Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 19 сентября 2012 г. N 01АП-5319/11

19 сентября 2012 г.

А43-11673/2011

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Протасова Ю.В., Урлекова В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Ивановой Ю.И.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Нижегородской области

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 13.06.2012

по делу N А43-11673/2011,

принятое судьей Ивановым А.В.

по заявлению Управления государственной службы занятости населения Нижегородской области о признании недействительными представления Территориального Управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Нижегородской области от 06.05.2011 N 32-05-01-04/3223 и предписания от 06.05.2011 N 32-05-01/3224,

при участии в судебном заседании представителей:

Территориального Управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Нижегородской области - Файзуллиной Н.А. по доверенности от 23.01.2012 N 32-14-14-04/434 сроком действия до 31.12.2012; Левиной Т.К. по доверенности от 10.01.2012 N 32-14-14-04/4 сроком действия до 31.12.2012;

Управления государственной службы занятости населения Нижегородской области - Антоновой Т.К. по доверенности от 14.09.2012 сроком действия один год; Мильковой С.Н. по доверенности от 27.08.2012 N 21 сроком действия один год; Бабанова А.А. по доверенности от 07.10.2011 N 50 сроком действия один год, (т.2, л.д.39);

и установил:

Управление государственной службы занятости населения Нижегородской области (далее - Государственная служба, Служба занятости населения) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительными представления Территориального Управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Нижегородской области (далее - Управление финансово-бюджетного надзора, уполномоченный орган) от 06.05.2011 N 32-05-01-04/3223 и предписания от 06.05.2011 N 32-05-01/3224.

Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 13.06.2012 заявленные требования удовлетворены и оспариваемые представление от 06.05.2011 N 32-05-01-04/3223 и предписание от 06.05.2011 N 32-05-0105/3224 уполномоченного органа признаны недействительными.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление финансово-бюджетного надзора обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований.

В обоснование апелляционной жалобы ее заявитель указывает на несоответствие выводов, изложенных в решении, фактическим обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.

По мнению Управления финансово-бюджетного надзора, установленные обстоятельства и представленные в материалы дела доказательства полностью подтверждают несоблюдение заявителем положений бюджетного законодательства.

В судебном заседании представители Управления финансово-бюджетного надзора и Службы занятости населения поддержали доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее.

Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-262, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Установлено по делу, что на основании приказа от 25.03.2011 N 96 и раздела 1 Плана контрольной работы Управления финансово-бюджетного надзора в Нижегородской области на 2011 год его уполномоченные лица в период с 28.03.2011 по 25.04.2011 осуществили в отношении Службы занятости населения проверку целевого использования бюджетных средств, выделенных на реализацию дополнительных мероприятий по снижению напряженности на рынке труда Нижегородской области в 2010 году.

В ходе контрольных мероприятий проверяющие установили в действиях Службы занятости населения нарушение положений статей 38, 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 22 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", разъяснений письма Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 18.02.2010 N 23-3/10/1-570 "О реализации региональных программ в части содействия трудоустройству инвалидов в 2010 году", приказа Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 23.12.2009 N 1013н "Об утверждении квалификаций и критериев, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы", положений пункта 13 Правил предоставления в 2010 и 2011 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижением напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства российской Федерации от 14.12.2009 N 1011, Положения о порядке финансирования и расходования субсидий из федерального бюджета на реализацию мероприятий по содействию трудоустройству инвалидов, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 26.01.2010 N 34, выразившееся в нецелевом использовании средств предоставленной бюджету Нижегородской области субсидии федерального бюджета на реализацию дополнительных мероприятий по снижению напряженности на рынке труда в размере 300 000 рублей.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 25.04.2011.

По окончании проведенной проверки должностное лицо Управления финансово-бюджетного надзора выдало Службе занятости населения представление от 06.05.2011 N 32-05-01-04/3223, которым руководителю Государственной службы Якине В.А. предложено в срок до 13.06.2011 принять меры к устранению причин и условий совершения нарушений бюджетного законодательства и представить в уполномоченный орган документальные доказательства, подтверждающие принятие мер по данному представлению.

Одновременно выдано предписание от 06.05.2011 N 32-05-01/3224, пунктом 1 которого Службе занятости населения предписано обеспечить возврат субсидии в федеральный бюджет в сумме 300 000 рублей; пунктом 2 предписано обеспечить возврат субсидии в федеральный бюджет в сумме 12 000 рублей; пунктом 3 предписания предусмотрено информирование Управления финансово-бюджетного надзора в срок до 25.07.2011 о результатах исполнения настоящего предписания с приложением подтверждающих документов.

Посчитав, что представление Управления финансово-бюджетного надзора от 06.05.2011 N 32-05-01-04/3223 и предписание от 06.05.2011 N 32-05-01/3224 не соответствуют нормам действующего законодательства и нарушают его права и законные интересы в сфере экономической деятельности, Государственная служба обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался статьями 65, 197, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 283, 284, 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 224 Трудового кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", постановлением президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.10.2011 N 7407/11, постановлением Правительства Российской Федерации от 14.12.2009 N 1011, Законом Российской Федерации от 19.04.1991 "О занятости населения в Российской Федерации" и исходил из того, что уполномоченный орган не доказал законность и обоснованность оспариваемых актов.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для изменения судебного акта ввиду следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

-несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

-нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Согласно статье 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации обязательные для рассмотрения представления или обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений.

Исходя из статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации представление руководителей Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства.

Деятельность Государственной службы по расходованию выделенных бюджетных средств по существу является экономической.

