Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 25 сентября 2012 г. N 02АП-5473/12

г. Киров

25 сентября 2012 г.

Дело N А82-23/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 21 сентября 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 сентября 2012 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Караваевой А.В.,

судей Буториной Г.Г., Кононова П.И.,

при ведении протокола судебного заседания Востриковой Е.В.,

при участии в судебном заседании представителя ответчика Кузина И.С., действующего на основании доверенности от 30.11.2011,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 04.06.2012 по делу N А82-23/2012, принятое судом в составе судьи Мухиной Е.В.,

по заявлению Федерального казенного учреждения "Главное бюро медико-социальной экспертизы по Ярославской области" (ИНН 7606052112, ОГРН 1047600817439)

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области

о признании недействительным предписания,

установил:

Федеральное казенное учреждение "Главное бюро медико-социальной экспертизы по Ярославской области" (далее - заявитель, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительными пунктов 1 и 2 раздела I предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области (далее - ответчик, Территориальное управление, ТУ ФСФБН в Ярославской области) от 07.10.2011 N 50 по устранению выявленных нарушений.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 04.06.2012 заявленные требования Учреждения частично удовлетворены, пункт 1 и пункт 2 в части, превышающей 2517 рублей, раздела I оспариваемого предписания признаны недействительными. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Территориальное управление с принятым решением суда первой инстанции не согласно, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Ярославской области от 04.06.2012 по делу N А82-23/2012 и принять по делу новый судебный акт.

По мнению ответчика, наличие в локальных правовых актах работодателя, ровно как и в трудовых договорах, условий об осуществлении работодателем выплат работникам, работающим на рабочих местах с вредными и (или) опасными условиями труда, недостаточно для реализации работниками предусмотренного статьей 147 Трудового Кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) права на получение дополнительных выплат. Для таких выплат, как отмечает Территориальное управление, работодатель в установленном законом порядке обязан подтвердить вредность и (или) опасность условий труда на соответствующем месте путем проведения аттестации рабочих мест, результаты которой оформляются документально. Ответчик указывает, что такой аттестации Учреждением не проводилось, из чего следует, что заявителем не подтверждено право на осуществление дополнительных выплат ряду работников.

Относительно пункта 2 оспариваемого предписания Территориальное управление полагает, что неиспользование бюджетных ассигнований в 2010 году по подстатье 222 классификации операций сектора государственного управления (далее - КОСГУ) в сумме 6056 рублей 30 копеек нельзя считать экономией по той причине, что указанный остаток средств вызван переносом срока курсов повышения квалификации двух врачей на 2012 год, о чем свидетельствует объяснительная записка главного бухгалтера. Ответчик отмечает, что, поскольку в рассматриваемом случае принципы результативности и эффективности использования денежных бюджетных средств не соблюдены, экономия бюджетных средств не достигнута.

Более подробно доводы ответчика изложены в апелляционной жалобе.

Учреждение в отзыве на апелляционную жалобу считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить решение без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения,

Учреждение явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило, о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителя Учреждения.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ТУ ФСФБН в Ярославской области проведена ревизия финансово-хозяйственной деятельности Учреждения за 2009-2010 годы.

В ходе проведения ревизии выявлены факты неправомерного расходования средств федерального бюджета: 278 015 руб. (согласно пункту 1 раздела 1 предписания - в 2009-2010 годах работникам Учреждения начислялась и выплачивалась надбавка за работу с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда без аттестации отдельных рабочих мест) и 16 695 руб. (согласно пункту 2 раздела 1 предписания в 2009-2010 годах к учету принимались и оплачивались за счет средств федерального бюджета, выделенных по подстатье 222 бюджетной классификации расходов, расходы по проезду сотрудников Учреждения, находящихся в служебных командировках, в метро).

Результаты ревизии отражены в акте от 15.09.2011.

По итогам ревизии руководителю Учреждения выдано предписание по устранению выявленных нарушений N 50 от 07.10.2011, пунктом 1 и 2 раздела 1 которого заявителю предложено принять меры к взысканию с виновных лиц неправомерно начисленных и выплаченных средств и восстановить в доход федерального бюджета на счет Управления Федерального казначейства по Ярославской области.

