Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 28 ноября 2011 г. N 01АП-5632/11

28 ноября 2011 г.

А79-3701/2011

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Смирновой И.А., Урлекова В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Ивановой Ю.И.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Чебоксары Чувашской Республики-Чувашии

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 02.08.2011

по делу N А79-3701/2011,

принятое судьей Каргиной Н.А.

по заявлению администрации города Чебоксары Чувашской Республики-Чувашии и муниципального унитарного предприятия "Градостроительство" о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии от 06.05.2011 N 191-АМЗ-2010,

при участии в судебном заседании представителей:

администрации города Чебоксары Чувашской Республики-Чувашии - Михайлова Е.А. по доверенности от 21.10.2011 сроком действия до 31.12.2011,

муниципального унитарного предприятия "Градостроительство" - директора Гончарова Б.Г. на основании трудового договора от 04.10.2006 N П-5 и дополнительного соглашения от 04.10.2006 N П-5,

и установил:

администрация города Чебоксары Чувашской Республики-Чувашии (администрация г.Чебоксары, орган местного самоуправления) и муниципальное унитарное предприятие "Градостроительство" (далее - МУП "Градостроительство, Предприятие) обратились в Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 06.05.2011 N 191-АМЗ-2010.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Чебоксарская городская общественная организация Ассоциация добросовестных предпринимателей "Бюро Бизнеса Будущего" (далее - Общественная организация).

Решением Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 02.08.2011 заявителям отказано в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с принятым судебным актом, администрация г.Чебоксары обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, недоказанность имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд посчитал установленными, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение судом первой инстанции норм материального права.

В судебном заседании представители администрации г.Чебоксары и МУП "Градостроительство" поддержали позицию, изложенную в апелляционной жалобе.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу указывает на отсутствие оснований для ее удовлетворения; ходатайствует о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

Чебоксарская городская общественная организация Ассоциация добросовестных предпринимателей "Бюро Бизнеса Будущего" в отзыве на апелляционную жалобу указывает на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статей 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле.

Законность принятого судебного акта, правильность применения судом норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-261, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Установлено по делу, что в целях проверки поступившей от хозяйствующих субъектов информации 18.03.2010 руководитель Управления издал приказ N 73, во исполнение которого в период с 22 по 30 марта 2010 года должностные лица антимонопольного органа провели плановую проверку деятельности администрации г.Чебоксары, в ходе которой установили, что:

- администрация г.Чебоксары передала МУП "Градостроительство" полномочия по информационному обслуживанию и технологическому обеспечению;

- Управление архитектуры и градостроительства администрации г.Чебоксары заключило с МУП "Градостроительство" соглашение от 02.11.2008, в результате которого МУП "Градостроительство" необоснованно получает денежные средства за оказание муниципальной услуги;

- постановлениями от 28.12.2009 N 316, от 30.12.2010 N 289 администрация г.Чебоксары установила цены на виды услуг МУП "Градостроительство";

- администрация г.Чебоксары установила на территории муниципального образования города Чебоксары такой порядок согласования исходно-разрешительной документации, при котором хозяйствующие субъекты, обратившиеся в орган местного самоуправления за получением согласования исходно-разрешительной документации, без обращения в МУП "Градостроительство" не могут получить установленные законодательством документы для получения необходимых разрешений и согласований.

Результаты осуществленной проверки явились основанием для издания УФАС по Чувашской Республики-Чувашии приказа от 25.11.2010 N 390, на основании которого возбуждено дело N 191-АМЗ-2010 по признакам нарушения органом местного самоуправления и Предприятием положений Федерального закона от 26.07.2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившего в заключении соглашения от 02.11.008, которое приводит или может привести к ограничению, устранению конкуренции.

06.05.2011 по результатам рассмотрения дела комиссия Управления приняла решение N 191-АМЗ-2010, которым действия администрации г.Чебоксары, Управление архитектуры и градостроительства администрации г.Чебоксары и МУП "Градостроительство" признаны нарушившими статью 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

На основании указанного решения 06.05.2011 выдано предписание, из которого следует, что в срок до 18.05.2011 необходимо прекратить нарушение антимонопольного законодательства:

- администрации г.Чебоксары путем отмены постановления от 30.12.2010 N 289 "Об установлении предельных цен на услуги, предоставляемые МУП "Градостроительство";

- Управлению архитектуры и градостроительства администрации г.Чебоксары путем расторжения соглашения от 02.11.2008 о взаимоотношениях в области архитектуры и градостроительства на территории муниципального образования города Чебоксары, заключенное с МУП "Градостроительство";

- МУП "Градостроительство" в срок до 01 июля 2011 года перечислить в федеральный бюджет, необоснованно полученный доход в размере 12 493 000 рублей.

