Международное правовое регулирование труда мигрантов (А. Коптярева, "Кадровик. Трудовое право для кадровика", N 10, октябрь 2007 г.)

Международное правовое регулирование труда мигрантов

На сегодняшний день ситуация в большинстве областей человеческой жизнедеятельности позволяет смело утверждать огромную роль в эволюции мирового общества интеграционных процессов, затрагивающих взаимосвязанные и взаимозависимые общечеловеческие права и интересы. Глобальные экологические, экономические, социальные и иные проблемы современного мира очевидно не могут быть разрешены лишь на национальном уровне. Они требуют активных совместных скоординированных действий всего цивилизованного человечества, по некоторым вопросам - как минимум, целого региона. В связи с этим, несомненно, возрастает роль международного права в решении, в частности, такого рода вопросов, как правовое регулирование внешней трудовой миграцией, управление миграционными потоками работников, регламентация правового статуса трудящегося-мигранта.

В настоящее время миграция (как в форме эмиграции, так и, особенно, иммиграции) повсюду регулируется почти безраздельно государствами. Иммиграционные компетенция и политика свято сохраняются в качестве составных суверенных прав за самими государствами. Это касается, в частности: доступа иностранной рабочей силы на внутринациональный рынок труда, предоставления разрешений на временное или постоянное проживание (вид на жительство, green cards и т.п.), тем более гражданства, условий найма рабочей силы. Лишь Евросоюз в этом вопросе продвинулся далеко, создав единый рынок труда, но только для резидентов Евросоюза, что же касается доступа резидентов третьих стран на этот рынок, режим Евросоюза не более либерален, чем в других промышленно развитых странах. Стремления к урегулированию проблем трудовой миграции наблюдаются на региональном уровне и в других случаях. Например: Арабская конвенция (в рамках Лиги арабских государств) о перемещении рабочей силы 1968 г.; Андский пакт о миграции трудящихся 1977 г. Впрочем, эта практика не меняет принципиального положения дел: приток иностранной рабочей силы остается в целом строго контролируемым, хотя и малоэффективным в жизни. Количество мигрантов-нелегалов измеряется миллионами, что прибавляет забот как МОТ, так и отдельным государствам по обеспечению условий жизни и трудоустройства мигрантов.

Миграция сегодня развивается крайне противоречиво и иррационально. В условиях глобализации национальные государства постепенно теряют контроль над перемещениями капитала, товаров, информации, людей. Кризис национального государства как полновластного управляющего субъекта превратился в универсальную характеристику современного общества. Неэффективность господствующей сегодня модели международной миграции выражается в огромном размахе нелегальной миграции, которая является имманентной чертой современно миграционного режима*(1).

Есть мнение, что роль международного права ограничивается регулированием прежде всего трансграничных перемещений как таковых, причем не вообще мигрантов, но в их качестве рабочей силы как источника трудовых услуг; конкретно - в выработке международно-правового, конвенционного, во-первых, допуска мигрантов и, во-вторых, обеспечения режима предоставления ими трудовых услуг (национальный режим и т.д.)*(2).

Чем объясняется обостренный интерес к проблеме международных правовых норм в области труда? Отчасти, он объясняется тем, что, несмотря на существенный прогресс в деле улучшения условий труда, во всем мире по-прежнему имеют место плохие и морально неприемлемые условия труда, особенно в странах с низкими доходами. Главное заключается в том, что международно-правовые нормы следует оценивать с учетом изменений в мире. С течением времени получила распространение концепция прав экономического и социального гражданства, а вместе с ней увеличилось число граждан, на которых распространяются нормы в области труда. И хотя остаются люди, которые находятся вне действия этих норм, стандарты труда поднялись на более высокий уровень*(3). Кроме того, в России теперь нельзя сторониться того, что происходит за рубежом, ведь страна активно интегрирует в мировое сообщество государств.

На основании подробного изучения международно-правового регулирования труда работников-мигрантов перспективной видится, несомненно, ратификация актов международных организаций, потому что, во-первых, искомая проблема нашла достаточно подробное отражение в документах, разработанным и действующим в рамках ООН, Европейского Союза, МОТ, а во-вторых, законодательство международного уровня является наиболее проработанным, отвечает более жестким требованиям, чем национальное. При этом, отдельно необходимо обратить внимание на то, что реально вопросы допуска иностранцев в страну и предоставления им прав на занятие трудовой или иной деятельностью в международно-правовой форме решаются в определенной мере путем заключения многочисленных двусторонних соглашений о поселении иностранных лиц. Основное в этих соглашениях - уточнение экономических секторов, открытых для деятельности иностранцев, пользующихся таким образом преимуществами перед другими иностранцами, не подпадающими под действие таких соглашений.