Полагая, что выданное Территориальным управлением предписание является незаконным, Учреждение обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с соответствующим заявлением.

Учитывая отсутствие оснований для вывода о неправомерности расходования средств федерального бюджета заявителем в 2009-2010 годах в сумме 278 015 руб. на выплату надбавок свои работниками за особые условия труда, а также, принимая во внимание, что расходование бюджетных средств на возмещение своим работникам расходов на проезд в метро в командировках в городе Санкт-Петербурге правомерными, за исключением 2517 руб., в результате выплаты которых сформировалась задолженность перед другими работниками по подстатье 222 за 2009 год, суд первой инстанции частично удовлетворил требования Учреждения, признав недействительными пункт 1 и пункт 2 в части, превышающей 2517 рублей, раздела I оспариваемого предписания.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из содержания статей 198, 200, 201 АПК РФ следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом обязанность государственного органа по доказыванию соответствия оспариваемых действий (бездействий) закону или иному нормативному правовому акту не освобождает заявителя от доказывания нарушения прав и законных интересов лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности оспариваемыми действиями (бездействиями).

Статья 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) предусматривает, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов.

Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278 (далее - Положение N 278), Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

В силу подпункта 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, аналогичное право предоставлено территориальным органам этой службы.

Статьей 284 БК РФ установлено, что вынесенное руководителями Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов предписание о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства, которое может быть обжаловано в установленном порядке.

В соответствии со статьей 38 БК РФ принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Согласно статье 289 БК РФ под нецелевым использованием бюджетных средств понимается направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Статьей 147 Трудового Кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) установлено, что оплата труда работников, занятых на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда, устанавливается в повышенном размере по сравнению с тарифными ставками, окладами (должностными окладами), установленными для различных видов работ с нормальными условиями труда, но не ниже размеров, установленных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.

Минимальные размеры повышения оплаты труда работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда, и условия указанного повышения устанавливаются в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.

Постановлением Правительства РФ от 20.11.2008 N 870 "Об установлении сокращенной продолжительности рабочего времени, ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска, повышенной оплаты труда работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда" (далее - Постановление N 870) установлены условия повышения оплаты труда работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда.

Из пункта 1 Постановления N 870 следует, что предусмотренные на основании статьей 147 ТК РФ компенсации за вредные условия труда устанавливаются по результатам аттестации рабочих мест.

Согласно ст. 209 ТК РФ:

- условия труда - совокупность факторов производственной среды и трудового процесса, оказывающих влияние на работоспособность и здоровье работника;

- вредный производственный фактор - производственный фактор, воздействие которого на работника может привести к его заболеванию;

- опасный производственный фактор - производственный фактор, воздействие которого на работника может привести к его травме;

- безопасные условия труда - условия труда, при которых воздействие на работающих вредных и (или) опасных производственных факторов исключено либо уровни их воздействия не превышают установленных нормативов;

- аттестация рабочих мест по условиям труда - это оценка условий труда на рабочих местах в целях выявления вредных и (или) опасных производственных факторов и осуществления мероприятий по приведению условий труда в соответствие с государственными нормативными требованиями охраны труда. Аттестация рабочих мест по условиям труда проводится в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда.

В силу пункта 2 Постановления N 870, условия проведения аттестации рабочих мест устанавливаются Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации (далее - Минздравсоцразвития России).

В 2009 - 2010 годах действовал принятый на основании статьи 209 ТК РФ "Порядок проведения аттестации рабочих мест по условиям труда", утвержденный Приказом Минздравсоцразвития России от 31.08.07 N 569, который применялся с 01.09.2008 (далее - Порядок проведения аттестации).

В соответствии с названным Порядком, аттестация рабочих мест по условиям труда включает гигиеническую оценку условий труда, оценку травмобезопасности и обеспеченности работников средствами индивидуальной защиты. Результаты аттестации рабочих мест по условиям труда оформляются в виде пакета документов, содержащего, в том числе, и карту аттестации рабочих мест по условиям труда, в которой указываются необходимость установления повышенной оплаты труда, ее размер и факторы ее обусловливающие.