Не согласившись с принятыми Управлением решением и предписанием, орган местного самоуправления и Предприятие обратились в арбитражный суд с заявлением о признании их незаконными.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался статьями 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 424 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 56, 57 Градостроительного кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.2006 N 363 и исходил из того, что оспариваемые решение и предписания Управления являются мотивированными, обоснованными и соответствующими действующему законодательству о защите конкуренции.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Положение о Федеральной антимонопольной службе утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331.

Согласно пунктам 1 и 2 названного Положения Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы, контролю за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, а также в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну).

В соответствии с пунктом 4 Положения Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения:

1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В соответствии со статьями 1 и 3 Закона о защите конкуренции целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие функции:

выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;

предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Статья 23 Закона о защите конкуренции закрепляет, что антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия:

возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства;

выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

В силу статьи 52 Закона о защите конкуренции решение или предписание антимонопольного органа может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания. В случае подачи заявления в суд или арбитражный суд исполнение предписания антимонопольного органа приостанавливается до вступления решения суда в законную силу.

Статья 4 Закона о защите конкуренции содержит основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе:

конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке;

недобросовестная конкуренция - любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации;

признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке;

соглашение - это договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

Согласно пункту 1 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления и Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации (пункт 8 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ).

В пунктах 1 и 2 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ определены полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Статья 11 Земельного кодекса Российской Федерации закрепляет, что к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

В соответствии со статьей 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся:

1) подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов;

2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городских округов;

3) утверждение правил землепользования и застройки городских округов;

4) утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования городских округов документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом;

5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов;

6) ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях городских округов;

7) принятие решений о развитии застроенных территорий.

Во исполнение распоряжения администрации г.Чебоксары от 01.04.2008 N 1051-р для реализации полномочий органа местного самоуправления в области градостроительства, архитектуры, правил землепользования и застройки и иных полномочий и в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации и Чувашской Республики на территории города Чебоксары создано Управление архитектуры и градостроительства администрации г.Чебоксары и утверждено Положение об Управлении.

В соответствии с Положением Управление архитектуры и градостроительства администрации г.Чебоксары осуществляет реализацию политики в области градостроительства, архитектуры, правил землепользования и застройки, представление для утверждения подготовленной на основе генеральных планов города Чебоксары документации по планировке территории, выдачу разрешений на строительство и аннулирование таких разрешений и реализацию иных полномочий в данной области, в том числе подготовку и выдачу необходимой документации в вышеуказанной сфере.

Пунктом 7.9 Положения установлено, что Управление архитектуры и градостроительство администрации г.Чебоксары осуществляет свою деятельность во взаимодействии с МУП "Градостроительство" по подготовке исходных данных для целей строительства и для целей, не связанных со строительством объектов.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Федеральный закон N 161-ФЗ) унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.

От имени муниципального образования права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Распоряжением Чебоксарского городского комитета по управлению имуществом 27.08.2008 N 820-р утвержден Устав муниципального унитарного предприятия "Градостроительство".

02.11.2008 Управление архитектуры и градостроительства администрации г.Чебоксары и МУП "Градостроительство" подписали соглашение о взаимоотношениях в области архитектуры и градостроительства на территории муниципального образования города Чебоксары.

Согласно данному соглашению Управление архитектуры и градостроительства администрации г.Чебоксары поручает МУП "Градостроительство" выполнение работ и задач в области архитектуры и градостроительства на территории муниципального образования города Чебоксары.

