Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 28 сентября 2012 г. N 04АП-4141/12

г. Чита

28 сентября 2012 г.

Дело N А19-6736/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 24 сентября 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 сентября 2012 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Е.В. Желтоухова, судей Г.Г. Ячменёва, Д.Н. Рылова, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Е.Н. Федосеевой, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Иркутского районного муниципального образования на решение Арбитражного суда Иркутской области от 27 июля 2012 года по делу N А19-6736/2012 по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "СибЭкоТранс" (ОГРН 1093850016754, ИНН 3808209369, адрес: г. Иркутск, ул. Байкальская, 202/3) к Администрации Иркутского районного муниципального образования (ОГРН 1023802456083, ИНН 3827000838, адрес: Иркутская область, Иркутский район, с. Пивовариха, ул. Дачная, 8) о признании незаконным бездействия мэра Иркутского районного муниципального образования, принятое судьей Л.В. Назарьевой,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: не было;

от заинтересованного лица: не было;

установил:

Заявитель, Общество с ограниченной ответственностью "СибЭкоТранс" (далее - ООО "СибЭкоТранс", Общество) обратился в арбитражный суд Иркутской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (т.1, л.127, т.2, л.1) к Администрации Иркутского района о признании незаконным бездействия мэра Иркутского районного образования по внесению изменения в Схему территориального планирования Иркутского района, утвержденную решением Думы Иркутского районного муниципального образования от 25 ноября 2010 г. N 15-101/рд, в части замены планируемого использования земельного участка с кадастровым номером 38:06:010701:813, обозначенного в Схеме территориального планирования как "рекультивация существующей свалки" на "полигон под размещение ТБО", а также с требованием обязать мэра Иркутского районного муниципального образования в течение двух месяцев со дня вынесения решения по делу направить предложение ООО "СибЭкоТранс" об изменении в Схему территориального планирования Иркутского района, утвержденную решением Думы Иркутского районного муниципального образования от 25 ноября 2010 г. N 15-101/рд, в части замены планируемого использования земельного участка с кадастровым номером 38:06:010701:813, обозначенного в Схеме территориального планирования как "рекультивация существующей свалки" на "полигон под размещение ТБО", на согласование в соответствии с положением статьи 21 Градостроительного кодекса Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, и представить эти изменения на рассмотрение Думы Иркутского районного муниципального образования.

Решением суда первой инстанции от 27 июля 2012 г. требования заявителя удовлетворены полностью.

Принимая указанное решение, суд первой инстанции исходил из следующего.

Суд полагает, что указание в Схеме территориального планирования, утвержденной решением Думы Иркутского районного муниципального образования N

15-101/рд от 25 ноября 2010 г., вида целевого назначения и разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 38:06:010701:813 "рекультивация свалки" вместо "размещения полигона твердых бытовых отходов" повлекло для заявителя негативные последствия, выразившиеся в невозможности осуществлять деятельность по размещению полигона твердых бытовых отходов на предоставленном земельном участке.

Судом установлено, что при утверждении названной схемы не приняты во внимание ранее принятые Администрацией решения в отношении назначения спорного земельного участка, а именно: постановление главы Иркутского района Иркутской области N 2300 от 30 сентября 2002 г., постановление мэра Иркутского районного муниципального образования N 5583 от 05 августа 2009 г., постановление Мэра района N 4403 от 16 июля 2010 г., а также заключенный с обществом договор аренды N 431 от 21 сентября 2010 г.

Суд не принял ссылку Администрации на часть 6 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации о том, что названные документы подлежат приведению в соответствие с утвержденной схемой, поскольку действующим законодательством предусмотрена возможность внесения изменений как в ранее принятые до утверждения схемы документы, так и в Схему территориального планирования. Кроме того, администрацией Иркутского районного муниципального образования после утверждения Схемы территориального планирования не приняты меры по внесению изменений в ранее изданные решения.

С учетом изложенного, суд пришел к выводу о том, что у ответчика отсутствовали правовые основания для отказа заявителю в подготовке изменений в Схему территориального планирования Иркутского районного муниципального образования, поскольку указанное Обществом обоснование невозможности осуществления деятельности на земельном участке с кадастровым номером 38:06:010701:813 при указанном разрешенном использовании "рекультивация свалки". Бездействие ответчика, выразившееся в неподготовке проекта изменений в схему территориального планирования затрагивает и нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Администрация, не согласившись с выводами суда первой инстанции, заявила апелляционную жалобу, в которой просит решение отменить и отказать заявителю в удовлетворении требований.

Представитель Администрации в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом (почтовые уведомления N 67200053938267, N 67200053938250).

Из апелляционной жалобы следует, что Общество не представило доказательств, что оспариваемым бездействием нарушаются права и законные интересы заявителя, суд первой инстанции не исследовал вопрос о наличии у Общества лицензии на работы с отходами. Суд первой инстанции не исследовал вопрос, об обязанностях Администрации по обращению в представительный орган муниципального образования о внесении изменений в принятый правовой акт, поскольку это является правом, а не обязанностью.