Таким образом, указанным правовым актом, устанавливающим условия аттестации и порядок ее оформления, был предусмотрен специальный порядок аттестации рабочих мест по вредным условиям труда в целях установления повышенной оплаты на этих рабочих местах с документальным оформлением результатов данной аттестации (карта аттестации рабочих мест).

Документ о проведении аттестации служил основанием для введения повышенной оплаты труда работникам, работающим на соответствующих рабочих местах.

Из системного толкования статей 147, 209 ТК РФ в совокупности с принятыми на их основании Постановлением N 870 и Порядка проведения аттестации следует, что основанием для выплаты предусмотренных статьей 147 ТК РФ надбавок за вредные и (или) опасные условия труда являются результаты аттестации рабочих мест по вредным условиям труда (карта аттестации рабочих мест).

Включения в локальные правовые акты работодателя, равно как и в трудовые договоры условий об осуществлении работодателем выплат работникам, работающим на рабочих местах с вредными и (или опасными) условиями труда не достаточно для реализации работниками предусмотренного статьей 147 ТК РФ права на получение дополнительных выплат. Для этого работодатель в установленном действующим законодательством порядке обязан подтвердить вредность и (или) опасность условий труда на соответствующем рабочем месте. Такое подтверждение производится путем проведения аттестации рабочих мест. Эти результаты аттестации оформляются документально.

Учреждение аттестации рабочих мест в установленном действующим законодательством порядке не проводило и это признает, указывая на отсутствие выделения главным распорядителем дополнительных денежных средств на проведение аттестации. Однако, суд апелляционной инстанции полагает, что указанное обстоятельство не свидетельствует об обоснованности расходования денежных средств федерального бюджета на произведение дополнительных выплат за вредность и (или) опасность условий труда на соответствующем рабочем месте.

На основании изложенного следует вывод о том, что Учреждение документально не подтвердило право на осуществление дополнительных выплат ряду своих работников за вредные и (или) опасные условия труда, поскольку им не доказано, что соответствующие рабочие места можно отнести к рабочим местам с вредными и (или) опасными условиями труда.

Указанное обстоятельство свидетельствует о нецелевом использовании Учреждением выделенных бюджетных средств, ввиду чего пункт 1 раздела I оспариваемого предписания является законным и обоснованным.

Предписание в оспариваемой части соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы заявителя.

С учетом вышеизложенного, суд апелляционной инстанции находит ошибочным вывод суда первой инстанции о правомерности расходования Учреждением средств федерального бюджета в 2009-210 годах в сумме 278 015 руб. на выплату надбавок своим работникам за особые условия труда.

Таким образом, обжалуемое решение арбитражного суда в части признания недействительным пункта 1 раздела I предписания по устранению выявленных нарушений N 50 от 07.10.2011 подлежит отмене, а апелляционная жалоба Территориального управления удовлетворению в указанной части.

В отношении пункта 2 раздела I оспариваемого предписания суд апелляционной инстанции полагает следующее.

Судом первой инстанции признано правомерным расходование бюджетных средств в 2009 году на возмещение своим работникам расходов на проезд в метро в командировках в г.Санкт-Петербург, за исключением 2517 руб., а предписание в этой части недействительным.

Решение в данной части является законным и обоснованным по следующим основаниям.

Постановлением Правительства РФ от 02.10.2002 N 729 "О размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета" (далее - Постановление о размерах возмещения расходов) установлено, что возмещению подлежат следующие расходы:

- расходы по найму жилого помещения;

- расходы на выплату суточных;

- расходы по проезду к месту служебной командировки и обратно к месту постоянной работы (включая страховой взнос на обязательное личное страхование пассажиров на транспорте, оплату услуг по оформлению проездных документов, расходы за пользование в поездах постельными принадлежностями) - в размере фактических расходов, подтвержденных проездными документами, но не выше стоимости проезда: железнодорожным транспортом - в купейном вагоне скорого фирменного поезда;

- водным транспортом - в каюте V группы морского судна регулярных транспортных линий и линий с комплексным обслуживанием пассажиров, в каюте II категории речного судна всех линий сообщения, в каюте I категории судна паромной переправы;

- воздушным транспортом - в салоне экономического класса; автомобильным транспортом - в автотранспортном средстве общего пользования (кроме такси);

- при отсутствии проездных документов, подтверждающих произведенные расходы, - в размере минимальной стоимости проезда: железнодорожным транспортом - в плацкартном вагоне пассажирского поезда;

- водным транспортом - в каюте X группы морского судна регулярных транспортных линий и линий с комплексным обслуживанием пассажиров, в каюте III категории речного судна всех линий сообщения;

- автомобильным транспортом - в автобусе общего типа.