Пунктом 1.2.1 соглашения от 02.11.2008 предусмотрено, что МУП "Градостроительство" подготавливает проекты следующих документов: градостроительный план земельного участка; акт выбора земельного участка с графическим приложением; схему расположения земельного участка на кадастровом плане с расчетом площадей земельного участка и охранных зон инженерных коммуникаций и ее согласование; распоряжение администрации города Чебоксары об утверждении градостроительного плана земельного участка под проектирование объекта (на аукцион); распоряжение администрации города Чебоксары об утверждении градостроительного плана земельного участка под проектирование объекта (без аукциона); распоряжение администрации города Чебоксары об утверждении акта выбора и схемы расположения земельного участка на кадастровом плане под проектирование (строительство) объекта; распоряжение администрации города Чебоксары об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане под проектирование (строительство) объекта и проведении аукциона; распоряжение администрации города Чебоксары о разрешении строительства на ранее предоставленном земельном участке; распоряжение администрации города Чебоксары о разрешении проектирования реконструкции на ранее предоставленном земельном участке; распоряжение администрации города Чебоксары о разрешении реконструкции на ранее предоставленном земельном участке; распоряжение администрации города Чебоксары о разрешении проектирования (без отвода земельного участка); распоряжение администрации города Чебоксары о разрешении проектирования и реконструкции (без отвода земельного участка); распоряжение администрации г.Чебоксары о внесении изменений и дополнений в ранее вышедшее распоряжение; градостроительное заключение; графическое приложение; расчет площадей земельного участка и охранных зон инженерных коммуникаций; ответы на обращения органов государственной власти Российской Федерации и Чувашской Республики и органов местного самоуправления, физических и юридических лиц; паспорт земельного участка; архитектурно-планировочное задание; корректировка архитектурно-планировочного задания; консультация и прием граждан.

На основании пункта 1.2.2 соглашения от 02.11.2008 Управление архитектуры и градостроительства администрации г.Чебоксары поручает Предприятию выполнение геодезических работ: осуществление ведения дежурной кадастровой карты города Чебоксары с формированием фонда инженерных изысканий для строительства; разработка и ведение дежурного плана красных линий; хранение документов по отводу земельных участков для проектирования и строительства, проектно-планировочной документации; координирование проектно-изыскательных видов деятельности специализированных организаций; ведение дежурных планов застройки и инженерной инфраструктуры города Чебоксары в необходимом масштабе; ведение опорного дежурного плана красных линий; ведение учета производства топогеодезических и инженерно-геологических изысканий, регистрация (выдача разрешений); производство геодезических и картографических работ; межевание объектов землеустройства.

В соответствии с пунктом 1.2.3 соглашения от 02.11.2008 Управление архитектуры и градостроительства администрации г.Чебоксары поручает Предприятию выполнение работ в части разработки и выдачи исходно-разрешительной документации в целях индивидуального жилищного строительства и подготовку следующих проектов документов: градостроительный план земельного участка для жилищного строительства; подготовка схемы расположения земельного участка на кадастровом плане с расчетом площадей земельного участка и охранных зон инженерных коммуникаций, и его согласование; распоряжение администрации города Чебоксары об утверждении градостроительного плана земельного участка со схемой расположения земельного участка на кадастровом плане; градостроительный регламент на возможность использования земельного участка для индивидуального жилищного строительства (без графического приложения); градостроительный регламент на возможность использования земельного участка для временного огородничества с ситуационным планом; градостроительное заключение на возможность продления аренды земельного участка (без графического приложения); градостроительное заключение на возможность продления сроков строительства индивидуального жилого дома (без графического приложения); градостроительный регламент на возможность использования земельного участка для садоводства (для садоводческих товариществ); градостроительное заключение на возможность раздела большемерного земельного участка для образования отдельного домовладения с графическим приложением; градостроительное заключение под установку временного металлического гаража инвалидам с графическим приложением, нанесением всех ограничений; градостроительный регламент на соответствие возведенных строений градостроительным нормам со схемой планировочной организации земельного участка (для суда, МУП "БТИ и ПЖФ", Регистрационной палаты); схема планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта; консультация и прием граждан.

Согласно пункту 1.2.4 соглашения от 02.11.2008 в части информационного обеспечения градостроительной деятельности Предприятию поручено: подготовка исходно-разрешительной документации, ведение градостроительного кадастра города Чебоксары, выдача информации и сведений из информационной системы обеспечения градостроительной деятельности за плату, в соответствии с установленными размерами, согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 09.06.2006 N 363 и постановлению главы города Чебоксары от 29.12.2006; организация и техническое обеспечение проведения градостроительного совета; разработка перспективного плана развития соответствующих территорий города; участие в работе отдела исходных данных в целях обслуживания граждан и юридических лиц по принципу "Одно окно".