Любой научный анализ начинается с вопроса об определении понятий, четкое представление о которых необходимо для дальнейшего разрешения избранной проблемы. Так, целесообразно понять сущность международных двусторонних договоров и соглашений по вопросам труда, и в данном случае, проследить основные их особенности на примере заключения таковых на региональном уроне.

Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", Россией могут заключаться три вида международных договоров: межгосударственные, межправительственные и договоры межведомственного характера*(4). Детальное изучение существующих в конкретной области правового регулирования источников международного и национального права порождает дискуссию на предмет приоритета всех трех указанных видов международных договоров над федеральными законами. С учетом того, что Конституция РФ вообще весьма противоречиво с научной точки зрения регулирует правовые вопросы, связанные с соотношением международного и внутригосударственного права (с одной стороны, Конституция в ч. 2 ст. 4 установила: "Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации", с другой стороны, ч. 4 ст. 15 Конституции РФ провозгласила приоритет международных договоров Российской Федерации над законами), она однозначно признает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ частью правовой системы России, а также преимущество международных договоров РФ перед внутренними законами. При этом, остается открытым интересный и важный вопрос о том, что именно есть международный договор, обладающий высшей юридической силой, чем закон государства. Большинство специалистов в области международного права, исходя из универсального общепризнанного принципа международного права - обязательного исполнения международных обязательств, ответили на вопрос включения всех видов международных договоров (по критерию уровня, в рамках которого заключен договор) в категорию приоритетных над национальным законодательством утвердительно. Так, большинство авторов монографий и учебников по международному праву (К.А. Бекяшев, Г.В. Игнатенко, И.И. Лукашук, А.Н. Талалаев, О.И. Тиунов, Г.И. Тункин и другие ученые) в виде классификации международных договоров в зависимости от уровня, на котором заключен договор, представляют межгосударственные, межправительственные и межведомственные договоры.

Вместе с тем, в кругу специалистов в области общей теории права существуют возражения против такого толкования Конституции РФ в связи с тем, что международные договоры Российской Федерации должны применяться лишь постольку, поскольку они соответствуют иным источникам международного права, имеющим более высокую юридическую силу. Если обратиться к основным источникам права международных договоров - Венской конвенции "О праве международных договоров", Федеральному закону "О международных договорах Российской Федерации" и некоторым другим правовым актам, - то можно наглядно проиллюстрировать искомые положения. С одной стороны, конечно, "...каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться" (ст. 26 Венской конвенции "О праве международных договоров"); "...участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора" (ст. 27 Венской конвенции "О праве международных договоров"). С другой стороны, "...государство не вправе ссылаться на то обстоятельство, что его согласие на обязательность для него договора было выражено в нарушении того или иного положения его внутреннего права, касающегося компетенции заключить договоры, как на основание недействительности его согласия, если только данное нарушение не было явным и не касалось нормы его внутреннего права особо важного значения. Нарушение является явным, если оно будет объективно очевидным для любого государства, действующего в этом вопросе добросовестно и в соответствии с обычной практикой" (ст. 46 Венской конвенции "О праве международных договоров").

Научные изыскания в области юридической силы различных типов международных договоров порождают интересные выводы. В частности, профессор Г.И. Тункин отмечает тот факт, что нередко в дипломатической практике участником договора именуют правительство. Но правительство, по его мнению, лишь представляет государство, а само международной правосубъектностью не обладает*(5). Соответственно, можно заключить, что правительство лишь реализует свои полномочия на заключение международных договоров от имени Российской Федерации, но не создает правовых последствий для себя, как субъекта международного права.

Полагая, что сторонами в договоре являются субъекты международного права, обладающие договорной правосубъектностью, надо сказать, что вопрос о правосубъектности в международном праве чрезвычайно дискуссионный, однако во избежании углубления в него в нашем случае представляется рациональным ограничиться лишь констатацией правового регламентирования вопроса, не вдаваясь глубоко в теоретический аспект*(6). Так, Венская конвенция "О праве международных договоров" презюмирует возможность заключения договоров между государствами и другими субъектами международного права или между такими другими субъектами международного права, из чего следует, что сторонами международных договоров могут быть не только государства и международные организации. Тот факт, что эти договоры не входят в сферу применения данной Конвенции, не затрагивает их юридической силы*(7). Национальное законодательство позиционирует Правительство как представителя государства в международных отношениях, из чего следует несостоятельность последнего в качестве самостоятельной стороны в международном договоре. Так, Конституция Российской Федерации в ст. 114 предписывает правительству РФ функции реализации внешней политики государства, а ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" говорит о том, что названный государственный орган в пределах своих полномочий заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств*(8).