В силу пункта 3 Постановления N 728 расходы, превышающие размеры, установленные пунктом 1 настоящего Постановления, а также иные связанные со служебными командировками расходы, при условии, что они произведены работником с разрешения или ведома работодателя, возмещаются организациями за счет экономии средств, выделенных из федерального бюджета на их содержание, а также за счет средств, полученных организациями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Таким образом, возмещение расходов в установленных размерах производится организациями в пределах ассигнований, выделенных им из федерального бюджета на служебные командировки, либо, в случае использования указанных ассигнований в полном объеме, за счет экономии средств, выделенных из федерального бюджета на их содержание.

Из материалов дела следует, что Учреждением оплачены расходы своих сотрудников, командированных в г.Санкт-Петербург, по проезду на метро в сумме 16695 руб. Указанные расходы подтверждаются справками о стоимости проезда и проездных билетов, выданными должностными лицами Санкт-Петербургского государственного унитарного предприятия "Петербургский метрополитен", с указанием номера проездного билета, периода проезда, стоимости проезда.

Однако возмещение данных расходов не предусмотрено пунктом 1 Постановление о размерах возмещения расходов.

Вместе с тем, такие расходы могут быть возмещены работодателем только за счет средств экономии выделенных Учреждению бюджетных ассигнований.

Судом первой инстанции в ходе судебного разбирательства установлено, что в 2009 - 2010 годах возмещение вышеуказанных расходов производилось заявителем за счет экономии бюджетных ассигнований по подстатье 222 "Транспортные расходы" за исключением 2517 руб. в 2009 году.

Экономия в сумме 6056, 30 руб. в данном случае выразилась в том, что курсы повышения квалификации двух врачей были перенесены на 2011 год.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции считает правомерным возмещение заявителем работникам расходов на проезд в метро за счет экономии бюджетных средств.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно признал недействительным пункт 2 в части, превышающей 2517 руб., раздела I оспариваемого предписания.

Доводы ответчика о том, что в рассматриваемом случае отсутствовала экономия бюджетных средств, судом апелляционной инстанции отклоняется, поскольку законодательством не регламентирован порядок определения экономии бюджетных средств, а орган бюджетного надзора не представил достаточных документальных доказательств опровержения того, что возмещение произведено за счет экономии бюджетных средств по указанной статье бюджетной классификации.

При изложенных обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит отмене в части признания недействительным пункта 1 раздела I предписания по устранению выявленных нарушений N 50 от 07.10.2011 в сумме 278015 рублей, а апелляционная жалоба Территориального управления в указанной части - удовлетворению, поскольку судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права.

На основании изложенного, в указанной части следует принять новый судебный акт об отказе в признании недействительным пункта 1 раздела I предписания по устранению выявленных нарушений N 50 от 07.10.2011, а в остальной части оставить решение без изменения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков.

Руководствуясь статьями 268, 269, пунктом 4 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области частично удовлетворить.

Решение Арбитражного суда Ярославской области от 04.06.2012 по делу N А82-23/2012 в части признания недействительным пункта 1 раздела I предписания по устранению выявленных нарушений N 50 от 07.10.2011 отменить, в указанной части принять новый судебный акт.

В удовлетворении требования о признании недействительным пункта 1 раздела I предписания по устранению выявленных нарушений N 50 от 07.10.2011 отказать.

В остальной части оставить решение Арбитражного суда Ярославской области от 04.06.2012 по делу N А82-23/2012 без изменения, а апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Караваева

Судьи

Г.Г. Буторина П.И. Кононов