Пунктом 1.2.5 соглашения от 02.11.2008 МУП "Градостроительство" поручено в части разработки и выдачи исходно-разрешительной документации в целях распространения средств наружной рекламы и информации: рассмотрение запросов, обращений, заявлений, жалоб, предложений и подготовка письменных ответов на обращения граждан, общественных объединений, организаций, государственных органов, администраций районов, запросов судов; техническое обеспечение, оформление и подготовка исходно-разрешительной документации; осуществление подготовки архитектурно - планировочных заданий на разработку комплексных проектов по рекламному и праздничному оформлению города; участие в разработке муниципальных программ по рекламе и информационному обеспечению населения города, выполнение работ по информационно - художественному оформлению города; изготовление всех видов наружной рекламы; строительно-монтажные работы по наружной рекламе; разработка специальных разделов проектов, дизайн - проектов по наружной рекламе; консультация и прием граждан.

Согласно пункту 1.2.6 соглашения МУП "Градостроительство" поручено в части контроля за разработкой исходно-разрешительной документации: рассмотрение запросов, обращений, заявлений, жалоб, предложений и подготовка письменных ответов на обращения граждан, общественных объединений, организаций, государственных органов, администраций районов, запросов судов; контроль за строительством, реконструкцией, ремонтом объектов жилищно-общественного назначения, временных сооружений в соответствии с требованиями градостроительной проектной документации и государственными градостроительными нормами, правилами и стандартами; проведение обследования существующих объектов и находящихся в стадии строительства, реконструкции и благоустройства объектов недвижимости, независимо от форм собственности; подготовка и сбор необходимых документов для проведения заседания Комиссии по землепользованию и застройки г.Чебоксары с приглашением всех членов Комиссии, ведение протокола заседания и архива документов; подготовка проектов решений Чебоксарского городского Совета депутатов "О вынесении на публичные слушания", "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки в г.Чебоксары"; подготовка проектов решения главы г.Чебоксары "О вынесение на публичные слушания"; проект решения главы г.Чебоксары "О предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования недвижимости"; организация и проведение публичных слушаний по проекту решения главы г.Чебоксары "О предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования недвижимости".

Постановлением от 07.07.2009 N 155 "О подготовке и согласовании исходно-разрешительной документации для строительства объектов и для целей, не связанных со строительством" администрация г.Чебоксары утвердила Порядок подготовки и согласования исходно-разрешительной документации для строительства объектов и для целей, не связанных со строительством (далее - Порядок), который в силу пункта 1.4 обязателен для всех участников земельных отношений, независимо от форм собственности и источников финансирования.

Порядок включает в себя вопросы: предоставление земельных участков для нового строительства; переоформление прав на ранее предоставленные земельные участки; предоставление земельных участков, на котором расположены объекты недвижимости.

Также в Порядке установлено, что МУП "Градостроительство" по поручению Управления готовит по заявлениям заказчиков (инвесторов, застройщиков) различные документы, функции по подготовке которых возложены на Управление, а ответственным определено Предприятие.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ и пункту 6 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности отнесено к вопросам местного значения городского округа.

В силу статьи 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации информационные системы обеспечения градостроительной деятельности представляют собой организованный в соответствии с требованиями настоящего Кодекса систематизированный свод документированных сведений о развитии территорий, об их застройке, о земельных участках, об объектах капитального строительства и иных необходимых для осуществления градостроительной деятельности сведений. Информационные системы обеспечения градостроительной деятельности включают в себя материалы в текстовой форме и в виде карт (схем). Целью ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности является обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверными сведениями, необходимыми для осуществления градостроительной, инвестиционной и иной хозяйственной деятельности, проведения землеустройства.

Согласно части 1 статьи 57 Градостроительного кодекса Российской Федерации ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности осуществляется органами местного самоуправления городских округов, органами местного самоуправления муниципальных районов путем сбора, документирования, актуализации, обработки, систематизации, учета и хранения сведений, необходимых для осуществления градостроительной деятельности.