Таким образом, напрашивается вывод об отсутствии субъектной самостоятельности Правительства Российской Федерации в вопросах заключения, прекращения, приостановления международных договоров, а речь в данном случае идет о представлении интересов государства на международной арене, обладании полномочиями по вышеперечисленным действиям, в силу занимаемого положения (ex officio) - если мы говорим о должностных лицах, в частности главе правительства - то есть, действиях от имени и в интересах Российской Федерации.

В правоприменительной практике чаще всего возникают проблемы, связанные со спорами о соответствии общепризнанным принципам и нормам международного права межправительственных международных договоров и международных договоров межведомственного характера. В данном случае заслуживает внимания и одобрения мнение, что в п. 8 постановления Пленума Верховного суда РФ N 5 от 10 октября 2003 года "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" дано обоснованное разъяснение: "...правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации. Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим данный договор (часть 4 ст. 15, ст. 90, ст. 113 Конституции РФ)"*(9).

Принимая во внимание названные выше теоретические и правовые аргументы, считаю необходимым подготовить и принять соответствующие изменения и дополнения в Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации". В первую очередь целесообразно четко разграничить компетенцию органов государственной власти в части заключения международных договоров. Далее разделить и определить понятия международного договора и межправительственного соглашения в виду различных уровней и правовых последствий их заключения, а межведомственные договоры исключить их состава международных договоров Российской Федерации. Затем установить ответственность компетентных должностных лиц, в случаях допущения подписания и (или) применения международных договоров, не соответствующих общепризнанным принципам и нормам международного права.

Переходя к существующей на сегодняшний день ситуации, интересно отметить следующее. В докладе Международного валютного фонда (МВФ) прозвучало, что общий объем переводов от гастарбайтеров в 90 развивающихся стран мира увеличивается и достигает 150 млрд долларов*(10). Эти мощные финансовые потоки МВФ теперь официально считает главным источником инвестиций для стран третьего мира. Хотя власти стран-работодателей небеспочвенно полагают, что переводы могут использоваться как для отмывания средств, так и для финансирования терроризма*(11). Из России работники-мигранты в страны СНГ переводят около 12 млрд долларов в год*(12). Как свидетельствует статистика, в 2005 г. в России было зарегистрировано 400 тыс. иностранных работников и с каждым годом цифра возрастает. Нелегально, по разным оценкам, трудится от 5 до 15 млн*(13). По этому показателю наша страна находится на 2-3 месте в мире. Недавно предприняты всем известные попытки российского законодателя улучшить ситуацию на внутреннем рынке труда мигрантов. С 15 января в России начало действовать новое миграционное законодательство. Именно с этого дня вступили в силу Закон "О миграционном учете в РФ" и поправки к Закону "О правовом положении иностранных граждан РФ"*(14). Данный факт вызвал острый резонанс в рядах ученых, политиков, всего общества в целом. Однако оценка нововведений не входит в предмет настоящего исследования. На данном этапе интересно проанализировать именно соглашения, регламентирующие вопросы трудовой миграции в рамках Союза Независимых Государств.

В СНГ действует Соглашение о сотрудничестве в области миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов*(15). Соглашение вступило в силу для России с 01.09.1995 г.

Региональный акт СНГ по трудовой миграции воспроизводит содержание конвенций по международной миграции, принятых ООН и МОТ. Соглашение регулирует основные направления сотрудничества государств-участников СНГ в области трудовой деятельности и социальной защиты работников-мигрантов и членов их семей. Работниками-мигрантами считаются лица, которые постоянно проживают на территории одного из государств - стороны Соглашения и осуществляют свою трудовую деятельность на предприятии, в учреждении, организации всех форм собственности на территории другого государства-участника Соглашения в соответствии с его законодательством. Соглашение не применяется: к беженцам и вынужденным переселенцам; к въехавшим на короткий срок лицам свободных профессий и артистам; к лицам, приезжающим специально с целью образования.

По Соглашению, порядок привлечения работников и требования к ним устанавливаются государством трудоустройства с учетом международных соглашений, взаимно признаются без легализации дипломы, свидетельства об образовании, свидетельства об уровне квалификации.