Принимая во внимание объяснения представителей лиц, участвующих в деле, положения статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации и содержание представления и предписания, арбитражный суд пришел к правильному выводу о том, что они приняты уполномоченным органом по результатам проведенной проверки, являются ненормативными правовым актами, содержат обязательные предписания, неисполнение которых может повлечь для проверяемого правовые последствия, следовательно, они могут быть оспорены в порядке, предусмотренном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Положениями статьи 224 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что в случаях, предусмотренных Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, работодатель обязан, в том числе, создавать для инвалидов условия труда в соответствии с индивидуальной программой реабилитации.

Статьями 22, 23, 24 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон о социальной защите инвалидов) предусмотрены дополнительные гарантии трудоустройства, создания особых условий труда и соблюдения трудовых прав инвалидов, которые включают в себя создание рабочих мест, в том числе специальных рабочих мест, для инвалидов.

Пунктом 2 статьи 7 Закона Российской Федерации от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (далее - Закон РФ N 1032-1) предусмотрена разработка и реализация дополнительных мероприятий в сфере занятости населения, направленных, в том числе, на оказание содействия в трудоустройстве незанятых инвалидов на оборудованные (оснащенные) для них рабочие места.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.12.2009 N 1011 утверждены Правила предоставления в 2010 и 2011 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации. Указанными Правилами предусмотрено, в порядке софинансирования, предоставление субъектам Российской Федерации федеральных субсидий для реализации региональных программ, утвержденных в установленном порядке и предусматривающим, в том числе, содействие трудоустройству незанятых инвалидов.

Постановлением Правительства Нижегородской области от 18.01.2010 N 10 утверждена Нижегородская областная целевая программа "О дополнительных мерах, направленных на снижение напряженности на рынке труда Нижегородской области в 2010 году" (далее - Программа).

Пункт 4.4 Программы предусматривает мероприятия по содействию трудоустройства инвалидов на специальные рабочие места, либо в специально созданные условия.

Согласно областной целевой Программе финансирование мероприятий по содействию занятости инвалидов в Нижегородской области предполагалось осуществлять за счет субсидий федерального бюджета. Планируемый объем финансирования данных мероприятий составлял 4320000 рублей, из расчета 30000 рублей - для содействия в трудоустройстве одного инвалида. Средства, планируемые на реализацию мероприятий, предполагалось направлять на возмещение работодателям затрат на приобретение специального оборудования для оснащения рабочего места инвалида.

Указанная областная целевая Программа принята в установленном законом порядке, вследствие чего, бюджету Нижегородской области в 2010 году предоставлена федеральная субсидия.

В акте проверки от 25.04.2011 в качестве нецелевого использования бюджетных средств указано на возмещение Службой занятости населения в федеральный бюджет денежных средств в сумме 300 000 рублей по виду расходов "Субсидии юридическим лицам" за счет средств федеральной субсидии в целях создания десяти рабочих мест на территории Арзамасского района Нижегородской области.

Указанные денежные средства в размере 300 000 рублей Центр занятости населения г.Арзамаса направил на возмещение затрат четырем организациям - работодателям, создавшим у себя десять рабочих мест для трудоустройства десяти инвалидов третьей группы инвалидности (по 30 000 рублей за каждое рабочее место).

Согласно индивидуальным программам реабилитации трудоустроенных инвалидов им противопоказаны интенсивные физические и нервно-эмоциональные нагрузки, а также постоянное пребывание на ногах, либо трудовая деятельность, связанная с необходимость участия обеих рук. Таким образом, указанным инвалидам следовало обеспечить особые условия труда.

Утверждение уполномоченного органа о том, что является нецелевым расходованием бюджетных средств расходование средств федеральной субсидии для создания специальных рабочих для инвалидов, в то время, как по заключению федерального государственного учреждения медико-социальной экспертизы их создание не предполагалось для целей реабилитации конкретных десяти инвалидов, является несостоятельным, основанным на неверном толковании фактических обстоятельств дела и положений бюджетного законодательства.

При установленных обстоятельствах Арбитражный суд Нижегородской области пришел к правильному заключению о том, что в действиях Службы занятости населения отсутствуют нарушения в части целевого расходования бюджетных средств применительно к предоставлению четырем работодателям Арзамасского района Нижегородской области субсидий (возмещения затрат) по оснащению десяти рабочих мест для трудоустройства инвалидов.

У Управления финансово-бюджетного надзора отсутствовали правовые основания для принятия оспариваемых представления и предписания в отношении Службы занятости населения.

Принимая во внимание все вышеизложенное в совокупности, арбитражный апелляционный суд приходит к итоговому заключению о том, что представление и предписание Управления финансово-бюджетного надзора приняты уполномоченным органом, однако не соответствуют Бюджетному кодексу Российской Федерации, Трудовому кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" и нарушают права и законные интересы Служба занятости населения в сфере экономической деятельности, что в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет удовлетворение требований.

Арбитражный суд Нижегородской области законно и обоснованно удовлетворил заявление Служба занятости населения.

Вопреки требованиям статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Управление финансово-бюджетного надзора не доказало законность и обоснованность оспариваемого представления.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене решения арбитражного суда первой инстанции отсутствуют.

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Апелляционная жалоба Управления финансово-бюджетного надзора признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что решение Арбитражного суда Нижегородской области от 13.06.2012 по делу N А43-11673/2011 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В соответствии со статьей 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 266 - 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 13.06.2012 по делу N А43-11673/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Территориального Управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный

суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

Ю.В. Протасов В.Н. Урлеков