На основании части 6 статьи 57 Градостроительного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления городских округов, органы местного самоуправления муниципальных районов обязаны предоставлять сведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности по запросам органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц.

Порядок ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, требования к технологиям и программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения автоматизированных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности в соответствии с частью 5 статьи 57 Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.2006 N 363 утверждено Положение об информационном обеспечении градостроительной деятельности, согласно, которому информационные системы ведут органы местного самоуправления городского округа или муниципального района (пункт 2), оплата предоставления сведений, содержащихся в информационной системе, осуществляется заинтересованным лицом через банк или иную кредитную организацию путем наличного или безналичного расчета и зачисляется в доход бюджета соответствующего муниципального образования (пункт 15).

В части 3 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ указано, что полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно.

Как следует из пункта 3.5.6 Устава МУП "Градостроительство", пункта 1.24 соглашения от 02.11.2008, Предприятие осуществляет по согласованию с Управлением архитектуры и градостроительства администрации г.Чебоксары подготовку исходно-разрешительной документации, ведение градостроительного кадастра города Чебоксары, выдачу информации и сведений информационной системы обеспечения градостроительной деятельности за плату в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.2006 N 363 и постановлением главы города Чебоксары от 29.12.2006.

При установленных обстоятельствах антимонопольный орган пришел к выводу о том, что с учетом положений Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 14.11.2003 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" муниципальное унитарное предприятие как коммерческая организация (хозяйствующий субъект) и самостоятельное юридическое лицо не может входить в структуру органов власти и не может осуществлять за функции, возложенные действующим законодательством на органы местного самоуправления.

Выполнение работ по подготовке исходно-разрешительной документации, иных видов работ и услуг по исполнению требований Земельного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации является функцией органа местного самоуправления, осуществляемой посредством оказания муниципальной услуги, которая не может быть передана хозяйствующему субъекту.

При этом постановлением от 28.12.2009 N 316 администрация г.Чебоксары установила предельные цены на услуги, предоставляемые МУП "Градостроительство".

Таким образом, комиссия антимонопольного органа установила, что часть полномочий, возложенных действующим законодательством на орган местного самоуправления, была передана МУП "Градостроительство", и установлены цены за их осуществление.

Руководствуясь пунктом 4 части 1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ антимонопольный орган пришел к выводу о том, что у администрации г.Чебоксары отсутствуют полномочия по установлению цен на виды услуг, осуществляемые МУП "Градостроительство".

Кроме того, антимонопольный орган установил, что в нарушение действующего законодательства постановлением администрации г.Чебоксары от 07.07.2009 N 155 при подготовке исходно-разрешительной документации для строительства объектов и для целей, не связанных со строительством, МУП "Градостроительство" осуществляло за плату подготовку градостроительного заключения по вопросу соответствия фактического использования земельного участка предусмотренному градостроительной документацией, что является навязыванием не предусмотренных действующим законодательством требований к хозяйствующим субъектам и понуждением к оплате денежных средств единственной коммерческой организации.

По мнению антимонопольного органа, в результате действий администрации г.Чебоксары, Управления архитектуры и градостроительства администрации г.Чебоксары и МУП "Градостроительство" последнему созданы преимущественные условия деятельности коммерческой организации, при которых ей переданы функции органа местного самоуправления, а хозяйствующим субъектам навязываются невыгодные условия осуществления предпринимательской деятельности, в результате которых хозяйствующие субъекты вынуждены обращаться в МУП "Градостроительство" и оплачивать муниципальные услуги коммерческой организации, что повлияло на финансовое состояние хозяйствующих субъектов, и, следовательно, на состояние конкуренции.