Предусмотрено оформление трудовой деятельности работника трудовым договором (контрактом) с работодателем. Не допускается двойное налогообложение заработанных работниками средств. Перевод этих средств осуществляется в соответствии с законодательством государства трудоустройства и международными соглашениями.

Медицинское обслуживание осуществляется за счет работодателя на основе национального режима. Пенсионное обеспечение работников в рамках СНГ регулируется Соглашением о гарантиях прав граждан государств-участников СНГ в области пенсионного обеспечения и/или двусторонними международными соглашениями.

Приняты также межправительственные соглашения от 09.09.94 г.: Соглашение о взаимном признании прав на возмещение вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением ими трудовых обязанностей и Соглашение о переводе денежных средств гражданам по социально значимым неторговым платежам.

Анализируя двусторонние соглашения России с другими странами (СНГ и не только), необходимо отметить общность их содержания. Они носят рамочный характер и часто используют такие структуры, как отнесение регулирования отдельных вопросов к другим соглашениям, заключаемым на этом же уровне или на более низком. Вообще заключаются обозначенные соглашения исходя из традиций добрососедства и взаимного сотрудничества между народами договаривающихся государств, стремясь к укреплению, расширению и совершенствованию сотрудничества обеих стран по созданию условий для высокопроизводительного труда, наиболее полной и продуктивной занятости населения*(16). Затем обозначаются органы, ответственные за реализацию заключенного соглашения в стране-участнице соглашения. В Российской Федерации это может быть Министерство труда и социального развития или Федеральная миграционная служба. Помимо этого может создаваться специальная комиссия или рабочая группа по исполнению соглашения, решению текущих вопросов по нему и дальнейшему развитию сотрудничества договаривающихся государств, например, Россия и Испания договорились о том, что "для определения ежегодной программы деятельности, а также для контроля за ходом и развитием осуществляемых мероприятий создается Смешанная рабочая группа, которая будет собираться поочередно в Российской Федерации и Королевстве

Испания не реже одного раза в два года. В случае необходимости Министерство труда Российской Федерации и Министерство труда и социального обеспечения Испании могут непосредственно утверждать и согласовывать конкретные проекты*(17).

Вопросы въезда в страну трудоустройства и выезда из нее традиционно решаются на основе законодательства этой страны.

Относительно статуса иностранного работника в государстве, принимающем трудящегося, обычно действует национальный режим: "Работники государства выезда, работающие на территории государства трудоустройства, пользуются правами и выполняют обязанности, установленные законодательством о труде государства трудоустройства (включая вопросы трудовых отношений, коллективных договоров, оплаты труда, режима рабочего времени и времени отдыха, охраны и условий труда и другие), если иное не предусмотрено в самом Соглашении"*(18).

Трудовой стаж, включая стаж, исчисляемый в льготном порядке, и стаж работы по специальности, приобретенный в связи с трудовой деятельностью на территориях обеих сторон соглашения, взаимно признается оговаривающимися государствами. Исчисление стажа производится по законодательству той страны, на территории которой осуществлялась трудовая деятельность*(19).

Вопросы о предоставлении гарантий и компенсаций также решаются практически единообразно во всех действующих двусторонний соглашениях Российской Федерации по вопросам труда. Так, если трудовой договор расторгнут в связи с ликвидацией предприятия, учреждения, организации, сокращения численности или штата работников, уполномоченный орган государства трудоустройства обязан предоставить работнику, насколько это возможно, другую равноценную работу на срок действия ранее заключенного трудового договора. В случае невозможности трудоустройства на работника распространяются гарантии и компенсации, предусмотренные законодательством государства трудоустройства для высвобождаемых по указанным основаниям работников*(20). Помимо этого, в соглашениях отдельно отмечено, что обязательное медицинское страхование работников, а также возмещение вреда, причиненного работнику в результате трудового увечья, профессионального заболевания или иного повреждения здоровья, возникшего при исполнении им своих трудовых обязанностей или в прямой связи с ними, осуществляются работодателем в соответствии с законодательством принимающего государства*(21). В том числе оговорен порядок возмещения работнику вреда, причиненного увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением им трудовых обязанностей.

Документы, выданные работнику страны-участницы соглашения на территории одного государства по установленной форме, или их копии, заверенные в установленном порядке, по общему правилу рассматриваемых соглашений признаются на территории другого государства без легализации.

