативные правовые акты нельзя признать законными.

Доводы подателя апелляционной жалобы о том, что суд первой инстанции не установил какие именно права и охраняемые законом экономические интересы Общества затронуты вынесенными предписаниями коллегия отклоняет, поскольку считает их необоснованными.

Неисполненное субъектом права предписания в установленный административным органом срок влечет наступление для него негативных правовых последствий, обусловленных инициированием административного дела и последующего привлечения к административной ответственности в качестве санкции публично-правового характера.

В ситуации, когда административный орган изначально создает препятствия для возможного добросовестного поведения участника гражданского оборота посредством исполнения требований предписания, действие рассматриваемых ненормативных правовых актов безусловно влекут нарушение прав и охраняемых законом интересов лица, в отношение которого они вынесены.

В связи с изложенным, апелляционный суд считает решение суда по настоящему делу законным и обоснованным, принятым с учетом фактических обстоятельств дела. Принимая во внимание относимость и допустимость имеющихся в нем доказательств, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены (изменения) судебного акта.

Иные доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда первой инстанции, положенные в основу решения, и не могут служить основанием для его отмены или изменения, поскольку оные были предметом рассмотрения в суде первой инстанции и им дана надлежащая правовая оценка в обжалуемом решении, что указывает на переоценку установленных судом фактических обстоятельств дела.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных ч.4 ст.270 АПК РФ и влекущих безусловную отмену судебного акта, коллегией не установлено.

На основании вышеизложенного и руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 АПК РФ Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 21.06.2012 по делу N А40-55393/12-21-531 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

Э.В. Якутов

Судьи

И.В. Бекетова Е.В. Пронникова