Представитель Общества в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом (почтовое уведомление N 67200053938274).

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, о времени и месте судебного заседания размещена судом апелляционной инстанции на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет 30 августа 2012 г.

Согласно пункту 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

О месте и времени судебного заседания стороны извещены надлежащим образом в порядке частей 1, 6 статьи 121, статей 122, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе и возражениях на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

В соответствии со статьей 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" разъяснено, что к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.

Как следует из материалов дела, Общество 27 декабря 2011 г. (т.1, л.73) направило в Администрацию письмо, в котором просило правильно указать местоположение полигона ТБО р.п. Маркова в Схеме территориального планирования Иркутский район.

В ответ на указанное письмо Администрация письмом от 16 января 2012 г. N 64 (т.1, л.75) уведомило Общество, что согласно утверждённой Решением Думы Иркутского района от 25 ноября 2012 г. N 15-101/рд схемы территориального планирования Иркутского района на территории Марковского МО в 1 км. Юго-западнее р.п. Маркова предусматривается выполнить мероприятия по проведению и обустройству несанкционированной свалки под полигон ТБО с выполнением рекультивации, после заполнения котлована отходами.

К концу расчетного срока (2025 года) проекта схемы территориального планирования предусматривается завершить работы по рекультивации ТБО и по строительству нового полигона ТБО, отвечающего всем санитарным нормам и правилам, на расстоянии 10 км. Южнее р.п. Маркова.

В ответ на обращение общества от 16 апреля 2012 г. N 124 (т.1, л.145) Администрация письмом от 15 мая 2012 г. N 1548 (т.1, л.144) уведомило заявителя о том, что в данном обращении не приводятся новые доводы и обстоятельства, в связи с чем в соответствии с пунктом 5 статьи 11 Федерального закона от 02 мая 2016 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации" - Администрация Иркутского районного МО принимает решение о безосновательности данного обращения и прекращении переписки по указанному запросу.

Из указанного следует, что Администрация по заявлениям общества какого-либо бездействия не совершала, своевременно направляя заявителю ответы на обращения, фактически об отказе ему во внесении изменений в Схему территориального планирования в установленном порядке.

При этом суд апелляционной инстанции исходит из того, что требования заявителя сформулированы в суде первой инстанции без относительно какого-либо письма заявителя, а абстрактно, из ошибочного понимания того, что Администрация по заявлению общества обязана совершить действия, о которых её просит заявитель. Между тем, Администрация, вправе как согласиться с заявителем, так и отказать ему в удовлетворении просьбы, что ею и было сделано.

Между тем Градостроительный кодекс Российской Федерации устанавливает в ст. 9, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1).

Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. Документы территориального планирования субъектов Российской Федерации и документы территориального планирования муниципальных образований не подлежат применению в части, противоречащей утвержденным документам территориального планирования Российской Федерации, со дня утверждения (часть 3).

Не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (часть 4).

Подготовка документов территориального планирования осуществляется на основании стратегий (программ) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектов, межгосударственных программ, программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований (при их наличии) с учетом программ, принятых в установленном порядке и реализуемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса и сведений, содержащихся в федеральной государственной информационной системе территориального планирования (далее также - информационная система территориального планирования) (часть 5).

Подготовка документов территориального планирования осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования Российской Федерации, документах территориального планирования субъектов Российской Федерации, документах территориального планирования муниципальных образований, а также с учетом предложений заинтересованных лиц (часть 6).

Уполномоченные федеральный орган исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления обязаны обеспечить доступ к проектам документов территориального планирования Российской Федерации, документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования с использованием официального сайта в сети "Интернет", определенного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля за соблюдением порядка ведения информационной системы территориального планирования (далее в целях настоящей главы - официальный сайт), не менее чем за три месяца до их утверждения (часть 7).

Схемы территориального планирования Российской Федерации, схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемы территориального планирования муниципальных районов, предусматривающие размещение линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения, утверждаются на срок не менее чем двадцать лет. В иных случаях указанные схемы территориального планирования утверждаются на срок не менее чем десять лет (часть 10).

Статьей 17 Градостроительного кодекса Российской Федерации, установлено, что состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются в соответствии с настоящим Кодексом законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Статьей 20 Градостроительного кодекса Российской Федерации, установлено, что схема территориального планирования муниципального района, в том числе внесение изменений в такую схему, утверждается представительным органом местного самоуправления муниципального района (часть 1).

Проект схемы территориального планирования муниципального района до ее утверждения подлежит в соответствии со статьей 21 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (часть 3).

Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения схемы территориального планирования муниципального района, вправе оспорить схему территориального планирования муниципального района в судебном порядке (часть 7).

Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе представить в органы местного самоуправления муниципального района предложения о внесении изменений в схему территориального планирования муниципального района (часть 8).

Внесение изменений в схему территориального планирования муниципального района должно осуществляться в соответствии с требованиями, предусмотренными настоящей статьей и статьями 9 и 21 настоящего Кодекса (часть 9)

Как следует из материалов дела на территории Иркутского районного МО Решением Думы Иркутского районного МО от 25 ноября 2010 г. N 15-101/рд "Об утверждении схемы территориального планирования муниципального района - Иркутского районного муниципального образования Иркутской области" утверждены Положения о территориальном планировании, содержащиеся в схеме территориального планирования Иркутского районного муниципального образования, опубликовано Ангарские огни N46 от 3 декабря 2010 г.

Как указано в пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 (ред. от 9 февраля 2012 г.) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Суд апелляционной инстанции считает, что по своей природе, Решение Думы Иркутского районного МО от 25 ноября 2010 г. N 15-101/рд "Об утверждении схемы территориального планирования муниципального района - Иркутского районного муниципального образования Иркутской области" обладает признаками нормативного правового акта.

В силу указанного и руководствуясь частью 7 статьи 20 Градостроительного кодекса Российской Федерации заинтересованные лица, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения схемы территориального планирования муниципального района, вправе оспорить Схему территориального планирования муниципального района в судебном порядке. При этом данное требование не может быть рассмотрено в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. (Постановление Президиума ВАС от 20 марта 2011 г. N 13705/11 по делу N 03-4866/2010).

Руководствуясь общими принципами защиты прав граждан и юридических лиц, лица считающие, что актами, действиями (бездействиями) органов местного самоуправления нарушены их права и законные интересы, и такие акты, действия (бездействие) не соответствуют нормам действующего законодательства, вправе оспорить их в установленном порядке.

Оценивая доводы Администрации, изложенные в письме от 16 января 2012 г. N 64 (т.1, л.75), суд апелляционной инстанции усматривает, что Администрация, не находит законных оснований для внесения изменений в Схему территориального планирования и внесении в представительный орган муниципального образования соответствующих предложений, что свидетельствует не о её бездействии, а о совершении действий, в виде отказа в удовлетворении просьбы изложенной в обращении.

Учитывая, что по заявлению Общества Администрация, фактически отказала ему во внесении изменений в Схему территориального планирования, заявитель, оспаривая бездействие, фактически не представил доказательства наличия указанного факта. Требований об оспаривании данного отказа Обществом в суде не заявлялось.

Требование заявителя через суд о признании незаконным бездействия Администрации о внесении изменений в Схему территориального планирования, не может быть удовлетворено судом еще и по тем основаниям, что действующее законодательство не устанавливает ни сроков, ни порядка, ни обязанности органа муниципального управления в безусловном порядке направлять в представительный орган местного самоуправления предложения заинтересованных лиц о внесении изменений в Схему территориального планирования муниципального района.

Как указала Администрация, полигон ТБО на земельном участке, предоставленном заявителю согласно утвержденной Схеме территориального планирования, подлежит ликвидации, а земли рекультивации, что, по мнению суда апелляционной инстанции, свидетельствует, что Администрация и представительный орган местного самоуправления, утвердивший данную Схему, определи цели и назначение данного земельного участка. Учитывая, что правовой акт принятый представительным органом не оспорен, у суда нет законных оснований утверждать, что данное решение органов местного самоуправления является незаконным и нарушает права заявителя.

Как усматривает суд апелляционной инстанции, ни заявитель, ни суд первой инстанции, не в мотивировочной, не в резолютивной части оспариваемого решения не указали, каким нормам права не соответствует оспариваемое бездействие Администрации.

Суд апелляционной инстанции также считает, что требование заявителя о замене планируемого использования земельного участка с кадастровым номером 38:06:010701:813, обозначенного в Схеме территориального планирования как "рекультивация существующей свалки" на "полигон под размещение ТБО", также не может быть удовлетворено в порядке заявленного требования по настоящему делу, поскольку оспариваемая формулировка содержится в правовом акте принятого представительным органом местного самоуправления, который в установленном порядке не оспорен обществом.

В силу указанного, оспаривая бездействие Администрации, суд апелляционной инстанции считает, что заявитель избрал ненадлежащий способ защиты субъективных гражданских прав, заинтересованного лица.

На основании изложенного апелляционная жалоба подлежит удовлетворению. Решение суда отмене, как принятое по неполно выясненным обстоятельствам, имеющих значение для дела и недоказанностью имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными.

В удовлетворении требований заявителю надлежит отказать.

Суд, руководствуясь статьями 258, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от "27" июля 2012 года по делу N А19-6736/2012 отменить.

В удовлетворении требований отказать.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу.

Председательствующий судья

Е.В. Желтоухов

Судьи

Г.Г. Ячменёв Д.Н. Рылов