Однако при таком количестве общих черт можно отметить и особенности отдельных соглашений. В основном это касается вопросов социального и пенсионного обеспечения. В этом аспекте возможно два варианта регулирования: либо отсылка к соглашениям, конкретно оговаривающим указанные вопросы, либо освещение ряда моментов в самом документе следующим образом: социальная защита работников, работающих на территории страны трудоустройства, и членов их семей осуществляется на основании законодательства этой страны. При этом под социальной защитой понимаются все виды пособий и выплат, которые предоставляются гражданам в случае болезни, беременности, родов и в других случаях*(22). Таким образом, вопросы предоставления и выплаты пенсий чаще всего оформлены отдельным соглашением.

Подводя итоги, можно заметить, что достаточно большое количество вопросов труда и социального обеспечения предполагает свое регулирование международными договорами и двусторонними соглашениями государств. Практическое применение этих форм регламентации международных трудовых отношений дает возможность утверждать их состоятельность, однако не умаляет необходимости и важности четкого разграничения на национальном уровне компетенции государственных органов по заключению указанных соглашений и договоров и реализации положений последних в целях рационального и эффективного проведения политики занятости и регулирования труда работников - внешних мигрантов.

А. Коптярева,

кафедра трудового права и социального обеспечения

Пермского государственного университета

"Кадровик. Трудовое право для кадровика", N 10, октябрь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Красинец Е., Кубишин Е., Тюрюканова Е. Нелегальная миграция в Россию. М., 2000. С. 82.

*(2) Вельяминов Г.М. Международное экономическое право и процесс. М., 2004.

*(3) Ли Э. Глобализация и нормы в области труда: обзор проблем // Международный обзор труда. М., 1998. Т. 136. N 1-2. С. 154-155.

*(4) ФЗ "О международных договорах". "Российская газета". 1995. 21 июля.

*(5) Тункин Г.И. Международное право. М., 1994. С. 145.

*(6) Игнатенко Г.В., Тиунов О.И. Международное право. М., 2006. С. 279.

*(7) Венская конвенция "О праве международных договоров" от 23.05.1969 г.

*(8) ст. 21 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". "Российская газета". 1997. 23 декабря.

*(9) Ершова Е.А. Международное и российское трудовое право // Трудовое право. 2006. N 12. С. 75.

*(10) Лебедева Н. Переезжающая Бразилия // Российская газета. 2006. 22 февраля.

*(11) Васильев В.А., Васильева Е.В. Трудовые правоотношения с иностранными гражданами // Трудовое право. 2006. N 7.

*(12) См.: Валетминский И., Зыкова Т. Как заработать на России // Российская газета. 2005. 22 апреля.

*(13) См.: Домчева Е. Получат ли мигранты "амнистию" // Российская газета. 2006. 30 марта; Смольякова Т., Домичева Е. Миллион в уме // "Российская газета". 2005. 25 мая; Тропкина О. Сами мы не местные // Российская газета. 2005. 30 июля.

*(14) Федеральный закон "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации". "Российская газета". 2006. 20 июля. Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". "Российская газета". 2002. 31 июля. С изменениями - "Российская газета". 2007. 10 января.

*(15) Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов (Москва, 15 апреля 1994 г.). Бюллетень международных договоров. 1997. N 2. С. 3-7.

*(16) Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о сотрудничестве в социально-трудовой сфере (Пекин, 18 декабря 1992 г). Бюллетень международных договоров. 1993. N 8. С. 78-79.

*(17) Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Испания о сотрудничестве в социально-трудовой сфере (Мадрид, 11 апреля 1994 г.). Бюллетень международных договоров. 2004. N 10. С. 48-50.

*(18) Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о трудовой деятельности и социальной защите граждан Российской Федерации, работающих на территории Республики Беларусь, и граждан Республики Беларусь, работающих на территории Российской Федерации (Москва, 24 сентября 1993 г.).

*(19) Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о трудовой деятельности и социальной защите граждан России и Украины, работающих за пределами границ своих государств (Москва, 15 января 1993 г.). Бюллетень международных договоров. 1993. N 3. С. 23-26.

*(20) Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Армения о трудовой деятельности и социальной защите граждан Российской Федерации, работающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, работающих на территории РФ (Ереван, 19 июля 1994 г.). Бюллетень международных договоров, 1995. N 5.

*(21) Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о временной трудовой деятельности граждан РФ в Китайской Народной Республике и граждан Китайской Народной Республики в Российской Федерации (Пекин. 3 ноября 2000 г.). Бюллетень международных договоров. 2001. N 7. С. 43-48.

*(22) Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Молдова о трудовой деятельности и социальной защите граждан Российской Федерации и Республики Молдова, работающих за пределами границ своих государств (Москва, 27 мая 1993 г.). Бюллетень международных договоров. 2005. N 10. С. 6-9.