В оспариваемом решении Управление пришло к итоговому заключению о том, что в нарушение требований Земельного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", Федерального закона от 26.07.2007 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" администрация г.Чебоксары, издав постановления от 07.07.2009 N 155, от 28.12.2009 N 316, от 02.12.2010 N 227, от 30.12.2008 N 289, Управление архитектуры и градостроительства администрации г.Чебоксары, заключив с МУП "Градостроительство" соглашение от 02.11.2008, а последнее- необоснованно получая денежные средства за оказание муниципальной услуги, действовали согласованно и установили на территории г.Чебоксары такой порядок по подготовке исходно-разрешительной документации для строительства объектов и целей, не связанных со строительством, при котором денежные средства незаконно изымались у хозяйствующих субъектов и направлялись МУП "Градостроительство", что приводило к навязыванию невыгодных условий деятельности хозяйствующим субъектам и ограничивало конкуренцию, что является нарушением статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Между тем, положениями статьи 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Таким образом, квалифицирующими признаками применительно к статье 16 Закона о защите конкуренции выступают реальные либо возможные негативные последствия для определенной конкурентной среды и выявление причинной связи между определенными соглашением и (или) согласованными действиями и такими последствиями.

В рамках настоящего дела антимонопольный орган обязан доказать, что согласованные действия (заключенное соглашение) приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на определенном товарном рынке.

На основании части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Расценивая действия (соглашение) заявителей в качестве недопустимых с точки зрения антимонопольного законодательства, Управление обязано доказать, что такие действия (соглашение) привели или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на определенном товарном рынке.

Однако в оспариваемом решении антимонопольный орган не определил и не обозначил товарный рынок, на котором совершено правонарушение, повлекшее негативные последствия в виде ограничения конкуренции, в то время как согласно пункту 4 статьи 4 Закона о защите конкуренции под товарным рынком понимается сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.

Муниципальная услуга сама по себе не может являться товарным рынком, поскольку она по определению Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" является деятельностью, предоставляемой органом местного самоуправления по реализации функции органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статья 2 Федерального закона N 210-ФЗ).

Согласно статье 3 Федерального закона N 210-ФЗ нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 7 Федерального закона N 210-ФЗ органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.

В соответствии со статьей 12 Федерального закона N 210-ФЗ предоставление муниципальной услуги осуществляется в соответствии с административным регламентом - нормативным правовым актом, устанавливающим порядок предоставления и стандарт предоставления муниципальной услуги, а также состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения.

Соответственно, в отсутствие товарного рынка заявители не могли нарушить положения статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Наделение хозяйствующего субъекта (коммерческой организации) функциями органа местного самоуправления независимо от использованного механизма (издание ненормативных правовых актов, заключение соглашения и т.п.) не образует правонарушение, предусмотренное статьей 16 Федерального закона о защите конкуренции.

С учетом изложенного возникшие неблагоприятные для физических и юридических лиц последствия в результате сложившейся ситуации также не являются проявлением признаков ограничения конкуренции в том содержательно-правовом смысле, которые придаются в совокупности статьями 4 и 16 Закона о защите конкуренции.

При таких обстоятельствах отсутствуют основания считать, что антимонопольный орган доказал соответствие оспариваемого решения Закону о защите конкуренции.

При этом арбитражный суд, исходя из задач судопроизводства, в данном случае не может возлагать на себя функции соответствующих государственных органов и устранять (восполнять) недостатки оспариваемого ненормативного правового акта.

По смыслу части 4 статьи 41 Закона о защите конкуренции предписание, выданное на основании решения о нарушении лицом антимонопольного законодательства, не имеет самостоятельного юридического значения, в связи с чем правовая порочность решения означает и правовую порочность предписания.

Принимая во внимание все вышеизложенное в совокупности, арбитражный апелляционный суд приходит к итоговому заключению о том, что оспариваемые решение и предписание приняты уполномоченным органом, однако не соответствуют Федеральному закону от 26.07.2007 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и нарушают права и законные интересы заявителей в сфере экономической деятельности, что в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет удовлетворение заявленных требований.

Неправильное применение норм материального права в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием к отмене обжалуемого судебного акта суда первой инстанции.

Решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии подлежит отмене с принятием нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований.

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

На основании статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления освобожден от уплаты государственной пошлины при подаче настоящей апелляционной жалобы.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд взыскивает с Управления в пользу МУП "Градостроительство" понесенные им по делу судебные расходы в размере 2000 рублей.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 02.08.2011 по делу N A79-3701/2011 отменить.

Признать незаконными решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии от 06.05.2011 по делу N 191-АМЗ-2010 как не соответствующие Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии в пользу муниципального унитарного предприятия "Градостроительство" судебные расходы в размере 2000 (две тысячи) рублей.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

И.А. Смирнова В.Н. Урлеков